【재결요지】 국가계약법 시행규칙 제76조제1항, 별표2 ‘부정당업자의 입찰참가자격 제한기준’을 보면 청구인의 입찰담합 및 뇌물제공 행위는 최대 6개월의 입찰참가자격제한 처분의 대상임에도 불구하고 청구인은 동일한 사실에 기초한 위반행위로 인하여 2회에 걸쳐서 결과적으로 법령이 정하는 제한의 한계를 벗어나 과도한 제한처분을 받았다. 따라서 피청구인이 청구인에게 한 6개월의 입찰참가자격 제한처분은 제재기간에 있어 법령의 한계를 벗어난 잘못이 있다고 보인다. 청구인의 위반행위에 대하여는 법정 제재기한의 상한인 6개월에서 종전 처분으로 이미 집행된 7일을 제외한 나머지 5개월 23일로 처분을 해야 하나, 비례원칙 위반 등의 재량권 일탈ㆍ남용의 잘못은 보이지 않으므로 이 사건 처분을 5개월 23일의 입찰참가자격제한처분으로 변경함이 타당하다.
【주문】 피청구인이 2013. 1. 24. 청구인에게 한 6개월(2013. 1. 24.∼2013. 7. 23.)의 부정당업자 제재처분을 5개월 23일의 부정당업자 제재처분으로 변경한다.
【청구취지】 피청구인이 2013. 1. 24. 청구인에게 한 6개월(2013. 1. 24.∼2013. 7. 23.)의 부정당업자 제재처분을 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
청구인은 식품제조업 등을 영위하는 법인으로 건빵, 햄버거빵 및 별사탕 등을 제조하여 군에 보급하는 군납전문업체인데, 피청구인은 청구인이 2010년, 2011년 증식용 건빵 납품 입찰 과정에서 다른 입찰 참가업체들과 입찰담합을 하고 관계공무원에게 입찰과 관련하여 뇌물을 제공하였다는 이유로 2013. 1. 24. 청구인에게 6개월(2013. 1. 24.∼2013. 7. 23.)의 입찰참가자격 제한처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
2. 청구인 주장
가. 청구인은 이미 동일한 사실관계로 이 사건 처분 전에 피청구인으로부터 24개월의 입찰참가자격제한처분을 받고 7일간(2011. 1. 11.∼2011. 1. 17.) 집행이 되었으므로, 피청구인이 이 사건 처분을 함에 있어서는 이미 집행된 7일을 이 사건 처분일수에 고려해 이를 제외한 나머지 5개월 23일만 처분을 했어야 함에도 법정 상한인 6개월로 그대로 처분한 것은 위법ㆍ부당하다.
나. 피청구인은 청구인이 2013년 입찰에 참가할 수 없게 하려는 의도로 청구인에게 한 2012. 1. 10.자 부정당업자 제재처분을 취소하는 행정법원의 판결이 난 2012. 8. 24.로부터 6개월이 경과한 시점에 스스로 제기했던 항소를 취하하고 2013. 1. 24. 청구인에게 이 사건 처분을 하였으며, 이 사건 처분으로 인해 동종업체 중 청구인만 유일하게 2013년 상반기 입찰에 참가할 수 없게 되었으므로 이 사건 처분은 공정성과 형평성을 무시한 부당한 처분이라 할 것이다.
다. 이 사건은 실제 청구인이 독점하여 낙찰을 받을 수 있던 입찰에서 영세한 동종업체들의 요청에 따라 일부 지역을 양보한 것이 입찰방해로 문제되었기 때문이고, 법원 및 검찰에서도 관련업체들에 비해 청구인의 가벌성이 낮은 것으로 판단한 점, 뇌물공여와 관련해서도 피청구인 소속 공무원의 노골적이고 집요한 공갈협박에 의해 부득이하게 금전이 제공되었고 청구인은 검찰에서 기소유예 처분을 받은 점, 이 사건 처분으로 인해 청구인이 군납 입찰에 참가할 수 없게 됨으로써 입게 되는 손해가 막대한 점, 청구인이 그동안 공공계약을 성실히 이행해 온 점 등을 고려할 때 이 사건 처분을 감경하지 않고 법정 제재기간 상한인 6개월로 처분한 것에는 비례원칙 등에 반한 재량권 일탈ㆍ남용의 위법이 있다.
3. 피청구인 주장
가. 청구인은 최초 24개월의 제재처분시 집행이 이루어진 7일을 이 사건 처분시 고려하여 5개월 23일로 처분을 했어야 한다고 주장하나, 최초 24개월 제재처분의 사유는 입찰답합주도이고, 위 처분을 취소하고 이 사건 처분을 할 당시의 제재사유는 입찰담합과 뇌물공여이므로 양자는 제재사유와 처분결과가 서로 다른 별건의 처분이어서 집행이 이루어진 7일을 새로운 처분시 반드시 고려할 이유가 없으며, 다만 취소 전 7일간의 처분 집행에 대해서는 손해배상 문제만 발생할 뿐이다.
나. 청구인은 피청구인이 고의적으로 이 사건 처분을 지연하였다고 주장하나, 24개월의 제재처분을 취소하도록 한 행정소송 1심판결에 대해 피청구인이 항소하였다가 항소를 취하하고 새로이 청구인에게 이 사건 처분을 한 이유는, 그 당시 청구인과 사이에서 행정소송 항소심과 인증서 관련 민사소송이 같이 진행되고 있었는데 서울고등검찰청에서 2012. 12. 11. 민사소송의 항소를 포기하도록 지휘가 온 것이 계기가 되어 행정소송의 승소가능성을 다시한번 검토하고 고검과의 토의 끝에 승소가능성이 희박한 24개월의 제재처분을 유지하는 것보다 입찰답합과 뇌물공여만을 제재사유로 하여 6개월의 처분을 하기로 하면서 항소를 취하한 것이므로 고의적으로 이 사건 처분을 지연한 것이 아니다.
다. 청구인은 건빵 납품에 따른 이익을 늘리기 위해 다른 업체들과 사전에 높은 금액으로 투찰하기로 미리 협의하여 실제 2010년과 2011년 각 입찰에서 예정가격 대비 낙찰가액의 비율이 전년도 84%∼88% 정도에서 90%∼92%에 이르러 건빵 납품에 따른 이익률이 상승한 점, 청구인의 뇌물공여는 공무원의 공갈협박이 아닌 원가상승의 대가로 지급된 것인 점, 청구인이 주력 품목인 증식용 건빵에 대해서는 2012. 12. 24. 피청구인과 1∼3지역에 대한 계약을 체결하고 2013년 9월∼10월까지 납품하기로 되어 있으므로 이 사건 처분으로 일정기간 입찰참여가 제한되더라도 청구인이 심각한 손해를 입게 된다고 볼 수 없는 점 등을 고려할 때 이 사건 처분에 재량권 일탈ㆍ남용의 잘못이 있다고 볼 수 없다.
4. 관계법령
국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 제27조
구 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제76조
국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙 제76조, 별표2
5. 인정사실
청구인과 피청구인이 제출한 부정당업자 입찰참가자격제한처분 결과통보, 판결문, 항소포기 지휘, 불기소결정서, 물품구매계약서 등 각 사본의 기재내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
가. 정부는 종래 건빵 입찰에 있어 해당 품목을 중소기업 육성품목으로 지정하여 중소기업에게만 입찰참가자격을 부여하였고, 입찰지역을 4개 지역(1, 2, 3, 4 지역)으로 나누어 한 업체가 2개 지역에서만 입찰할 수 있도록 하였다가 2007년에는 경쟁구도를 강화하고 기업의 영업권을 보호한다는 취지로 4개 지역 모두 입찰 참여가 가능하도록 제도를 변경하였다.
나. 청구인은 2008년, 2009년에 단독입찰 또는 공동수급입찰 형태로 1, 2, 3, 4 각 지역에서 모두 낙찰을 받았고, 이에 경쟁업체인 상일제과 주식회사(이하 ‘상일제과’라고 한다), 상일식품 주식회사(이하 ‘상일식품’이라 한다), 신흥제과, 삼화제과 대표들은 청구인의 납품독점을 해결하고자 하는 방안을 논의하고 한국제과제빵조합 전무 조희구를 통해 청구인에게 청구인이 증식용 건빵 구매물량을 모두 수주해 경쟁에서 밀린 조합원 회사들이 부도위기에 처했으니 청구인이 대승적 차원에서 지역양보를 해달라고 부탁하였고 청구인이 1개 지역을 양보하기로 하였다.
다. 청구인이 경쟁업체의 부탁을 수락함에 따라 청구인을 제외한 상일제과, 상일식품, 신흥제과, 삼화제과로 구성된 공동수급체가 1지역에서, 청구인이 나머지 2, 3, 4지역에서 각 낙찰을 받되 청구인은 위 공동수급체가 1지역에서 낙찰을 받을 수 있도록 높은 응찰가격으로 입찰에 응하기로 하였고, 청구인 회사 대표 김종열은 2010년 증식용 건빵 입찰 당일인 2010. 3. 31. 상일제과 대표 정재문과 이익증대를 위해 예정가격의 90% 이상의 가격으로 응찰하기로 합의하고 상대방에게 응찰가격에 관한 정보를 서로 제공함으로서 2, 3, 4지역에서는 공동수급체가 청구인 응찰가격보다 높은 가격으로, 1지역에서는 청구인이 공동수급체의 응찰가격보다 높은 가격으로 각 입찰에 응해 청구인은 2, 3, 4지역에서, 상일제과, 신흥제과, 삼화제과로 구성된 공동수급체는 1지역에서 각 낙찰을 받았다.
라. 상일제과 대표 정재문이 청구인 대표 김종열에게 2010년도와 같이 지역배분을 해 달라고 요구하여 결국 2010년과 같은 방법으로 지역을 배분해 1지역은 상일식품, 상일제과, 삼화제과로 이루어진 공동수급체가 낙찰받고 나머지 지역은 청구인이 낙찰받기로 합의하였다.
마. 이와 같은 지역배분 합의와 합의 수정을 거쳐 2011년 증식용 건빵에서 청구인과 신흥제과로 구성된 공동수급체가 1지역에서, 상일식품, 상일제과, 삼화제과로 구성된 공동수급체가 2지역에서, 나머지 3, 4지역에서 청구인이 각 낙찰을 받았다.
바. 2011. 4. 7. 이근준이 김종열에게 건빵 및 햄버거빵 원가를 2010년보다 높게 산정해 줄 테니 3,000만원을 달라는 취지로 말하였고, 김종열은 2011. 4. 13. 이근준의 차명계좌인 배준오 명의 계좌로 1,000만원을 송금하였다.
사. 이근준은 건빵의 원가를 7% 인상하고 다시 금품을 요구하였고 이에 김종열은 2011. 4. 27. 이근준에게 2,000만원을 송금하였다.
아. 이근준은 2011년 5월 초순경 방위사업청에 상주하는 ‘국방부 조사본부 방위사업청 군경합동수사본부’ 소속 수사관들이 건빵 및 햄버거빵 입찰 참여 업체간 담합 사건에 대해 수사 중임을 알고 김종열에게 수사 무마 명목으로 금품을 요구하였고, 김종열은 배준오 명의 계좌로 2,000만원을 송금하였다.
자. 김종열은 담합에 의한 입찰방해 혐의로 2011. 8. 2. 경찰에서 수사를 받으면서 이근준에게 금품을 제공한 경위에 대해 “청구인 입장에서 건빵 원가를 산정하는 이근준이 높은 가격으로 원가를 산정하여 주어야 나중에 건빵을 납품하게 되더라도 많은 이윤을 남을 수 있게 되므로 이근준과 접촉하여 원가를 높게 산정해 달라고 부탁할 수밖에 없었다”, “물가가 많이 올랐고 앞으로도 물가가 많이 오를 예정이니 시중에서 물가가 상승한 만큼 군납에도 반영하여 건빵 입찰 관련 원가를 높게 산정해 달라고 부탁한 사실이 있다”라고 진술하였다.
차. 2011. 11. 25. 국방부 조사본부는 피청구인에게 ‘뇌물수수 및 입찰담합 등 군납 급식류 입찰비리 관련 수사결과 통보’를 송부하였는데, 위 공문에 ‘청구인이 피청구인 소속 원가회계검증단 가격분석팀 축산물 원가산정담당 사무관인 이근준에게 2011. 4. 13. 건빵 원가상승 명목으로 1,000만원의 뇌물을, 2011. 4. 27. 건빵 원가상승 대가로 2,000만원의 뇌물을, 2011. 5. 11. 위 뇌물공여에 대한 수사가 시작되자 그 수사를 무마하기 위해 2,000만원의 뇌물을 각 제공하여 합계 5,000만원의 뇌물을 공여하였다’라는 내용이 포함되어 있다.
카. 2011. 12. 19. 국방부 조사본부는 피청구인에게 ‘입찰담합 및 뇌물공여 비리 업체에 대한 수사결과 통보’를 송부하였는데, 위 공문에 ‘2010년, 2011년 피청구인의 건빵 품목 입찰과 관련하여 청구인, 상일제과, 상일식품, 신흥제과, 삼화제과가 상호간 입찰 들러리를 서고 응찰 전ㆍ후 응찰가격을 알려주어 정보를 공유하는 방법으로 입찰담합을 하였다’라는 내용이 포함되어 있다.
타. 2012. 1. 10. 피청구인은 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」(이하 ‘국가계약법’이라 한다) 제27조제1항, 국가계약법 시행령 제76조제1항제17호, 국가계약법 시행규칙 제76조제1항 별표2 제9호가목(담합을 주도하여 낙찰을 받은 자)에 따라 청구인에게 24개월의 입찰참가자격제한처분(이하 ‘종전 처분’이라 한다)을 하였다.
파. 2012. 1. 6. 청구인은 서울행정법원 2012구합690호로 종전 처분의 취소를 구하는 행정소송 및 집행정지신청을 제기하였고, 법원은 2012. 1. 17. 종전 처분의 효력을 정지하는 집행정지 인용결정(2012아106)을 하였다.
하. 2012. 3. 8. 서울중앙지방검찰청은 청구인 회사 대표이사 김종열의 뇌물공여 및 입찰방해죄에 대해 기소유예, 청구인 회사 실소유자 손정열의 입찰방해죄에 대해 기소유예로 각 처분(금품공여는 원가산정담당 공무원 이근준이 납품단가를 터무니없이 낮게 책정할 것을 암시하며 적극적으로 금품을 요구하여 부득이 행해진 것으로 그 경위에 참작할 여지가 있는 점, 입찰방해는 납품실적 등 이행능력 점수 격차로 인해 낙찰받을 가능성이 적은 경쟁업체들의 민원으로 입찰지역을 양보한 것으로 그 경위에 참작할 여지가 있는 점 등이 고려되었음)하였다.
거. 2012구합690호 사건에 대해 서울행정법원은 2012. 8. 24. 청구인의 행위가 입찰담합에 해당한다고 인정하였으나, ① 청구인이 2009년 증식용 건빵의 납품물량을 모두 낙찰받자 상일제과 등 경쟁업체들이 청와대, 국방부, 중소기업청 등에 청구인에 대한 진정서를 제출한 점, ② 경쟁업체들은 정상적인 방법으로 청구인과 경쟁에서 이길 방법이 없자 2010년 3월경 제빵조합 조희구를 통해 청구인에게 일부지역의 양보를 제안했고, 위 제안은 입찰담합을 전제로 한 것인 점, ③ 청구인의 실소유자 손정열은 당초 상일제과 등의 제안을 거절하였다가 시장을 독점한다는 비난 등에 떠밀려 1개 지역을 양보하기로 결정한 점, ④ 2011년 증식용 건빵 입찰 당시 상일제과 대표 정재문이 김종열에게 먼저 전화하여 일부 시장의 양보를 요구했고 김종열이 처음에는 거절했다가 정재문의 요구에 못 이겨 이에 응한 것으로 보이는 점, ⑤ 시장을 독점하고 있던 청구인은 다른 업체와 입찰담합을 하지 않더라도 모든 지역에서 낙찰을 받을 가능성이 매우 컸기 때문에 담합을 주도할 아무런 이유가 없는 점, ⑥ 경쟁업체들은 납품실적, 보유인력 등 객관적인 기준에서 청구인에 비해 열세에 있었고 청구인과 담합하지 않으면 낙찰을 받을 수 없었던 상황이었던 점, ⑦ 입찰 담합 이후 2010년 4월경 상일제과 등은 조희구에게 사례금 명목으로 400만원을 교부하였으나 청구인은 조희구에게 금원을 지급하지 않은 점 등을 고려할 때 청구인이 입찰담합을 주도했다고 보기 어렵다는 이유로 종전 처분을 취소하는 판결(이하 ‘이 사건 취소판결’이라 한다)을 선고하였다.
너. 피청구인이 이 사건 취소판결에 불복해 항소하였으나 2012. 12. 11. 서울고등검찰청 담당 검사의 항소포기 지휘에 따라 2012. 12. 14. 항소를 취하하여 위 판결이 그대로 확정되었다.
더. 2013. 1. 24. 피청구인은 이 사건 취소판결의 취지에 따라 청구인이 입찰담합 및 뇌물제공을 하였다는 이유로 국가계약법 제27조제1항, 같은 법 시행령 제76조제1항제7호, 제10호, 같은 법 시행규칙 제76조제1항, 별표2 제9호다목, 제12호다목에 따라 청구인에게 이 사건 처분을 하였다.
러. 2012. 12. 24. 청구인은 피청구인과 증식용 건빵 1∼3지역에 대해 계약금액 30억 5,310만 400원에 납품계약을 체결하였는데, 위 계약에 따라 2013년 1월경부터 같은 해 10경까지 건빵을 납품하도록 정해져 있다.
6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관련 법령
1) 국가계약법 제27조제1항에 각 중앙관서의 장은 경쟁의 공정한 집행이나 계약의 적정한 이행을 해칠 염려가 있거나 그 밖에 입찰에 참가시키는 것이 적합하지 아니하다고 인정되는 자(이하 ‘부정당업자’라 한다)에게는 2년 이내의 범위에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 입찰 참가자격을 제한하여야 하며, 그 제한사실을 즉시 다른 중앙관서의 장에게 통보하여야 한다고 되어 있고, 국가계약법 시행령 제76조제1항 본문을 보면 각 중앙관서의 장은 계약상대자, 입찰자 또는 제30조제2항에 따라 지정정보처리장치를 이용하여 견적서를 제출하는 자(이하 이 항에서 ‘계약상대자등’이라 한다)나 계약상대자등의 대리인, 지배인 또는 그 밖의 사용인이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 법 제27조제1항에 따른 부정당업자인 해당 계약상대자등에게 제27조제1항에 따라 즉시 1개월 이상 2년 이하의 범위에서 입찰참가자격을 제한하여야 한다고 하면서, 제7호에서 ‘경쟁입찰, 계약 체결 또는 이행 과정에서 입찰자 또는 계약상대자 간에 서로 상의하여 미리 입찰가격, 수주 물량 또는 계약의 내용 등을 협정하였거나 특정인의 낙찰 또는 납품대상자 선정을 위하여 담합한 자’를 제10호에서 ‘입찰ㆍ낙찰 또는 계약의 체결ㆍ이행과 관련하여 관계공무원에게 뇌물을 준 자’를 각 규정하고 있다.
2) 국가계약법 시행령 제76조제2항에서 제1항에 따른 입찰참가자격 제한의 기간에 관한 사항은 기획재정부령으로 정한다고 되어 있는데, 국가계약법 시행규칙 제76조제1항, 별표2 ‘부정당업자의 입찰참가자격 제한기준’을 보면 제9호에서 ‘시행령 제76조제1항제7호에 해당하는 자’의 경우 가목은 ‘담합을 주도하여 낙찰을 받은 자’에게 2년, 다목은 ‘입찰자 또는 계약상대자등 간에 서로 상의하여 미리 입찰가격, 수주 물량 또는 계약의 내용 등을 협정하거나 특정인의 낙찰 또는 납품대상자 선정을 위하여 담합한 자’에게 6개월의 각 입찰참가자격제한처분을 하도록 되어 있고, 제12호 다목에서 ‘시행령 제76조제1항제10호에 해당하는 자로서 1천만원 이상 1억원 미만의 뇌물을 준 자’에게 6개월의 입찰참가자격 제한처분을 하도록 되어 있다.
나. 판 단
1) 위 인정사실에 따르면 청구인이 상일식품, 상일제과, 삼화제과, 신흥제과 등 관련업체와 2010년, 2011년 각 증식용 건빵 입찰에서 지역배분에 관한 합의를 하고, 그에 따라 상대방이 낙찰받기로 한 지역에서는 청구인이 상대방보다 응찰가를 높게 써내는 방법으로 사실상 입찰들러리를 서 준 사실, 청구인 회사 대표이사 김종열과 상일제과 대표 정재문은 사전에 이익증대를 위해 예정가격의 90% 이상의 가격으로 응찰하기로 합의한 사실, 청구인 대표 김종열이 원가산정 담당 공무원 이근준에게 건빵 및 햄버거빵 원가 상승 명목으로 3,000만원을 제공하였고, 검찰 수사에서도 범죄 혐의가 인정된 사실 등을 종합해 보면 청구인이 증식용 건빵 입찰 과정에서 다른 업체와 담합을 하고 입찰에 관하여 공무원에게 뇌물을 제공한 사실이 인정된다.
2) 다만 종전 처분과 이 사건 처분은 그 처분사유와 처분기간을 달리하고 있으나, 종전 처분과 이 사건 처분은 청구인의 입찰담합과 관계공무원에게 한 뇌물제공이라는 동일한 사실에 기초한 위반행위에 대해 행해진 것이다. 청구인은 이 위반행위로 종전 처분을 받았으나 그 위반행위로 인해 또다시 이 사건 처분을 받았는데, 법원의 확정판결에 의해 취소된 종전처분에 의해 청구인은 이미 7일의 입찰참가제한을 받고, 또다시 이 사건 처분으로 6개월의 입찰참가자격제한을 받았다.
결국 청구인의 위반행위는 최대 6개월의 입찰참가자격제한 처분의 대상임에도 불구하고 청구인은 동일한 사실에 기초한 위반행위로 6개월 7일의 입찰참가자격 제한처분을 받은 결과가 된다. 동일한 사실에 기초한 위반행위에 대한 처분은 법령이 정하는 처분의 범위를 벗어나서는 아니 될 것인데, 청구인은 동일한 사실에 기초한 위반행위로 인하여 2회에 걸쳐서 결과적으로 법령이 정하는 제한의 한계를 벗어나 과도한 제한처분을 받았다고 할 것이다.
따라서 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분은 제재기간에 있어 법령의 한계를 벗어난 잘못이 있다고 보인다.
3) 청구인은 피청구인이 이 사건 취소판결 이후 2013년 상반기 입찰에 청구인이 참가하지 못하도록 의도적으로 항소 포기를 하고 재처분을 하였다고 주장하나, 위 인정사실에 따르면 서울고등검찰청의 항소 포기 지휘가 2012. 12. 11.에 있었고, 달리 피청구인이 청구인만을 입찰에서 배제하려고 하였음을 인정할 만한 다른 특별한 사정을 찾을 수 없으므로, 피청구인이 의도적으로 항소포기와 재처분을 늦게 한 것으로 보기 어려우며 이에 반하는 청구인의 주장은 받아들일 수 없다.
4) 결국 청구인의 위반행위에 대하여는 법정 제재기한의 상한인 6개월에서 종전 처분으로 이미 집행된 7일을 제외한 나머지 5개월 23일로 처분을 해야 하나, 그 밖에 청구인이 주장하는 바와 같은 비례원칙 위반 등의 재량권 일탈ㆍ남용의 잘못은 보이지 않으므로 이 사건 처분을 5개월 23일의 입찰참가자격제한처분으로 변경함이 타당하다.
7. 결론
그렇다면 청구인의 주장을 일부 인정할 수 있으므로, 이 사건 처분을 감경하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
