【재결요지】 피청구인은 이 사건 원처분에 ‘지게차실기반’과 ‘지게차자격증반’도 ‘지게차반’과 동일과정으로 간주하여 위탁ㆍ인정 제한에 포함된다는 내용을 통보하였을 뿐 이 사건 통보를 하면서 청문을 실시하지 아니한 사실이 인정되고, 달리 행정절차법상 청문을 실시하지 아니할 수 있는 사유도 보이지 않으므로 이 사건 통보가 이 사건 원처분과 독립한 별개의 처분임이 인정되는 이상 청문을 실시하지 아니한 채 한 이 사건 통보는 절차상 하자가 있어 위법하다.
【주문】 피청구인이 2013. 5. 13. 청구인에게 한 직업능력개발훈련과정(지게차실기반, 지게차자격증반)의 인정취소와 6개월간 해당 과정 위탁ㆍ인정제한 추가통보를 취소한다.
【청구취지】 피청구인이 2013. 5. 13. 청구인에게 한 직업능력개발훈련과정(지게차실기반, 지게차자격증반)의 인정취소와 6개월간 해당 과정 위탁ㆍ인정제한 추가통보를 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
가. 청구인이 실업자 등 계좌적합훈련과정인 ‘지게차반’(훈련기간 2012. 4. 30.～ 2012. 5. 29.) 과정을 운영하면서 훈련생을 허위로 출석처리하는 등 「근로자직업능력 개발법」 위반사실이 있다는 이유로, 피청구인은 2012. 8. 31. 청구인에게 ‘지게차반’의 인정취소와 6개월(2012. 9. 1.～2013. 2. 28.)간 해당과정 위탁ㆍ인정제한처분(이하 ‘이 사건 원처분’이라 한다)을 하였고, 2012. 9. 7. ‘지게차실기반’이 ‘지게차반’의 해당과정의 범위에 포함됨을 통지하였다.
나. 청구인은 2012. 9. 18. 이 사건 원처분의 취소를 구하는 행정심판(사건번호 2012-20007)을 청구하며 위 처분에 대한 집행정지신청을 하였고, 중앙행정심판위원회는 집행정지신청을 인용한 후 2013. 4. 9. 위 행정심판청구를 기각하면서 ‘지게차실기반’이 ‘지게차반’의 해당과정에 포함되지 않아 위탁ㆍ인정제한처분 대상이 아니라는 청구인의 주장에 대하여는 ‘지게차실기반’에 대한 처분이 이 사건 원처분에 포함되어 있지 않다는 이유로 배척하였다.
다. 피청구인은 2013. 5. 13. 청구인에게 이 사건 원처분이 집행정지됨(2012. 10. 10.～2013. 4. 23.)에 따라 변경된 해당과정 위탁ㆍ인정제한기간(2012. 9. 1.～2013. 9. 14.)을 통보하면서 ‘지게차실기반’과 이 사건 원처분의 집행정지기간 중에 청구인이 훈련과정으로 새로이 인정받은 ‘지게차자격증반’도 ‘지게차반’과 동일과정으로 간주하여 위탁ㆍ인정제한에 포함됨을 추가하여 통보(이하 ‘이 사건 통보’라 한다)하였다.
2. 청구인 주장
이 사건 원처분 후 9개월이 지난 시점에서 새로이 행정처분을 하는 것은 행정편의이며 상식 밖의 일이고, 이 사건 통보 시 행정심판 제기 절차, 근거법령 등을 고지 받은 적이 없으며, 고용노동부 지침에 따라 한 이 사건 통보는 근거 법령이 없이 이루어진 것으로 위법하다.
3. 피청구인 주장
가. ‘지게차반’에 대한 이 사건 원처분 시 훈련목적, 훈련대상, 훈련내용 등에 있어 차별성이 없는 과정이 해당과정에 포함됨을 알렸으며, ‘해당과정’이란 적발된 ‘지게차반’만을 의미하는 것이 아니라 현재 실시중인 과정과 향후 인정신청이 들어올 수 있는 모든 과정 중 훈련목적, 훈련대상, 훈련내용 등에 있어 ‘지게차반’과 차별성이 없다고 판단되면 모두 해당과정에 포함될 수 있는바, 9개월이 지난 행정처분을 추가로 한 것이 아니라 최초 행정처분에 대한 행정심판 결과에 따라 집행기간을 다시 산정하여 알리면서 위탁ㆍ인정 대상에 ‘지게차실기반’이 포함되며 집행정지기간 동안 새로이 인정받은 ‘지게차자격증반’도 본부에서 시달한 동일과정 판단기준에 따라 위탁ㆍ인정제한의 대상임을 명백히 알리기 위하여 이 사건 통보를 한 것이다.
나. 이 사건 원처분 시 법령에 근거하여 처분하였으며, 법령에 모든 내용을 담을 수 없어 법령에서 정하지 아니한 구체적인 사항은 본부 지침에 근거하여 처분한 것인바, 관계 법령에 따른 이 사건 통보는 적법ㆍ타당하므로 이 사건 심판청구는 기각되어야 한다.
4. 관계법령
근로자직업능력 개발법 제19조, 제60조, 제62조
근로자직업능력 개발법 시행령 제52조
근로자직업능력 개발법 시행규칙 제6조의3, 별표 1의2
행정절차법 제21조, 제22조, 제23조, 제26조
5. 인정사실
청구인과 피청구인이 제출한 청구서, 답변서, 이 사건 원처분서, 이 사건 통보서, 고용노동부 동일과정 판단기준 지침 등 각 사본의 기재내용을 종합해 보면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
가. 청구인은 부산광역시 동래구 명륜동 681-31번지에서 삼성중장비운전학원을 운영하고 있고, 피청구인으로부터 다음과 같이 ‘지게차반’, ‘지게차실기반’ 및 ‘지게차자격증반’ 훈련과정을 인정받았다.
- 아 래 -
나. 피청구인은 청구인이 실시한 실업자등 계좌적합훈련과정인 ‘지게차반’ 과정에 훈련생 허위 출결관리 등 「근로자직업능력 개발법」 위반사실이 있다는 이유로 2012. 8. 31. 청구인에게 아래와 같이 이 사건 원처분을 하면서 행정심판 제기 등 불복절차를 안내하였다.
- 아 래 -
다. 청구인은 2012. 9. 18. 이 사건 원처분의 취소를 구하는 행정심판(사건번호 2012-20007)을 청구하며 위 처분에 대한 집행정지신청을 하였고, 중앙행정심판위원회는 집행정지신청을 인용한 후 2013. 4. 9. 위 청구를 기각하면서 ‘지게차실기반’은 ‘지게차반’의 해당과정에 포함되지 않아 위탁ㆍ인정제한처분 대상이 아니라는 청구인의 주장에 대하여는 ‘지게차실기반’에 대한 처분이 이 사건 원처분에 포함되어 있지 않다는 이유로 배척하였다.
라. 피청구인은 2013. 5. 6. 청구인에게 이 사건 원처분이 집행정지됨(2012. 10. 10.～2013. 4. 23.)에 따라 변경된 해당과정 위탁ㆍ인정제한기간(2012. 9. 1.～2013. 9. 14.)을 통보하는 한편, 2013. 5. 13. ‘지게차실기반’과 이 사건 원처분의 집행정지기간 중에 청구인이 훈련과정으로 새로이 인정받은 ‘지게차자격증반’도 ‘지게차반’과 동일과정으로 간주하여 다음과 같은 이 사건 통보를 하면서 근거법령, 행정심판 제기 등 불복절차를 고지하지 아니하였고, 이 사건 통보 전 사전통지나 청문을 실시한 바 없다.
- 다 음 -
□ 제목 : 행정처분 추가 통보
○ 행정처분 집행기간 변경알림(기획총괄과-6156, 2013. 5. 3.), 지게차실기반 인정신청(접수 : 6406, 2013. 5. 8.)에 의거 우리 지청에서 기처분한 사항에 대해 아래와 같이 통보하니, 훈련실시에 착오 없으시기 바랍니다.
- 아 래 -
마. 2012. 11. 20. 고용노동부가 지방관서(직업능력개발부서), 제주특별자치도(고용센터장)에게 회신(직업능력평가과-4122)한 위탁ㆍ인정제한 시 ‘동일(해당)과정’ 판단기준 및 방법 개선내용에 따라 2013. 5. 3. 피청구인이 한 ‘지게차반’과 ‘지게차실기반’, ‘지게차반’과 ‘지게차자격증반’에 대한 ‘동일과정 판단기준 체크리스트’ 판단결과(기획총괄과-6155)는 아래와 같다.
- 아 래 -
□ ‘동일과정’ 판단 기준 및 방법 (지침)개선
(1) ‘동일과정’ 판단기준 체크리스트 마련ㆍ시달
○ ‘동일과정’ 판단기준 체크리스트 작성 및 판단사례를 참고하여 보다 객관적인 판단이 이루어질 수 있도록 조치
〔붙임 1〕 ‘동일과정’ 판단기준 체크리스트
〔붙임 2〕 ‘11년 산업인력공단의 ’동일과정‘ 판단 사례(별첨)
(2) 지방관서의 자체 판단이 어려운 경우 조치 방안
○ 자체 판단이 어려운 경우에는 본부에 공문으로 체크리스트와 관련 자료 송부 후 검토 요청
- 본부는 송부 자료를 검토한 후 전문가 판단이 필요한 경우 산업인력공단(산업응용기준팀)에 분석ㆍ검토 의뢰
- 산업인력공단(산업응용기준팀)은 내ㆍ외부 전문가회의를 통해 ‘동일과정’ 판단 후 결과 회신
* ① 자격증 과정 등 과정 분석에 어려움이 있는 경우, ② 커리큘럼은 동일하나, 훈련수준에 차이가 있는 등 전문적인 판단이 필요한 경우만 해당
(3) 지방관서 및 산업인력공단의 판단 사례를 수집ㆍ공유(커뮤니티 등재)하고, 정기적으로 사례집 발간ㆍ배포
○ 커뮤니티 「능력개발팀」 ‘동일과정’ 판단사례란(신설)에 관련 자료를 수시로 등재ㆍ공유하여 판단 시 참고
- 지방관서에서는 자체적으로 판단한 사례 및 체크리스트 등재
- 본부에서는 산업인력공단(산업응용기준팀)의 판단 결과 등재
(4) 위탁ㆍ인정제한 처분을 회피하고자 신청 후 ‘동일과정’으로 판단된 경우에는 직업훈련기관 평가(지방관서 평가) 감점 확대 추진(‘14년부터 적용 검토)
○ 훈련기관에 ‘동일과정’을 신청하는 경우 평가에 불이익을 받을 수 있음을 안내
○ 지방관서에서는 체크리스트 등을 이용하여 보다 엄격한 기준을 가지고 ‘동일과정’ 여부를 판단함으로써 ‘동일과정’ 신청제한
□ ‘동일과정 판단기준 체크리스트’
※ 종합판단결과
○ ‘지게차반’과 ‘지게차실기반’
- 출석일수/시간, 학급정원을 제외한 모든 항목에 대하여 유사 및 동일한 것으로 판단되어 지게차반과 지게차실기반 과정은 동일과정으로 판단됨
○ ‘지게차반’과 ‘지게차자격증반’
- 출석일수/시간을 제외한 모든 항목에 대하여 유사 및 동일한 것으로 판단되어 지게차반과 지게차자격증반 과정은 동일과정으로 판단됨
바. 청구인은 피청구인에게 2011. 9. 4. 지게차실기반에 대한 인정신청을 하여 2012. 1. 16. 인정(인정유효기간 2012.1.16. - 2013.1.15.)을, 2012. 9. 10. 지게차자격증반에 대한 인정신청을 하여 2013. 1. 2. 인정(2013.1.2. - 2013.12.31.)을 각 받았다.
6. 이 사건 통보가 행정처분인지 여부
직권으로 이 사건 통보가 행정심판의 대상이 되는 행정처분인지 여부에 대하여 본다. 위 인정사실에 따르면 이 사건 통보는 이 사건 원처분을 토대로 원처분의 훈련과정명인 ‘지게차반’에 대한 처분사항에 ‘지게차실기반’과 ‘지게차자격증반’도 지게차반과 동일과정으로 간주하여 위탁ㆍ인정 제한에 포함됨을 추가로 통보한 내용임을 알 수 있는바, 이 사건 통보가 행정심판의 대상이 되는 행정처분인지 여부를 보면 이 사건 원처분서에는 ‘지게차반’에 대하여 인정취소 및 6개월간 해당과정의 위탁ㆍ인정을 제한한다고 되어 있을 뿐 ‘지게차실기반’ 및 ‘지게차자격증반’ 과정에 대한 내용은 없는 점, 「근로자직업능력 개발법」 제19조제5항에 따른 시정명령 및 인정취소의 세부기준, 인정취소 사유별 구체적인 인정 제한기간의 기준을 정한 같은 법 시행규칙 제6조의3 및 별표 1의2에도 ‘해당과정’이 무엇인지에 대한 정의나 구체적인 기준이 없는 점, 피청구인은 ‘해당과정’이란 적발된 ‘지게차반’만을 의미하는 것이 아니라 현재 실시중인 과정과 향후 인정신청이 들어올 수 있는 모든 과정 중 훈련목적, 훈련대상, 훈련내용 등에 있어서 ‘지게차반’과 차별성이 없다고 판단되면 모두 해당과정에 포함될 수 있어 구체적으로 몇 개의 과정만 해당과정이라고 제한하여 처분을 하지는 않는다고 하나, 훈련과정을 운영하는 청구인의 입장에서는 피청구인에게 ‘지게차실기반’과 ‘지게차자격증반’ 과정을 ‘지게차반’과 별도로 신청하여 인정받은 이상 이를 별개의 과정으로 이해할 여지가 많고, 피청구인의 주장처럼 향후 인정신청이 들어올 수 있는 모든 과정 중 훈련목적, 훈련대상, 훈련내용 등에 있어서 ‘지게차반’과 차별성이 없다고 판단되면 모두 해당과정에 포함된다면 장래에 발생할 위법사항에 대하여 사전에 포괄적으로 처분을 하는 셈이 되어 부당한 점, 이 사건 원처분에 대한 행정심판에서도 중앙행정심판위원회는 이 사건 원처분에 ‘지게차실기반’에 대한 처분은 포함되어 있지 않다고 보아 ‘지게차실기반’에 대한 위탁ㆍ인정제한처분의 위법을 주장하는 청구인의 주장은 배척한 점(중행심 2012-20007) 등을 종합하여 볼 때, 이 사건 원처분을 토대로 ‘지게차실기반’과 ‘지게차자격증반’ 과정이 위탁ㆍ인정처분 대상에 포함됨을 통보한 이 사건 통보는 이 사건 원처분과 별개의 독립한 처분이라 봄이 상당하다.
7. 이 사건 통보의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계 법령
1) 「근로자직업능력 개발법」 제19조제1항ㆍ제2항, 제3항ㆍ제5항, 제60조 및 같은 법 시행령 제52조제1항을 종합해 보면, 근로자가 훈련비용을 지원 또는 융자받을 수 있는 직업능력개발훈련을 실시하려는 자와 계좌적합훈련과정을 운영하려는 자는 그 직업능력개발훈련과정(계좌적합훈련과정을 포함한다)에 대하여 고용노동부장관으로부터 인정을 받아야 하고, 고용노동부장관의 위임을 받은 지방고용노동관서의 장은 직업능력개발훈련과정의 인정을 받은 자가 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 훈련비용을 지원 또는 융자를 받았거나 받으려고 한 경우에 그 훈련과정의 인정을 취소하여야 하며 인정받은 내용을 위반하여 직업능력개발훈련을 실시한 경우에는 인정을 취소하고 그 취소일로부터 5년의 범위에서 직업능력개발훈련의 위탁과 인정을 하지 아니할 수 있는데, 인정취소의 세부기준, 인정취소 사유별 구체적인 인정 제한기간, 그 밖의 필요한 사항은 고용노동부령으로 정한다고 되어 있으며, 같은 법 제62조제1호에 따르면 고용노동부장관은 제19조제2항에 따른 직업능력개발훈련과정의 인정취소를 하려면 청문을 실시하도록 되어 있다.
2) 「근로자직업능력 개발법 시행규칙」 제6조의3과 별표 1의2 ‘직업능력개발훈련과정 인정취소 등의 조치기준’ 중 2.개별기준 2)항 가)에 따르면 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 100만원 미만의 비용을 지원 또는 융자받았거나 받으려고 한 경우 인정취소를 하도록 되어 있고, 2.개별기준 5)항 나)에 따르면 법 제19조에 따라 인정받은 내용을 위반하여 직업능력개발훈련을 실시한 경우로서 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 훈련인원을 조작하거나 출결석 관리를 하는 등 훈련기간ㆍ시간의 중요 사항에 관하여 훈련목적에 위배될 정도로 인정받은 내용을 위반한 경우 ‘인정취소와 6개월 해당 과정 위탁ㆍ인정제한’을 하도록 되어 있다. 그리고 위 별표 1의2 중 1.일반기준 1)항 단서에 고의 또는 중대한 과실이 없거나 위반의 정도가 경미한 경우에는 개별기준에서 정한 기준의 2분의 1(인정취소의 경우에는 시정명령)의 범위에서 감경하여 조치할 수 있다고 되어 있다.
3) 「행정절차법」제21조, 제22조 등의 규정을 종합해 보면, 행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 ①처분의 제목, ②당사자의 성명 또는 명칭과 주소, ③처분하고자 하는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거, ④ ③에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리 방법, ⑤의견제출기관의 명칭과 주소, ⑥의견제출기한, ⑦기타 필요한 사항을 당사자에게 통지하여야 하고, 이 경우 ④ 내지 ⑥에 대한 사항은 청문주재자의 소속ㆍ직위 및 성명, 청문의 일시 및 장소, 청문에 응하지 아니하는 경우의 처리방법 등 청문에 필요한 사항으로 갈음하며, ⑥에 대한 기한은 의견제출에 필요한 상당한 기간을 고려하도록 되어 있다. 그리고 행정청이 처분을 함에 있어서 다른 법령 등에서 청문을 실시하도록 규정하고 있는 경우나 행정청이 필요하다고 인정하는 경우에는 청문을 실시하여야 하고, 다만 「행정절차법」 제22조 제4항, 제21조 제4항에서 정한 예외사유에 해당하는 경우에 한하여 청문을 실시하지 아니할 수 있으며, 청문을 실시하고자 하는 경우에 청문이 시작되는 날부터 10일전까지 위 처분의 사전통지 사항을 당사자에게 통지해 주도록 되어 있고, 제23조제1항에 의하면 행정청은 처분을 할 때에는 ‘1. 신청 내용을 모두 그대로 인정하는 처분인 경우, 2. 단순ㆍ반복적인 처분 또는 경미한 처분으로서 당사자가 그 이유를 명백히 알 수 있는 경우, 3. 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우’에 해당하는 경우를 제외하고는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 하며, 같은 법 제26조에 의하면 행정청이 처분을 할 때에는 당사자에게 그 처분에 관하여 행정심판 및 행정소송을 제기할 수 있는지 여부, 그 밖에 불복을 할 수 있는지 여부, 청구절차 및 청구기간, 그 밖에 필요한 사항을 알리도록 되어 있다.
나. 판단
1) 처분사유 불고지 주장에 대한 판단
청구인은 이 사건 통보 시 피청구인이 처분의 근거법령을 적시하지 않아 위법하다는 취지로 주장하나, 「행정절차법」 제23조가 처분의 이유제시의무를 규정한 취지는 행정청의 자의적 결정을 배제하고 이해관계인으로 하여금 행정구제절차에 적절히 대처할 수 있게 하기 위한 것으로 처분청은 그 처분의 근거 법규를 빠짐없이 명시할 필요는 없다고 하더라도 처분서의 기재내용과 처분청의 업무, 처분에 이르게 된 경위 및 기타 사정을 종합하여 처분의 상대방이 그 처분사유를 알 수 있을 정도로 사실을 적시할 것을 요하는바, 이 사건 통보서에는 이 사건 원처분서와 달리 처분의 근거 법령이 적시되어 있지 아니하나 훈련과정명 ‘지게차반’, 위반사항 ‘훈련생허위출결관리’, 기 처분내용 ‘인정취소와 6개월 해당과정 위탁ㆍ인정제한’, 추가 처분내용 ‘현재 실시중인 지게차실기반, 지게차자격증반도 동일과정으로 간주하여 위탁ㆍ인정 제한에 포함됨’으로 되어 있는 기재내용과 처분경위 및 기타 사정에 비추어 보면 이 사건 통보의 처분사유가 이 사건 원처분의 사유와 같음을 알 수 있다고 할 것이므로 이 사건 통보 시 근거법령의 적시가 없다는 사실만으로 이 사건 통보가 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다.
2) 불복절차 불고지 주장에 대한 판단
청구인은 피청구인이 이 사건 통보를 하면서 「행정절차법」 제26조에서 규정하고 있는 불복절차에 대한 고지를 하지 않았다고 주장하나, 같은 법 제26조는 국민에 대한 행정구제를 보다 실질적으로 보장하기 위해 처분의 상대방이 그 처분에 대한 행정심판 등의 절차를 밟는데 있어 편의를 제공하려는 훈시규정으로서 「행정심판법」 제27조제6항에 행정청이 심판청구 기간을 알리지 아니한 경우에는 처분이 있었던 날부터 180일 이내에 심판청구를 할 수 있도록 하여 처분청의 불고지에 대하여 일정한 구제적 제약을 규정하고 있는 것에 비추어 볼 때 피청구인이 청구인에게 불복절차를 고지하지 않았다고 하더라도 행정심판 등의 제기기간이 연장되는 것에 그칠 뿐 그로 인하여 심판의 대상이 되는 처분에 어떤 하자가 수반된다고 할 수 없어(대법원 1987. 11. 24. 선고 87누529 판결 참조) 피청구인이 이 사건 통보를 하면서 불복절차를 고지하지 않았다고 하여 그 이유만으로 이 사건 통보가 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다.
3) 청문절차 흠결에 대한 판단
한편 청문제도는 행정처분의 사유에 대하여 당사자에게 변명과 유리한 자료를 제출할 기회를 부여함으로써 위법사유의 시정가능성을 고려하고 처분의 신중과 적정을 기하려는 데 그 취지가 있음에 비추어 볼 때, 행정청이 침해적 행정처분을 함에 즈음하여 청문을 실시하지 않아도 되는 예외적인 경우에 해당하지 않는 한 반드시 청문을 실시하여야 하고, 그 절차를 결여한 처분은 위법한 처분으로서 취소사유에 해당한다고 보아야 할 것인데(대법원 2004. 7. 8. 선고 2002두8350 판결 참조), 위 인정사실에 따르면 피청구인은 이 사건 원처분에 ‘지게차실기반’과 ‘지게차자격증반’도 ‘지게차반’과 동일과정으로 간주하여 위탁ㆍ인정 제한에 포함된다는 내용을 통보하였을 뿐 이 사건 통보를 하면서 청문을 실시하지 아니한 사실이 인정되고, 달리 행정절차법상 청문을 실시하지 아니할 수 있는 사유도 보이지 않으므로 이 사건 통보가 이 사건 원처분과 독립한 별개의 처분임이 인정되는 이상 청문을 실시하지 아니한 채 한 이 사건 통보는 절차상 하자가 있어 위법하다.
4) 소결
따라서 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 통보는 「행정절차법」 제21조제2항 및 제3항, 제22조제1항과 「근로자직업능력 개발법」제62조의 규정을 위반한 위법한 처분이라고 할 것이다.
8. 결 론
그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.
