【재결요지】 피청구인의 이 사건 처분은 고인의 진폐장해등급을 결정함에 있어 관련절차를 준수하지 아니하고 피청구인이 임의로 진폐병형만으로 진폐장해등급을 결정한 후 행한 것이어서 부당하다.
【주문】 피청구인이 2013. 3. 15. 청구인들에게 한 진폐재해위로금 추가지급 거부처분을 취소한다.
【청구취지】 피청구인이 2013. 3. 15. 청구인들에게 한 진폐재해위로금 추가지급 거부처분을 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
가. 청구인들은 아버지 심◯◯(이하 ‘고인’이라 한다)이 진폐증으로 사망한 후 2012. 8. 31. 피청구인에게 진폐재해위로금 지급을 신청하였고, 피청구인은 심폐기능정도의 판정이 곤란한 진폐근로자의 진폐장해등급 기준에 따라 고인의 진폐장해등급을 제13급으로 결정한 후 2012. 11. 13. 청구인들에게 진폐장해등급 제13급에 해당하는 진폐재해위로금 2,242만 1,180원을 지급하였다.
나. 청구인들은 2013. 3. 7. 고인의 진폐장해등급은 제1급이라고 주장하며 차액분의 지급을 구하는 진폐재해위로금 지급신청서를 제출하였고, 피청구인은 2013. 3. 15. 고인은 진폐병형 제1형으로, 심폐기능의 정도를 판정하기 곤란한 진폐근로자에 대한 진폐장해등급 결정기준에 따르면 진폐병형 제1형은 제13급에 해당하고, 제13급에 해당하는 진폐재해위로금은 이미 지급하였으므로 추가 지급대상에 해당하지 않는다는 이유로 청구인들의 신청서류를 반려(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다.
2. 청구인들 주장
가. 피청구인은 진폐판정절차를 거치지 아니한 자가 사망한 경우 일률적으로 합병증 등으로 심폐기능의 정도를 판정하기 곤란한 진폐근로자에 대한 진폐장해등급 결정기준을 적용하고 있으나 객관적으로 진폐판정을 할 수 있는 검사결과가 있는 경우에도 진폐병형만으로 진폐판정을 해서는 아니된다. 「산업재해보상보험법」(이하 ‘산재법’이라 한다) 제91조의6에 따르면 근로자가 진폐로 인하여 요양급여 등을 청구하는 경우에 진폐판정 절차를 진행하도록 하고 있는데, ‘요양급여 등의 청구’에는 유족급여를 청구하는 경우도 포함한다고 보아야 하고, 따라서 사망한 근로자에 대해서도 진폐판정을 하여 진폐심사회의에서 관련자료를 충분히 검토하여 진폐병형 뿐만 아니라 심폐기능의 정도도 판정하여 진폐장해등급을 결정하여야 한다.
나. 고인은 요양을 받다가 2012. 8. 22. 사망하였으나 사망하기 직전인 2012년 2월 실시한 폐기능 검사 결과 FVC 62%, FEV1 43%, FEV1/FVC 47%로 심폐기능의 정도가 F1(고도장해)에 해당하기 때문에 고인의 진폐장해등급은 제1급으로 볼 수 있다.
다. 따라서 피청구인의 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하여 취소되어야 한다.
3. 피청구인 주장
가. 진폐로 요양 중에 사망한 경우에는 질병이 치유된 것에 해당하지 아니하고 또한 심폐기능의 정도를 판정할 수 없기 때문에 장해등급을 판정할 수 없고, 이로 인해 진폐유족위로금을 지급할 수 없기 때문에 이를 보완하기 위해서 진폐병형만으로 장해등급을 판정하도록 한 것이다.
나. 고인의 사망에 따라 고인의 장해상태를 판단하기 위해 진폐심사회의에 의뢰한 결과 ‘병형1/1, q/p, tbi, bu, pt, em'으로 판정되었는바, 고인의 진폐병형은 제1형으로 진폐장해등급 제13급에 해당한다. 청구인들은 진폐판정 없이 사망한 자의 등급을 일률적으로 진폐병형만으로 판정해서는 안된다고 하나, 진폐병형은 단기간에 변동되기 어렵고 심폐기능은 변경가능성이 있기 때문에 진폐병형으로 판정하는 것은 적법하고 심폐기능을 추정하여 판정할 수 없다.
다. 따라서 피청구인의 이 사건 처분은 적법ㆍ타당하여 청구인들의 청구는 기각되어야 한다.
4. 관계법령 등
진폐의 예방과 진폐근로자의 보호 등에 관한 법률 제24조, 제25조제2항, 제32조, 부칙 제2조
진폐의 예방과 진폐근로자의 보호 등에 관한 법률 시행령 제16조제2항제6호
산업재해보상보험법 제91조의4, 제91조의6, 제91조의8, 부칙 제4조제1항
산업재해보상보험법 시행령 제53조, 제83조의2
요양업무처리규정(근로복지공단규정 제718호) 제35조제2항
5. 인정사실
청구인들과 피청구인이 제출한 행정심판청구서, 답변서, 가족관계증명서, 보험급여원부, 정밀진단과거병력조회, 진폐근로자건강관리카드, 진폐 관련 자문의뢰에 대한 회신, 진폐재해위로금 지급신청서, 민원서류 처리결과 알림, 지급결정통지서 등의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
가. 청구인들은 고인의 자녀들이고, 고인은 (주)◯◯탄광에 재직하였던 근로자로 1994. 12. 6. 진폐증 등으로 요양대상으로 결정되어 근로복지공단 ◯◯산재병원에서 요양을 받던 중 2012. 8. 22. 사망하였다.
나. 청구인들은 피청구인에게 산재법에 따른 유족급여(유족일시금) 지급을 신청하였고, 피청구인은 2012. 10. 18. 청구인들에게 유족50% 일시금(1억 3,556만 9,980원) 을 지급하였다.
다. 청구인들이 2012. 8. 31. 피청구인에게 진폐재해위로금 지급을 신청하자 피청구인은 2012. 10. 18. 고인의 필름 포함 관련자료 일체를 첨부하여 자문을 의뢰하였고, 2012. 11. 2. 회신된 자문소견서에 따르면 자문의 소견은 ‘2011. 1. 20.부터 2012. 8. 22.까지 방사선 검사상 1/1, q/p, tbi, bu, pt, em으로 평가함’으로 기재되어 있다.
라. 근로복지공단 ◯◯산재병원 의무기록 사본에 따르면, 고인에 대한 2012. 2. 15.자 폐기능검사 결과는 FVC 62%, FEV1 43%로 기재되어 있다.
마. 피청구인은 심폐기능 정도의 판정이 곤란한 진폐근로자의 진폐장해등급 기준에 따라 고인의 진폐병형만으로 진폐장해등급을 제13급으로 결정한 후 2012. 11. 13. 청구인들에게 진폐장해등급 제13급에 해당하는 진폐재해위로금 2,242만 1,180원을 지급하였다.
바. 청구인들은 2013. 3. 7. 고인의 진폐장해등급은 제1급이라고 주장하며 차액분의 지급을 구하는 진폐재해위로금 지급신청서를 다시 제출하였고, 피청구인은 2013. 3. 15. 고인은 진폐병형 제1형으로, 심폐기능의 정도를 판정하기 곤란한 진폐근로자에 대한 진폐장해등급 결정기준에 따르면 진폐병형 제1형은 제13급에 해당하고, 제13급에 해당하는 진폐재해위로금은 이미 지급하였으므로 추가 지급대상에 해당하지 않는다는 이유로 청구인들에게 이 사건 처분을 하였다.
사. 국민권익위원회 소속 직원이 조사한 바에 따르면, 진폐장해등급이 결정되지 아니한 근로자가 진폐로 사망한 경우 진폐장해등급을 판정하기 위하여 진폐심사회의를 거치는 경우는 없고 고인의 진폐병형에 따라 진폐장해등급을 결정한 후 그 유족에게 진폐유족연금을 지급하며, 생존하고 있는 진폐근로자의 경우 진폐심사회의 없이 곧바로 진폐병형만으로 등급을 결정하는 경우는 없다.
6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계법령 등의 내용
1) 「진폐의 예방과 진폐근로자의 보호 등에 관한 법률」(이하 ‘진폐법’이라 한다) 제24조, 제25조제2항, 제32조, 같은 법 시행령 제16조제2항제6호에 따르면 고용노동부장관의 위탁을 받아 근로복지공단(이하 ‘공단’이라 한다)은 산재법 제91조의8의 진폐판정에 따른 진폐장해등급이 결정된 근로자에게 진폐재해위로금을 지급하는데, 다만 진폐장해등급이 결정되지 아니한 근로자가 진폐로 사망한 경우에는 산재법 제91조의4제3항에 따라 진폐유족연금을 산정할 때 결정되는 진폐장해등급을 기준으로 그 유족에게 지급하고, 진폐재해위로금은 산재법 제5조제2호 및 제36조제6항에 따른 평균임금에 별표 2에 따른 진폐장해등급별 지급일수를 곱한 금액으로 하며, 같은 법 부칙 제2조에 따르면 제24조의 개정규정은 이 법 시행 후에 최초로 진폐재해위로금 지급사유가 발생한 사람부터 적용한다.
2) 산재법 제91조의6에 따르면 공단은 근로자가 업무상 질병인 진폐로 요양급여 등을 청구하면 건강진단기관에 진폐판정에 필요한 진단을 의뢰하여야 하고, 건강진단기관은 그 진단결과를 공단에 제출하여야 하며, 근로자가 건강진단을 받은 후에 건강진단기관이 진단결과 등을 제출한 경우 이를 요양급여 등을 청구하고 진단결과를 제출한 것으로 본다고 되어 있고, 같은 법 제91조의8항에 따르면 공단은 제91조의6에 따른 진단결과를 받으면 진폐심사회의의 심사를 거쳐 해당 근로자의 진폐병형, 합병증의 유무 및 종류, 심폐기능의 정도 등을 판정(이하 ‘진폐판정’이라 한다)하여야 하며(제1항), 제1항의 진폐판정 결과에 따라 요양급여의 지급 여부, 진폐장해등급과 그에 따른 진폐보상연금의 지급 여부 등을 결정하여야 하고(제2항), 공단은 합병증 등으로 심폐기능의 정도를 판정하기 곤란한 진폐근로자에 대하여는 진폐장해등급 기준에도 불구하고 진폐병형을 고려하여 진폐장해등급을 결정한다(제3항).
3) 산재법 제91조의4에 따르면 진폐유족연금은 진폐근로자가 진폐로 사망한 경우에 유족에게 지급하고(제1항), 진폐유족연금은 사망 당시 진폐근로자에게 지급하고 있거나 지급하기로 결정된 진폐보상연금과 같은 금액으로 하며(제2항), 제91조의6에 따른 진폐에 대한 진단을 받지 아니한 근로자가 업무상 질병인 진폐로 사망한 경우에 그 근로자에 대한 진폐유족연금은 기초연금과 제91조의8제3항에 따라 결정되는 진폐장해등급별로 산정한 진폐장해연금을 합산한 금액으로 한다(제3항).
4) 산재법 시행령 제53조, 제83조의2제1항 및 별표 11의2에 따르면, 흉부 단순방사선영상을 판독하여 진폐병형을 5단계〔의증(0/1), 제1형(1/0, 1/1, 1/2)부터 제4형까지)〕로 결정하고, 폐기능 검사로 심폐기능의 장해정도를 4단계(고도장해, 중등도 장해, 경도 장해, 경미한 장해)로 판정하며, 진폐병형과 심폐기능의 장해 정도를 함께 고려하여 결정하는 진폐장해등급은 7개 등급으로 분류되고, 같은 시행령 제83조의2제2항 및 별표 11의3에 따르면 심폐기능정도의 판정이 곤란한 진폐근로자의 진폐장해등급은 진폐병형만을 기준으로 4개의 진폐장해등급으로 분류된다.
5) 2010. 5. 20. 법률 제10305호로 일부개정되어 2010. 11. 21. 시행된 산재법 부칙 제4조제1항에 따르면 이 법 시행 당시 진폐로 인하여 요양 또는 재요양을 받고 있는 사람이 이 법 시행 후에도 계속 요양 또는 재요양을 하다가 진폐로 사망한 경우에 그 사람에 대한 유족보상연금 또는 유족보상일시금의 지급에 관하여는 제36조제1항ㆍ제2항 및 제91조의4의 개정규정에도 불구하고 제62조부터 제65조까지의 규정에 따른다고 되어 있고, 산재법 제62조제1항과 제2항 및 별표 3에 따르면 근로자가 업무상의 사유로 사망한 경우에 유족에게 평균임금을 기초로 산정한 유족급여를 지급하도록 되어 있다.
6) 요양업무처리규정(근로복지공단규정 제718호) 제35조제2항에 따르면 ‘심폐기능장해정도를 판정하기 곤란한 경우’라 함은 ① 심폐기능검사가 곤란하다는 의학적 소견이 있는 경우, ② 치매, 기관지천식, 뇌ㆍ심혈관계 질환 등 기존질환으로 심폐기능검사가 곤란하다는 의학적 소견이 있는 경우, ③ 기타 진폐심사회의에서 심폐기능검사 결과로 진폐장해등급 판정이 곤란하다는 의학적 소견이 있는 경우를 말한다고 되어 있다.
나. 판단
1) 진폐유족연금 지급대상에게 진폐재해위로금을 지급하는 경우
진폐법 제24조제3항 단서는 진폐장해등급이 결정되지 아니한 근로자가 진폐로 사망한 경우 진폐재해위로금은 산재법 제91조의4제3항에 따라 진폐유족연금을 산정할 때 결정되는 진폐장해등급을 기준으로 그 유족에게 지급하도록 규정하고 있고, 산재법 제91조의4제3항에 따르면 제91조의6에 따른 진폐에 대한 진단을 받지 아니한 근로자가 업무상 질병인 진폐로 사망한 경우에 그 근로자에 대한 진폐유족연금은 제91조의8제3항에 따라 결정되는 진폐장해등급별로 산정한 진폐장해연금에 기초하여 산정하도록 되어 있으며, 제91조의8제3항에 따르면 합병증 등으로 심폐기능의 정도를 판정하기 곤란한 진폐근로자에 대하여는 진폐장해등급 기준에도 불구하고 진폐병형을 고려하여 진폐장해등급을 결정한다고 되어 있고, 피청구인은 위 규정들을 종합하여 진폐장해등급이 결정되지 아니한 근로자가 진폐로 사망한 경우 ‘심폐기능의 정도를 판정하기 곤란한 진폐근로자’의 경우에 준하여 진폐병형만으로 진폐장해등급을 결정한 후 진폐유족연금을 지급하고 있다.
그러나 진폐법 제24조제3항 단서에서 규정한 ‘진폐장해등급이 결정되지 아니한 근로자’가 언제나 산재법 제91조의4제3항의 ‘제91조의6에 따른 진폐에 대한 진단을 받지 아니한 근로자’에 해당하는 것은 아니다. 즉 ‘제91조의6에 따른 진폐에 대한 진단’을 받은 경우라 함은 제91조의6 규정에 비추어 볼 때 건강진단기관에서 진폐판정에 필요한 진단을 받은 경우를 말하는 것으로 볼 수 있는데, 진폐장해등급이 결정되지 아니한 상태에서 사망하기는 하였으나 생전에 건강진단기관에서 진폐판정에 필요한 진단을 받은 근로자도 있다. 또한 위 단서에서 규정한 ‘진폐장해등급이 결정되지 아니한 근로자가 진폐로 사망한 경우’가 언제나 산재법 제91조의8제3항의 ‘심폐기능장해정도를 판정하기 곤란한 경우’에 해당하는 것도 아니다.
즉 진폐법 제24조제3항 단서가 산재법 제91조의4제3항을 원용하고 있고, 산재법 제91조의4제3항이 다시 제91조의8제3항을 원용하고 있어 관련 법 조항을 형식적으로 놓고 보면 일응 등급 없이 사망한 진폐근로자의 경우 진폐병형만으로 등급을 결정하는 것에 아무런 하자가 없는 것으로 보일 수 있으나, 진폐장해등급의 결정방법에 관하여 산재법은 진폐병형과 심폐기능의 정도를 함께 고려하여 진폐심사회의의 진폐판정을 거쳐 결정하도록 하고 있고, 진폐심사회의를 통하여 진폐장해등급을 결정하여야 할 대상을 생존근로자로 한정하고 있지도 않으며, 생존하고 있는 진폐근로자의 경우 진폐심사회의의 의학적 소견 없이 피청구인이 임의로 심폐기능의 정도를 판정하기 곤란하다고 보아 곧바로 진폐병형만으로 진폐장해등급을 결정하는 경우는 없고, 더욱이 피청구인의 내부규정인 요양업무처리지침 제35조제2항은 ‘심폐기능장해정도를 판정하기 곤란한 경우’라 함은 ‘심폐기능검사가 곤란하다는 의학적 소견이 있거나 심폐기능검사결과로 진폐장해등급 판정이 곤란하다는 의학적 소견이 있는 경우’를 말한다고 규정하고 있으며, 심폐기능의 정도를 고려하지 않고 진폐병형만으로 진폐장해등급을 결정하면 등급이 낮게 나올 수밖에 없는 점 등을 모두 고려하면, 진폐법 제24조제3항 단서에 의해 원용되는 산재법 규정을 형식적ㆍ기계적으로 적용하여 폐기능 검사결과가 있음에도 불구하고 또는 폐기능 검사결과가 있는지 여부를 묻지 아니하고 진폐장해등급이 결정되지 아니한 상태에서 사망한 근로자 모두를 ‘심폐기능장해정도를 판정하기 곤란한 경우’로 간주하여 진폐병형만으로 진폐장해등급을 결정하는 것은 진폐근로자와 그 유족의 권익을 특별히 보장하고자 한 산재법과 진폐법의 입법취지에 반한다.
따라서 진폐근로자가 등급 없이 사망한 경우에도 생존하고 있는 근로자와 같이 반드시 진폐심사회의에서 진폐병형과 심폐기능의 정도 등을 판정하여 진폐장해등급을 결정하여야 하고, 진폐심사회의에서 기존의 심폐기능검사결과로는 진폐장해등급 판정이 곤란하다는 의학적 소견이 제시되는 경우에만 진폐병형만으로 진폐장해등급을 결정하여 그에 따른 진폐유족연금과 진폐재해위로금을 지급해야 한다고 봄이 상당하다.
2) 유족급여 지급대상에게 진폐재해위로금을 지급하는 경우
기존에는 진폐근로자의 평균임금에 기초하여 산재법상 유족급여와 진폐법상 유족위로금을 지급하는 것으로 되어 있었는데 2010. 5. 20.자로 평균임금과 진폐장해등급에 기초하여 진폐유족연금과 진폐재해위로금을 지급하는 것으로 위 각 법이 동시에 개정되었다. 그러나 산재법 부칙은 ‘이 법 시행 당시 진폐로 인하여 요양 또는 재요양을 받고 있는 사람이 이 법 시행 후에도 계속 요양 또는 재요양을 하다가 진폐로 사망한 경우에 그 사람에 대한 유족급여의 지급에 관하여는 제91조의4 개정규정에도 불구하고 제62조부터 제65조까지의 규정에 따르도록’ 경과규정을 두고 있어 진폐근로자의 유족이 진폐유족연금이 아니라 기존과 같이 유족급여(유족보상연금 또는 유족보상일시금)를 받는 경우가 있고 이러한 경우 진폐근로자는 진폐장해등급 없이 사망한 경우에 해당하게 된다. 그런데 개정 진폐법은 제24조제3항 단서에서 진폐재해위로금은 진폐장해등급이 결정되지 아니한 근로자가 진폐로 사망한 경우에도 지급하도록 규정하고, 같은 법 부칙 제2조에서 ‘제24조의 개정규정은 이 법 시행 후에 최초로 진폐재해위로금 지급사유가 발생한 사람부터 적용한다’고 규정하고 있어 경과조치 없이 곧바로 시행된 결과 개정 진폐법 시행 후 근로자가 진폐로 사망하였으면 그 유족이 산재법 경과조치에 따른 유족급여를 받는 경우라도 구 진폐법에 따른 유족위로금이 아니라 개정 진폐법에 따른 진폐재해위로금을 지급받게 되는데, 그럼에도 불구하고 지급기준과 관련하여 진폐법은 ‘진폐재해위로금은 진폐유족연금을 산정할 때 결정되는 진폐장해등급을 기준으로 지급한다’고 규정하고 있을 뿐이어서 유족급여를 받는 유족에게 어떻게 진폐재해위로금을 지급하여야 하는지에 대해서는 입법적 공백이 있다 할 것인바, 진폐재해위로금을 진폐장해등급에 따라 지급하도록 규정한 이상 유족급여를 지급하는 경우에도 고인의 진폐장해등급을 결정한 후 진폐재해위로금을 지급하여야 할 것이고, 진폐장해등급을 결정하는 방식은 진폐유족연금에 관한 위 1)항의 논의를 모두 유추적용함이 타당하다. 즉 진폐장해등급 없이 사망한 진폐근로자의 유족에게 진폐유족연금을 지급하기 위하여 고인의 진폐장해등급을 결정하는 것과 동일한 방식으로 유족급여를 받은 유족의 경우에도 고인의 진폐장해등급을 결정한 후 진폐재해위로금을 지급하여야 한다고 해석함이 상당하고, 따라서 이 경우에도 반드시 진폐심사회의에서 진폐병형과 심폐기능의 정도 등을 판정하여 진폐장해등급을 결정하여야 하며, 진폐심사회의에서 기존의 심폐기능검사결과로 진폐장해등급 판정이 곤란하다는 의학적 소견이 제시되는 경우에만 진폐병형으로 진폐장해등급을 결정하여 그에 따른 진폐재해위로금을 지급해야 한다고 봄이 상당하다.
3) 이 사건의 경우
고인은 1994년 요양판정을 받고 요양을 받던 사람으로 2010. 11. 21. 위 산재법이 시행된 후에도 계속 요양을 받다가 2012. 8. 22. 사망한 진폐근로자로서 위 산재법 부칙이 정한 경우에 해당하여 그 유족인 청구인들에게 진폐유족연금이 아닌 유족급여가 지급되었고 고인에 대한 진폐장해등급은 판정된 사실이 없다. 이 경우 청구인들에게 진폐재해위로금을 지급하기 위해서는 앞서 본 바와 같이 진폐유족연금을 지급할 경우의 법리를 유추적용하여 진폐심사회의를 거쳐 진폐판정한 후 고인의 진폐장해등급을 결정하여야 할 것인데, 위 인정사실에 따르면 피청구인은 의사의 자문을 의뢰한 사실이 있을 뿐 진폐심사회의를 거친 바가 없으며, 이 사건 처분서에도 ‘심폐기능의 정도를 판정하기 곤란한 경우’의 진폐장해등급 기준에 따라 진폐병형만으로 고인의 진폐장해등급을 결정하였다고 기재되어 있다. 이 사건 기록에 따르면 최소한 고인에 대한 2012. 2. 15.자 폐기능 검사결과는 남아 있음이 확인되고, 그 밖에 피청구인이 고인에 관한 자료를 첨부하여 자문을 의뢰한 사실, 고인이 근로복지공단 ◯◯산재병원에서 수년간 요양한 사실에 비추어 고인에 대하여 진폐판정을 할 수 있을 정도의 진단결과는 남아 있을 것으로 판단되므로, 피청구인은 진폐심사회의에서 고인의 진폐병형과 심폐기능의 정도 등을 함께 판정하여 진폐장해등급을 결정하여야 하고, 진폐심사회의에서 기존의 진단결과만으로는 진폐장해등급 판정이 곤란하다는 의학적 소견이 제시되는 경우에만 진폐병형만으로 진폐장해등급을 결정하여야 할 것이므로, 결국 피청구인의 이 사건 처분은 고인의 진폐장해등급을 결정함에 있어 관련절차를 준수하지 아니하고 피청구인이 임의로 진폐병형만으로 진폐장해등급을 결정한 후 행한 것이어서 부당하다.
7. 결 론
그렇다면 청구인들의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인들의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.
