【재결요지】 청구인은 골프장운영업의 계절적 요인 뿐만 아니라 전국적인 골프장 수 증가 및 전반적인 경기 침체로 인한 내장객의 감소에 따른 매출액의 감소로 인하여 고용조정이 불가피하게 된 사업주에 해당하므로, 피청구인이 청구인의 2012년 12월의 매출액 감소가 계절적 수요에 따른 것이어서 청구인을 고용조정이 불가피한 사업주로 볼 수 없다는 사유로 한 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다.
【주문】 피청구인이 2013. 1. 9. 청구인에게 한 고용유지조치(휴업)계획 불승인처분을 취소한다.
【청구취지】 피청구인이 2013. 1. 9. 청구인에게 한 고용유지조치(휴업)계획 불승인처분을 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
골프장을 운영하는 법인인 청구인이 2012. 12. 31. 피청구인에게 2013. 1. 1.부터 2013. 1. 31.까지를 휴업기간으로 하는 2013년 1월 고용유지조치(휴업)계획을 신고하자 피청구인은 2013. 1. 9. 청구인에게 기준달(2012년 12월)의 매출액이 급감한 것은 계절적 수요에 따른 것이어서 청구인을 고용조정이 불가피한 사업주라고 볼 수 없다는 이유로 고용유지조치(휴업)계획 불승인처분(‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
2. 청구인 주장
가. 고용유지조치(휴업)를 실시하려 한 이유에 계절적 요인이 일부 있는 것은 사실이나 경기 변동으로 인한 매출액 감소 및 경영 악화가 주된 요인이다. 이는 2010년도 1월과 12월에 각각 4억원 이상의 매출이 발생하였으나 2011년도 같은 달에는 각각 1억 2천만원과 2억 5천만원 정도의 매출이 발생하였고 2012년 12월에는 약 8천만원의 매출만 발생한 점과 청구인의 회원권 가격이 2009년에는 1억 1,710만원이었으나 점차적으로 하락하여 2013년에는 7,800만원이 된 점을 보아도 알 수 있다.
전반적인 경기 침체로 인하여 2011년 1월의 매출액이 전년도 같은 달에 비하여 73.7% 감소하고 2012년 10월부터 12월까지의 매출액은 전년도 같은 기간의 매출액에 비하여 26.8% 감소하였으며, 회원권 가격의 동반하락으로 인해 2년 사이에 170억원 가량의 입회금 반환 청구가 들어오는 등 고용조정이 불가피할 정도로 경영이 악화되어 청구인이 피청구인에게 고용유지조치(휴업)계획서를 제출한 것이다.
나. 또한 2012년 1월에 제출한 휴업계획서는 피청구인이 승인하여 고용유지지원금(이하 ‘지원금’이라 한다)을 지급하였고, 「고용보험법 시행령」 제19조에는 3년 이상 연속하여 같은 달에 고용유지조치를 실시하는 경우 관할 지방고용노동관서의 장이 불가피하다고 인정하는 경우를 제외하고는 해당 달에 대한 지원금을 지급하지 않는다고 되어 있어 한 번 승인되었다는 이유로 같은 달에 또 승인할 수 없는 것이 아니다.
다. 따라서 청구인의 기준달(2012년 12월)의 매출액이 급감한 것을 계절적 요인에 따른 것으로 판단하여 고용유지조치계획을 불승인한 피청구인의 이 사건 처분은 잘못되었으므로 취소되어야 한다.
3. 피청구인 주장
가. 청구인은 고용유지조치의 주된 발생사유가 경기변동으로 인한 매출액 감소 등 경영이 악화되었기 때문이라고 주장하나, 청구인의 경영악화는 현재 충주지역의 골프장 운영업소(골프연습장 포함) 40개소 중 21개소가 2010년 이후 성립되어 골프장이 늘면서 발생한 자연 발생적인 매출액 감소에 따른 것이어서 경기변동에 따른 경영악화로 보기 어렵고, 골프장운영업의 특성상 동절기에는 한파나 폭설 등으로 운영을 하지 못하여 매출액이 급감하자 청구인이 휴업을 하려 한 것으로 보이며, 계절적 요인에 따른 휴업은 충분히 예측할 수 있어 이로 인한 고용조정이나 대안 모색이 사전에 가능하므로 청구인이 고용조정이 불가피한 사업주에 해당한다고 볼 수 없다.
나. 청구인은 3년 이상 연속하여 같은 달에 휴업을 실시하는 것이 아니므로 고용유지조치계획이 불승인될 이유가 없다고 주장하나, 「고용보험법 시행령」 제19조제1항 단서는 「고용보험법」 제21조제1항에 따라 경기의 변동, 산업구조의 변화 등에 따른 사업 규모의 축소, 사업의 폐업 또는 전환으로 고용조정이 불가피한 사업주인지의 선결요인이 충족된 이후 적용하여야 할 규정이고, 계절적 요인으로 인해 고용조정이 불가피한 사업주의 경우는 「고용보험법」 제21조제1항에 따라 고용조정이 불가피한 사업주에 해당한다고 볼 수 없으므로 청구인의 주장은 이유없고, 이 사건 처분은 적법ㆍ타당하다.
4. 관계법령
구 고용보험법(2013. 3. 22. 법률 제11662호로 개정되어 같은 날 시행되기 전의 것, 이하 같다) 제21조제1항, 제115조
구 고용보험법 시행령(2013. 4. 22. 대통령령 제24514호로 개정되어 2013. 4. 24. 시행되기 전의 것, 이하 같다) 제19조제1항, 제20조, 제145조제1항제5호
구 고용보험법시행규칙(2013. 4. 24. 고용노동부령 제81호로 개정되어 같은 날 시행되기 전의 것, 이하 같다) 제24조
5. 인정사실
당사자간 다툼이 없는 사실, 청구인과 피청구인이 제출한 고용유지조치(휴직) 계획신고서, 고용유지조치계획 신고 불승인 통지서, 종합영업일보, 급여대장 등 각 사본과 심판청구서 및 답변서의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
가. ◯◯◯도 ◯◯시 ◯◯면 ◯◯리 산 11-1에서 골프장을 운영하는 법인인 청구인은 2012년 1월에 고용유지조치(휴업)를 실시하여 2012. 5. 8. 피청구인으로부터 지원금 2,138만 7,810원을 받았다.
나. 청구인은 2012. 12. 31. 피청구인에게 2013. 1. 1.부터 2013. 1. 31.까지 43명의 직원에 대하여 휴업을 실시하겠다는 내용의 2013년 1월 고용유지조치(휴업)계획 신고서를 제출하였다. 위 신고서에 휴업예정연일수와 소정근로연일수는 각각 ‘31일’로, 휴업예상규모율은 ‘100%’로 기재되어 있고, 고용유지조치(휴업) 사유는 다음과 같은 취지로 기재되어 있다.
- 다 음 -
1. 매출의 계속적인 저하로 인하여 고용축소가 불가피하나 1월 휴업을 실시하여 유지관리비를 절감함으로써 고용축소를 피하려 함
<매출액> (단위 천원)
2. 골프 회원권 입회금 반환 신청 급증으로 인한 회사경영 어려움
전반적인 경기 침체로 입회금 반환신청이 1년 사이 160억원에 달하여 현재 100억원 가량을 반환하였고 60억원을 지급할 예정이며, 앞으로도 입회금 반환 신청이 증가될 것으로 예측되어 경영에 큰 어려움이 있음.
3. 2012년 12월 초 닥친 한파로 예년과 같은 영업을 할 수 없음
여느 해보다 빠른 한파 및 폭설로 2012년 12월에는 13일만 영업하였는데 평균팀수가 19팀이고, 12월 6일 이후로는 5팀밖에 되지 않음. 폭설과 낮은 온도로 인하여 2013년 1월에도 정상적인 영업일수가 10일 미만이 될 것이고 일 평균팀수도 7팀 이하로 예측되어 유지관리비를 감안할 때 휴업을 하는 것이 불가피함.
4. 1월 휴업실시는 고용유지를 위한 최선의 선택
매년 이어지는 매출하락 및 회원권 입회금 반환 급증, 동절기 추운 날씨 등의 영향으로 인해 인원감축의 필요성이 제기되고 있으나 기존체제를 유지하면서 향후 인력수요에 대응하기 위하여 생산량 감축으로 인한 유휴인력에게 휴업을 통한 재충전 기회를 부여함으로써 위기를 극복하고자 함.
다. 피청구인은 2013. 1. 9. 청구인에게 휴업 등을 실시한 주된 사유가 계절적 요인인 경우에는 「고용보험법 시행령」 제19조에 따라 고용조정이 불가피한 사업주에 해당한다고 볼 수 없는데, 청구인이 제출한 2013년 고용유지(휴업)계획신고서를 검토한 결과 지난 2년간 같은 달에 매출액이 급감한 것은 계절적 수요에 따른 것으로 판단되어 청구인을 고용조정이 불가피한 사업주에 해당한다고 볼 수 없다는 이유로 이 사건 처분을 하였다.
라. 청구인 사업장의 2013. 1. 31.자 종합영업일보를 보면 2013년 1월의 수입(매출액, 식음료수입, 매점수입 등)과 세금은 각각 0원으로 되어 있고, 월별 급여대장과 주거래 통장의 출금내역을 보면 2013. 2. 10. 임직원 53명에게 2013년 1월 급여로 총 1억 4,555만 3,990원(세금ㆍ보험료 등 공제 전 1억 7,248만 1,973원)을 지급한 것으로 되어 있다.
마. 청구인 사업장의 2010년 1월부터 2012년 12월까지 매월 말일의 종합영업일보를 보면 월별 매출액과 증감현황은 다음과 같다.
- 다 음 -
○ 월별 매출액
(체육기금ㆍ부가가치세 제외, 단위: 원)
○ 기준달(2012년 12월)의 매출액과 기준달 직전 3개월의 월평균 매출액 대비
(체육기금ㆍ부가가치세 제외, 단위: 원)
○ 기준달(2012년 12월)의 매출액과 기준달이 속하는 연도 직전 연도의 같은 달 (2011년 12월)의 매출액 대비
(체육기금ㆍ부가가치세 제외, 단위: 원)
○ 기준달(2012년 12월)의 매출액과 기준달이 속하는 연도 직전 연도(2011년)의 월평균 매출액 대비
(체육기금ㆍ부가가치세 제외, 단위: 원)
바. 청구인 사업장이 위치한 인근지역(◯◯◯도 ◯◯시, ◯◯군)에서 2012. 12. 31. 현재 영업 중인 17개의 골프장 중 4개와 12개의 골프연습장 중 10개는 2010. 1. 1.부터 2012. 12. 31. 사이에 신설된 사업장이다.
사. 한국골프장경영협회 홈페이지(http://www.kgba.co.kr)에 게시된 전국골프장현황에 따르면 연도별 골프장 운영현황은 다음과 같다.
- 다 음 -
6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계법령의 내용
구 「고용보험법」 제21조제1항에 따르면, 고용노동부장관은 경기의 변동, 산업구조의 변화 등에 따른 사업 규모의 축소, 사업의 폐업 또는 전환으로 고용조정이 불가피하게 된 사업주가 근로자에 대한 휴업, 직업전환에 필요한 직업능력개발 훈련, 인력의 재배치 등을 실시하거나 그 밖에 근로자의 고용안정을 위한 조치를 하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 사업주에게 필요한 지원을 할 수 있다고 기재되어 있다.
구 「고용보험법 시행령」 제19조제1항에 따르면, 고용노동부장관은 법 제21조제1항에 따라 고용조정이 불가피하게 된 사업주가 그 사업에서 고용하는 피보험자(일용근로자, 「근로기준법」 제26조에 따라 해고가 예고된 자와 경영상 이유에 따른 사업주의 권고에 따라 퇴직이 예정된 자는 제외한다. 이하 같다)에게 1개월을 단위로 그 사업 피보험자의 소정근로 연일수(年日數)에 대한 휴업한 피보험자 휴업 연일수의 비율이 100분의 20을 초과하는 휴업을 하고 그 휴업기간에 대하여 휴업수당을 지급하는 등의 고용유지조치를 하며 그 고용유지조치기간과 이후 1개월 동안 고용조정으로 피보험자를 이직시키지 아니할 경우에는 그 사업주에게 지원금을 지급한다고 되어 있다. 다만, 사업주가 그 고용유지조치기간 동안 근로자를 새로 고용하거나 3년 이상 연속하여 같은 달에 고용유지조치를 실시하는 경우에는 관할 지방고용노동관서의 장이 불가피하다고 인정하는 경우를 제외하고는 해당 달에 대한 지원금을 지급하지 아니한다고 기재되어 있다.
구 「고용보험법 시행규칙」 제24조에 따르면, 영 제19조제1항 본문에 따른 고용조정이 불가피하게 된 사업주는 영 제20조제1항에 따라 신고한 고용유지조치계획에 따라 실시하는 고용유지조치의 첫 날이 속하는 달의 직전 달(이하 ‘기준달’이라 한다) 말일의 해당 사업의 재고량이 직전 연도 평균 재고량에 비하여 100분의 50 이상 증가한 사업의 사업주, 기준달의 생산량이 기준달이 속하는 연도 직전 연도의 같은 달의 생산량, 기준달 직전 3개월의 월평균 생산량 또는 기준달이 속하는 연도 직전 연도의 월평균 생산량 중 어느 하나에 비하여 100분의 15 이상 감소한 사업의 사업주, 기준달의 매출액이 기준달이 속하는 연도 직전 연도의 같은 달의 매출액, 기준달 직전 3개월의 월평균 매출액 또는 기준달이 속하는 연도 직전 연도의 월평균 매출액 중 어느 하나에 비하여 100분의 15 이상 감소한 사업의 사업주 등 중의 어느 하나에 해당하는 사업주로 한다고 되어 있다.
구 「고용보험법 시행령」 제20조에 따르면 지원금을 받으려는 사업주는 고용노동부령으로 정하는 바에 따라 근로자대표와의 협의를 거쳐 고용유지조치계획을 세우고 그 계획에 따라 고용유지조치를 실시하여야 하며 역월에 따른 1개월 단위로 미리 고용노동부장관에게 신고하여야 하고, 구 「고용보험법」 제115조 및 같은 법 시행령 제145조제1항제5호에 따르면 법 제21조에 따른 고용조정의 지원에 관한 고용노동부장관의 권한은 직업안정기관의 장에게 위임되어 있다.
나. 판 단
1) 고용유지지원금은 경기불황과 더불어 원자재의 부족, 생산량ㆍ수주량의 감소, 매출액 감소, 재고 누적과 같은 경영위기 상황뿐만 아니라 사업규모 축소, 경영합리화조치, 생산방식의 변경, 조직변경 등과 같은 요인으로 기업 내에 잉여 노동력이 발생하여 고용조정이 불가피하게 된 사업주가 기왕에 고용된 근로자를 감축하지 아니하고, 근로자의 고용을 계속 유지시키기 위하여 휴업, 휴직, 인력재배치 등의 고용유지조치를 취하는 경우 그 사업주를 지원하기 위하여 지급되는 금원으로서 사업주의 경영부담을 완화시켜주어 궁극적으로 근로자의 실직을 예방하는 역할을 하고 있다(대법원 2005. 9. 29. 선고 2005두7723 판결 참조).
2) 피청구인은 청구인의 휴업은 동절기에 한파나 폭설 등으로 골프장을 운영하지 못하여 매출액이 급감하는 골프장운영업의 계절적 요인에 의한 것이고, 계절적 요인으로 인해 고용조정이 불가피한 경우는 예측할 수 있어 그로 인한 고용조정이나 대안 모색이 사전에 가능하므로 고용조정이 불가피한 사업주에 해당한다고 볼 수 없다고 주장하고 있으며, 위 인정사실에 따르면, 청구인 사업장의 2010년부터 2012년까지의 12월 매출액은 각각 해당연도 월평균 매출액의 38.6%, 33.6%, 11.3%에 불과하여 겨울철이라는 계절적 요인에 의해 12월의 매출액이 다른 달의 매출액보다 현저하게 적었다는 사실이 인정된다.
그러나 월평균 매출액에 대한 12월 매출액의 비율이 2010년에는 38.6%였으나 2011년에는 33.6%로 감소하고 2012년에는 11.3%로 크게 감소하여 해가 지날수록 감소폭이 커진 점, 2011년과 2012년의 연도별 총매출액도 2010년에 비하여 각각 68.6%와 60.6%에 불과하여 큰 폭으로 감소한 점, 2013. 1. 1. 현재 전국에서 운영 중인 골프장이 437개로 2010. 1. 1. 현재 운영 중인 339개에 비하여 29% 증가하였고, 충청북도의 경우 2013. 1. 1. 현재 운영 중인 골프장이 36개로 2010. 1. 1. 현재 운영 중인 22개에 비하여 64% 증가한 점, 2012. 12. 31. 현재 청구인 사업장이 위치한 인근 지역(충청북도 충주시, 음성군)에서 운영 중인 17개의 골프장 중 4개의 골프장이 2010. 1. 1. 이후 신설된 점 등을 종합하여 고려할 때, 청구인이 2013년 1월에 한 고용유지조치(휴업)는 겨울철에 내장객이 감소하는 골프장운영업의 계절적 특성에 따른 매출액의 감소에 전국적인 골프장 수 증가와 전반적인 경기 침체로 인한 내장객의 감소에 따른 매출액의 감소가 더하여져 하게 된 것으로 판단된다.
3) 한편 구「고용보험법 시행령」 제19조제1항 단서는 구 「고용보험법」 제21조제1항에 따라 고용조정이 불가피하게 된 사업주가 고용유지조치를 실시하였어도 3년 이상 연속하여 같은 달에 하였을 경우에는 관할 지방고용노동관서의 장이 불가피하다고 인정하는 경우를 제외하고는 해당 달에 대한 지원금을 지급하지 아니한다고 되어 있으나, 청구인은 2012년 1월에 고용유지조치를 실시하였으나 2011년 1월에는 실시하지 아니하여 2013년 1월에 실시하는 고용유지조치가 3년 이상 연속하여 같은 달에 하는 것이 아니므로 지원금 지급 제외대상에 해당하지 않는다.
4) 따라서 청구인은 골프장운영업의 계절적 요인 뿐만 아니라 전국적인 골프장 수 증가 및 전반적인 경기 침체로 인한 내장객의 감소에 따른 매출액의 감소로 인하여 고용조정이 불가피하게 된 사업주에 해당하므로, 피청구인이 청구인의 2012년 12월의 매출액 감소가 계절적 수요에 따른 것이어서 청구인을 고용조정이 불가피한 사업주로 볼 수 없다는 사유로 한 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다.
7. 결 론
그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.
