【재결요지】 피청구인이 정보공개법 시행령 제2조제4호 소정의 ‘특별법에 의하여 설립된 특수법인’으로서 정보공개의무가 있는 공공기관으로 인정할 수 있는지 살펴보면, ① 피청구인은 농협법에 따라 중앙회로부터 신용사업을 분리하여 설립되었는바, 일반 은행업무 외 농업인 및 조합에 대한 자금대출, 조합 및 중앙회의 사업자금대출 등 농업금융업무를 수행토록 규정하고 있는 점, ② 위 신용사업을 분리하는 방법ㆍ절차와 관련하여 「상법」상 물적분할 규정을 준용토록 하고 있으나, 이 과정에서 피청구인이 농업금융채권에 대한 이자보전 등 정부지원을 받았고, 피청구인 자체적으로도 국가가 원리금 전액을 보증하는 농업금융채권의 발행이 가능토록 하는 등 국가의 지원 및 보증을 받을 수 있도록 한 점, ③ 피청구인은 농림수산식품부장관과 금융위원회의 포괄적인 감독을 받도록 되어 있고(농협법 제134조의4제7항), 중앙회의 회원 및 조합원의 이익을 위하여 기여할 수 있도록 중앙회에 피청구인에 대한 지도ㆍ감독권을 부여하고 있는 점(농협법 제142조의2), ④ 일반은행과 달리 피청구인은 중앙회 및 경제지주에 대한 원활한 대출을 위해 신용공여한도 규정의 적용을 5년간 유예받고 있고, 영업수익의 일부를 중앙회에 명칭사용료로 납부하고 있는 점, ⑤ 사기업의 경우 특정 사업을 육성하기 위해 그 특정사업과 관련된 특정된 부담금을 면제하는 경우는 있으나, 피청구인의 업무 및 재산에 대하여는 조세 외의 부담금을 일률적으로 면제하고 있는 점(농협법 제8조), ⑥ 일반은행이 「은행법」에 따라 인가를 받아야 비로소 은행업을 할 수 있는 것과 달리 농협법에서 직접 피청구인에게 은행업을 인가하고 있으며, 지역농업협동조합이 임의해산이 가능한데 반해, 피청구인은 임의해산이 불가능하고, 농림수산식품부장관과 협의하도록 하고 있는 점(농협법 제134조의4제8항 단서) 등을 종합적으로 고려할 때, 피청구인은 정보공개법 제2조제3호 및 같은 법 시행령 제2조제4호에서 정하고 있는 ‘특별법에 따라 설립된 특수법인’에 해당된다고 볼 수 있다.
한편 피청구인은 우리 위원회에 이 사건 정보를 보유하고 있지 않다는 취지로 회신하였고, 달리 피청구인이 이 사건 정보를 보유ㆍ관리하고 있다고 인정할 만한 사정도 보이지 않는 점을 고려할 때 피청구인의 이 사건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다.
【주문】 피청구인이 2013. 6. 3. 청구인에게 한 정보공개 거부처분을 취소한다.
【청구취지】 피청구인이 2013. 7. 9. 청구인에게 한 정보공개 거부처분을 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
청구인은 2013. 5. 13. 피청구인에게 ‘피청구인이 2,000만원 이하의 수의계약을 체결한 후 설계변경을 통해 공사비를 부풀리는 편법으로 인해 상급기관 감사에 적발되어 처벌받은 내역서’(이하 ‘이 사건 정보’라 한다)의 공개를 청구하자, 피청구인이 정보공개 청구일로부터 20일이 지날 때까지 정보공개 여부에 대해 결정하지 않아 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」(이하 ‘정보공개법’이라 한다) 제11조제5항에 의해 이 사건 정보에 대해 비공개결정이 있은 것으로 간주(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)되었다.
2. 청구인 주장
정보공개법 제7조제2항은 공공기관은 국민이 알아야 할 필요가 있는 정보에 대해 공개하도록 적극적으로 노력하여야 한다고 규정하고 있는바, 피청구인의 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하여 취소되어야 한다.
3. 피청구인 주장
가. 본안 전 항변
피청구인은 다음과 같은 이유로 정보공개법 제2조제3호에 따른 공공기관에 해당하지 아니하여 피청구인 적격이 없으므로 청구인의 이 사건 심판청구는 각하되어야 한다.
- 다 음 -
(1) 피청구인은 농협금융지주회사가 100% 출자하여 설립되었는바, 2012. 3. 2. 개정 「농업협동조합법」(이하 ‘농협법’이라 한다)에 따라 「상법」상 물적 분할절차를 거쳐 신설된 점, 「민법법인 및 특수법인 등기규칙」상의 특수법인이 아닌 「상업등기법」에 따라 설립등기를 마친 점, 개정 농협법상 특별한 규정이 없으면 피청구인에 대해 「상법」 중 주식회사에 관한 규정 및 「은행법」이 적용되는 점 등을 감안할 때 피청구인은 「상법」상 주식회사라 할 것이고, 정보공개법 제2조제3호에서 규정하고 있는 국가기관ㆍ지방자치단체ㆍ정부투자기관에 해당하지 않음은 명백하다.
(2) 특수법인으로 등기를 경료한 여타 국책 금융기관의 경우 각 개별법령에 그 법인의 성립의 기초가 되는 개별적 사항이 규정되어 있으나, 개정 농협법에는 법인 설립의 기초가 되는 사항인 법인성 여부, 자본금, 정관기재사항, 등기 등에 대한 별도의 규정을 두고 있지 아니하므로 정보공개법 제2조제3호와 같은 법 시행령 제2조제4호에 따른 ‘특별법에 의하여 설립된 특수법인’이라고 보기 어렵다.
(3) 정보공개법과 같은 법 시행령상의 특수법인은 특수한 행정 목적을 수행하기 위하여 설립된 기관으로서 국가기관 등에 준할 정도의 공공성을 가진 경우에 한정되는 것으로 해석되어야 하고(대법원 2008. 1. 24. 선고 2007두22160 판결, 대전고법 2007. 10. 5. 선고 2007누519 판결, 대구고법 2008. 8. 22. 선고 2008누212 판결 참조), 이러한 판례의 취지에 따라 농협법상의 지역농협에 대한 정보공개청구에 대하여 잇달아 각하 판결을 내리고 있는바, 개별법상 법인에 대한 기본 사항이 모두 규정되어 있는 지역조합에 대하여도 정보공개법상의 공공기관성이 부정되는 점을 감안하면 농업협동조합 중앙회(이하 ‘중앙회’라 한다)로부터 영리사업을 분리하기 위하여 설립된 피청구인의 경우 더더욱 동 법상의 공공기관에 해당되는 공공성을 인정하기 어렵다고 할 것이다.
나. 본안에 대한 주장
피청구인은 2012. 3. 2. 중앙회로부터 분리ㆍ신설되었고, 피청구인이 체결한 수의계약과 관련하여 상급기관의 감사에 적발된 사실이 없어 이 사건 정보에 대한 자료가 존재하지 아니한바, 청구인의 이 사건 심판청구는 기각되어야 한다.
4. 관계법령
「공공기관의 정보공개에 관한 법률」 제2조, 제3조, 제11조
「공공기관의 정보공개에 관한 법률 시행령」 제2조
「농업협동조합법」 제134조의4, 제142조의2, 제153조제1항, 제156조
「은행법」 제8조, 제35조, 제35조의2, 제53조제2항, 제55조, 제66조제2항
「상법」 제530조, 제530조의4 내지 11, 제530조의12
5. 인정사실
청구인과 피청구인이 제출한 행정심판청구서, 답변서, 정보공개청구서, 내용증명 등의 자료에 따르면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
가. 2013. 5. 13. 청구인은 피청구인에게 이 사건 정보의 공개를 청구하였으나, 피청구인이 정보공개 청구일로부터 20일이 지날 때까지 정보공개 여부에 대해 결정하지 않았다.
나. 2013. 7. 12. 피청구인은 이 사건 정보 보유 여부를 확인해 달라는 우리 위원회의 확인요청에 대하여 이 사건 정보를 보유ㆍ관리하지 않는다고 회신하였다.
6. 이 사건 심판청구의 적법 여부
가. 관련 법령
1) 정보공개법 제1조, 제2조제3호, 같은 법 시행령 제2조제4호를 종합하면, 정보공개법의 목적 및 기능은 국민으로 하여금 국정에의 참여를 촉진시켜 국정을 감시하고 비판하게 함으로써 국정의 책임성을 제고하게 하는 한편 국민의 권리ㆍ이익을 보호하고 구제함에 있다. 이러한 목적 및 기능을 최대한 달성하기 위하여 정보공개법 및 같은 법 시행령은 정보공개대상기관의 범위를 매우 광범위하게 규정하고 있는바(정보공개대상기관을 어느 범위까지 하느냐는 각국의 입법정책에 따라 다양하다), 위에서 본 정보공개법의 입법 취지 내지 목적, 정보공개제도의 의의 및 기능 등에 비추어 볼 때, 정보공개대상기관은 ‘공공성’을 그 당연한 전제 내지 속성으로 삼고 있으므로, 정보공개법 제2조제3호 소정의 ‘그 밖에 대통령령이 정하는 기관’이라 함은 그 앞에 나열된 ‘국가기관, 지방자치단체 및 정부투자기관’에 준할 정도의 ‘공공성’을 띤 기관이라고 해석되어야 하고, 같은 법 시행령 제2조에는 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제4조에 따른 공공기관과 ‘특별법에 의하여 설립된 특수법인’ 등이 공공기관의 범위에 포함된다고 되어 있어, 같은 법 시행령 제2조제4호의 ‘특별법에 의하여 설립된 특수법인’의 해석에 있어서도 형식적으로 ‘특별법’에 그 설립의 근거가 있는 특수법인이라는 점만으로 모두 정보공개법 제2조제3호 및 같은 법 시행령 제2조제4호에 따른 정보공개의무가 있는 공공기관에 포함시킬 수는 없고, 그 ‘특수법인’이 ‘국가기관, 지방자치단체 및 정부투자기관’에 준할 정도의 ‘공공성’, 즉 그 특수법인이 공동체의 이익에 중요한 역할이나 기능을 수행하는 기관으로서 강한 공공성을 가질 때에만 비로소 정보공개법 제2조제3호 및 같은 법 시행령 제2조제4호에 따른 정보공개의무가 있는 공공기관으로서의 특수법인에 해당한다고 할 것이다(대법원 2010. 4. 29. 선고 2008두5643 판결 참조).
정보공개법 시행령 제2조제4호의 ‘특별법에 따라 설립된 특수법인’은 반드시 해당 법인의 설립을 위하여 특별히 제정된 개별적인 법률에 따라 설립된 법인에 한정할 것은 아니고, 법인의 설립 및 규율 외의 다른 목적을 위하여 제정된 법률 가운데 특정 법인의 설립근거를 둔 법률에 의하여 설립된 법인도 포함된다고 볼 것(대법원 2010. 4. 29. 선고 2008두5643 판결 참조)이며 그 구체적인 범위는 개별법의 입법목적 내지 취지에 따라 결정되어야 할 것인바, 개별법에 따라 설립된 법인이 위 규정의 특수법인으로서 정보공개 대상기관에 해당되는지 여부를 판단함에 있어서는 해당 법인이 보유ㆍ관리하는 정보를 일반국민에게 공개를 해야 할 정도의 공공성을 지녔는지 여부를 살펴야 함과 동시에, 해당 법인이 「민법」 및 「상법」상의 법인 등 정보공개 대상기관이 되지 않는 일반법인과 비교할 때 그 설립목적, 사업 및 활동에 있어서의 일반법인과는 달리 국가나 지방자치단체의 지원, 보조, 감독 등에 있어서 특별히 취급되어야 할 정도의 특수성이 인정되는지 등을 종합적으로 고려하여야 한다.
2) 농협법 제134조의4제1항에는 중앙회는 농업인과 조합에 필요한 금융을 제공함으로써 농업인과 조합의 자율적인 경제활동을 지원하고 그 경제적 지위의 향상을 촉진하기 위하여 신용사업을 분리하여 농협은행을 설립한다. 이 경우 그 사업의 분리는 「상법」 제530조의12에 따른 회사의 분할로 보며, 사업의 분리절차는 같은 법 제530조의제1항, 제2항 및 제4항, 제530조의4부터 제530조의11까지의 규정을 준용하도록 되어 있고, 농협법 제134조의4제8항에는 이 법에 특별한 규정이 없으면, 「상법」 중 주식회사에 관한 규정 및 「은행법」을 적용한다. 다만, 「은행법」 제8조, 제53조제2항제1호ㆍ제2호, 제56조 및 제66조제2항은 적용하지 아니하며, 금융위원회가 같은 법 제53조제2항제3호부터 제5호까지의 규정에 따라 제재를 하거나 같은 법 제55조제1항에 따라 인가를 하려는 경우에는 농림축산식품부장관과 미리 협의를 하여야 한다고 되어 있으며, 농협법 제134조의4제7항에는 농림축산식품부장관은 이 법에서 정하는 바에 따라 농협은행을 감독하고 대통령령으로 정하는 바에 따라 감독에 필요한 명령이나 조치를 할 수 있다고 되어 있다.
또한 농협법 제142조의2에서는 중앙회는 중앙회의 자회사(농협경제지주회사 및 농협금융지주회사의 자회사를 포함한다. 이하 같다)가 그 업무수행 시 중앙회의 회원 및 회원의 조합원의 이익에 기여할 수 있도록 정관으로 정하는 바에 따라 지도ㆍ감독하여야 하고, 제1항에 따른 지도ㆍ감독 결과에 따라 해당 자회사에 대하여 경영개선 등 필요한 조치를 요구할 수 있다고 되어 있다. 한편, 같은 법 제153조제1항 및 제156조에서는 농업은행은 농업금융채권을 발행할 수 있고, 발행 시 그 원리금 상환을 국가가 전액 보증할 수 있다고 되어 있으며, 제8조에서는 농협은행의 업무와 재산에 대하여 국가와 지방자치단체의 조세 외의 부과금을 면제한다고 되어 있다.
나. 판단
피청구인이 정보공개법 시행령 제2조제4호 소정의 ‘특별법에 의하여 설립된 특수법인’으로서 정보공개의무가 있는 공공기관으로 인정할 수 있는지 살펴보면, ① 피청구인은 농협법에 따라 중앙회로부터 신용사업을 분리하여 설립되었는바, 일반 은행업무 외 농업인 및 조합에 대한 자금대출, 조합 및 중앙회의 사업자금대출 등 농업금융업무를 수행토록 규정하고 있는 점, ② 위 신용사업을 분리하는 방법ㆍ절차와 관련하여 「상법」상 물적분할 규정을 준용토록 하고 있으나, 이 과정에서 피청구인이 농업금융채권에 대한 이자보전 등 정부지원을 받았고, 피청구인 자체적으로도 국가가 원리금 전액을 보증하는 농업금융채권의 발행이 가능토록 하는 등 국가의 지원 및 보증을 받을 수 있도록 한 점, ③ 피청구인은 농림수산식품부장관과 금융위원회의 포괄적인 감독을 받도록 되어 있고(농협법 제134조의4제7항), 중앙회의 회원 및 조합원의 이익을 위하여 기여할 수 있도록 중앙회에 피청구인에 대한 지도ㆍ감독권을 부여하고 있는 점(농협법 제142조의2), ④ 일반은행과 달리 피청구인은 중앙회 및 경제지주에 대한 원활한 대출을 위해 신용공여한도 규정의 적용을 5년간 유예받고 있고, 영업수익의 일부를 중앙회에 명칭사용료로 납부하고 있는 점, ⑤ 사기업의 경우 특정 사업을 육성하기 위해 그 특정사업과 관련된 특정된 부담금을 면제하는 경우는 있으나, 피청구인의 업무 및 재산에 대하여는 조세 외의 부담금을 일률적으로 면제하고 있는 점(농협법 제8조), ⑥ 일반은행이 「은행법」에 따라 인가를 받아야 비로소 은행업을 할 수 있는 것과 달리 농협법에서 직접 피청구인에게 은행업을 인가하고 있으며, 지역농업협동조합이 임의해산이 가능한데 반해, 피청구인은 임의해산이 불가능하고, 농림수산식품부장관과 협의하도록 하고 있는 점(농협법 제134조의4제8항 단서) 등을 종합적으로 고려할 때, 피청구인은 정보공개법 제2조제3호 및 같은 법 시행령 제2조제4호에서 정하고 있는 ‘특별법에 따라 설립된 특수법인’에 해당된다고 볼 수 있으므로 이에 대한 피청구인의 주장은 받아들일 수 없다.
7. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
정보공개법 제2조제1호는 정보라 함은 공공기관이 직무상 작성 또는 취득하여 관리하고 있는 문서ㆍ도면ㆍ사진ㆍ필름ㆍ테이프ㆍ슬라이드 및 그 밖에 이에 준하는 매체 등에 기록된 사항을 말한다고 규정하고 있고, 같은 법 제3조는 공공기관이 보유ㆍ관리하고 있는 정보는 이 법이 정하는 바에 따라 공개하여야 한다고 규정하고 있는바, 위 인정사실에 의하면 피청구인은 우리 위원회에 이 사건 정보를 보유하고 있지 않다는 취지로 회신하였고, 달리 피청구인이 이 사건 정보를 보유ㆍ관리하고 있다고 인정할 만한 사정도 보이지 않는 점을 고려할 때 피청구인의 이 사건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다.
8. 결 론
그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.
