【재결요지】 1. 피청구인이 2013. 2. 14. 청구인에게 1차로 철거명령 및 대집행계고처분을 하였으나 청구인이 이에 불응하자 2013. 2. 26. 다시 이행기간을 정하여 청구인에게 2차로 철거명령 및 대집행계고를 하였는데, 「행정대집행법」상의 철거의무는 2013. 2. 14. 한 이 사건 처분에 의해 발생하였다고 할 것이며, 피청구인이 2013. 2. 26. 한 이 사건 통지는 청구인에게 새로운 철거의무를 부과하는 것이 아니라 이 사건 처분에 의한 건물철거를 독촉하거나 그 대집행기한을 연기한다는 통지에 불과하여 청구인의 법률상 지위에 직접적 변동을 초래하는 행정처분이 아니므로, 2013. 2. 26.자 이 사건 통지의 취소를 구하는 부분은 행정심판의 대상이 되지 아니하는 사항에 대하여 제기된 부적법한 청구라 할 것이다.
2. 이 사건 처분을 하면서 청구인에게 행정심판 등 불복절차에 대해 고지하지 않았다 하더라도 그로 인해 행정심판 청구기간이 180일로 연장될 뿐 이 사건 처분 자체가 위법하게 된다고 볼 수는 없고, 청구인은 이 사건 토지에 대한 사용허가기간인 2012. 12. 31.이 만료됨에 따라 이 사건 토지를 원상에 회복하여 피청구인에게 반환할 의무가 발생하였고, 그럼에도 불구하고 청구인이 자진하여 위 명도의무를 이행하지 않고 있으며, 이 사건 토지를 이미 장기간 계속사용해 왔고 현재 이 사건 토지 외에 무단으로 이 사건 인근 토지를 점유ㆍ사용하고 있는 사정 등을 종합해 볼 때 청구인의 주장 역시 받아들이지 아니한다.
【주문】 1. 청구인의 청구 중 피청구인이 2013. 2. 26. 청구인에게 한 행정대집행 계고 통지의 취소청구 부분을 각하한다.
2. 청구인의 나머지 청구를 기각한다.
【청구취지】 1. 피청구인이 2013. 2. 26. 청구인에게 한 행정대집행 계고 통지를 취소한다.
2. 피청구인이 2013. 2. 14. 청구인에게 한 행정대집행 계고처분을 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
가. 청구인은 2004년 1월경 경쟁입찰로 사용허가권을 낙찰받은 국유재산인 경기도 시흥시 정왕동 2324-2 철도용지 297.2㎡ 중 135㎡(이하 ‘이 사건 토지’라고 한다)에 대해 2004. 2. 14. 피청구인으로부터 최초 국유재산 사용허가를 받고 이 사건 토지상에 가설건축물을 건축하여 사무실 용도 등으로 사용하면서 매년 사용허가를 갱신하여 왔다.
나. 청구인이 이 사건 토지의 사용허가 기간의 만료일인 2012. 12. 31.이 지났음에도 위 토지를 무단으로 사용하고 이 사건 토지 외에 같은 지번 160㎡(이하 ‘이 사건 인근 토지’라고 한다)를 사용허가를 받지 않고 불법사용하고 있다는 이유로 2013. 2. 14. 피청구인은 청구인에게 이 사건 토지 및 이 사건 인근 토지에 설치한 모든 시설물을 2013. 2. 22.까지 철거하고 동 기간 내에 자진철거하지 않을 경우에는 대집행을 한다는 내용의 행정대집행 계고처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였으며, 위 기간 내에 청구인이 시설물을 자진철거하지 않자 2013. 2. 26. 청구인에게 위 토지상에 설치된 시설물을 2013. 3. 3.까지 자진철거하고 동 기간 내에 철거하지 않을 경우 대집행할 것임을 재차 통지(이하 ‘이 사건 통지’라고 한다)하였다.
2. 청구인 주장
가. 피청구인은 청구인에게 이 사건 처분 및 이 사건 통지를 하면서 불복절차와 내용에 대해 아무런 고지를 하지 않았으므로 절차적 위법이 있다.
나. 피청구인은 2011. 6. 2.자 제소전화해조서를 근거로 이 사건 토지 위의 건축물에 대한 어떠한 보상도 해주지 않고 지상 시설물을 철거하려고 하는데, 위 화해는 피청구인의 강요로 청구인 의사에 반해 이루어졌고 강행규정인 「민법」 제643조의 지상물매수청구권을 부당하게 제한하는 내용이므로 효력이 없다.
다. 피청구인은 철도교량 하부 화재예방을 위해 이 사건 토지의 계속사용허가가 불가하다고 주장하나, 청구인이 이 사건 토지를 10년 가까이 사용하면서 화재예방ㆍ관리를 철저히 하여 그간 사고가 없었으므로 화재예방을 사유로 드는 것은 불합리하며, 청구인이 지금까지 장애인 정보화교육, 장애인 재활과 자립을 위한 복지사업, 무료급식 등 지역장애인복지사업을 계속 수행해 오고 있는데 이 사건 처분으로 이 사건 토지를 더 이상 사용할 수 없게 되면 위 사업을 수행할 수 없게 되므로 이는 「장애인차별금지 및 권리구제 등에 관한 법률」(이하 ‘장애인차별금지법’이라 한다) 제4조, 「장애인복지법」 제48조, 제63조에 위반된다.
라. 청구인이 이 사건 토지 사용허가를 받은 뒤 지상에 본인의 비용으로 건축비용을 충당해 장애인 교육시설물을 건축하였으므로, 청구인이 그동안 장애인복지를 위해 활동해 온 사정 및 사용료와 무단점유 부분에 대한 변상금을 충실히 납부해 온 점 등을 고려하여 청구인이 시설투자를 위해 지출한 비용은 보상을 해 주어야 한다.
3. 피청구인 주장
가. 국유재산에는 영구시설물을 축조할 수 없고 영구시설물을 축조하는 자는 사용허가기간 종료 등 원상회복사유가 발생한 경우에는 국유재산을 원상회복할 의무가 있으며, 청구인과 피청구인간의 제소전화해는 원상회복의 이행을 담보함으로써 효율적인 국유재산 관리를 위한 것으로 법규에 반하는 것이 아니라 법을 이행하기 위한 것이다.
나. 경부선 양산고가 철도교량 하부 화재(2010. 2. 12.) 및 서울외곽순환도로 중동 IC 교량하부 화재(2010. 12. 13.)로 인해 범정부 차원에서 교량하부 안전확보를 위해 교량 및 고가 하부에 대한 사용허가를 지양하고 있으며, 청구인은 허가받은 면적(135㎡)를 초과해 160㎡를 무단으로 사용하고 있으므로 사용허가 취소사유에 해당하고, 청구인에게 계속사용을 허가할 경우 타단체가 청구인의 선례를 들어 요구할 경우 거부할 수 없게 될 뿐 아니라 법의 취지에도 어긋난다.
다. 청구인이 주장하는 「민법」 제643조의 지상물매수청구권은 민사사건에 적용되고 「국유재산법」이 적용되는 이 사건에는 해당사항이 없으며, 지상물의 시가보상이나 이전비 등 보상요구도 관련규정이 없는 이상 인정할 수 없다.
라. 이 사건 토지의 사용허가 기간이 만료되었음에도 청구인이 무단으로 이 사건 토지를 점유하고 있어 「행정대집행법」 제2조 및 제3조에 따라 이 사건 처분을 하였으므로 이 사건 처분은 적법하다.
4. 관계법령
행정심판법 제2조, 제3조제1항
행정대집행법 제2조, 제3조
국유재산법 제18조, 제31조, 제35조, 제36조, 제38조
5. 인정사실
청구인과 피청구인이 제출한 행정대집행 계고장 송부, 행정대집행 계고장 송부(2차), 국유재산 사용수익허가서, 화해조서, 국유재산사용수익허가 종료 통보, 국유재산 계속사용 요청에 따른 조건부허가 예정알림, 가설건축물존치기간연장신고필증 교부, 허가초과분 자진철거 및 원상복구 요청 등 각 사본의 기재내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
가. 청구인은 경쟁입찰로 사용허가권을 낙찰받은 이 사건 토지에 대해 2004. 2. 14. 피청구인으로부터 사용목적을 ‘사무실(장애인정보교육장)’로 하여 최초 사용허가를 받았고, 시흥시장으로부터 가설건축물축조허가를 받고 이 사건 토지상에 가설건축물을 건축하여 사무실 용도 등으로 사용하면서 매년 수의의 방법으로 사용허가를 갱신하여 왔다.
나. 2011. 3. 25. 피청구인은 청구인에게, 수의계약을 통한 국유재산 사용허가가 「국유재산법」 제35조(사용허가기간) 위반사례로 지적되고 있으며, 경부선 양산고가 철도교량 하부 화재 및 서울외곽순환도로 중동IC 교량하부 화재로 교량 하부 안전확보를 위해 교량 및 고가하부 시설에 대한 사용허가를 지양하고 있어 2011. 4. 30.자로 이 사건 토지에 대한 사용허가를 종료할 예정이니 원상복구하여 반환할 것을 통지하였다.
다. 2011. 3. 28. 청구인은 피청구인에게, 사용허가 갱신 횟수의 제한을 적용할 수 없고 「장애인복지법」 제48조제1항 규정 및 청구인이 장애인정보화교육지원센터 운영 등 지역장애인복지사업에 종사하고 있는 사정 등을 들어 이 사건 토지에 대한 계속사용을 허가해줄 것을 협조요청 하였다.
라. 2011. 3. 31. 피청구인은 청구인에게, 열차운행선 안전확보를 위한 정부의 확고한 교량하부 시설 사용허가 억제의지에 따라 수의의 방법에 의한 사용허가가 더 이상 불가하고, 이 사건 토지를 장애인교육장으로 사용하고 있음을 이유로 계속사용을 요청하고 있는 점을 감안해 제소전화해조서를 제출할 경우 1회에 한해 사용허가를 갱신할 수 있다고 통지하였다.
마. 2011. 6. 2. 청구인과 피청구인은 서울서부지방법원에서 아래와 같은 내용의 화해조항으로 제소전화해조서를 작성하였다.
- 아 래 -
1. 사용허가기간은 2011. 1. 1.∼2012. 12. 31.까지로 한다.
2. 허가기간 만료시 해당 국유재산에 설치된 일체의 시설물 자진철거하여 원상복구 후 피청구인에게 명도한다.
3. 명도시 시설비, 투자비, 영업권, 손해 등 어떠한 보상도 요구하지 않는다.
4. 명도시 연고권, 기득권을 주장하지 않는다.
5. 제소전화해비용은 신청인이 부담한다.
바. 2011. 7. 13. 청구인은 피청구인으로부터 이 사건 토지에 대한 사용허가기간을 2012. 12. 31.까지로 하여 사용허가를 받았는데, 위 사용허가서 추가조건 제20조에는 ‘사용자가 피청구인의 사용허가 용도를 변경하거나 허가면적을 초과하여 사용할 경우 사용허가를 취소하고 이에 따른 투자비 등 일체의 손해배상을 청구할 수 없다’고 규정하고 있다.
사. 2011. 8. 12. 시흥시장은 불법건축물 민원접수사항을 피청구인에게 이첩하였고, 2011. 8. 12. 피청구인은 청구인에게 이 사건 토지 외 허가받은 면적을 초과하여 사용하면서 가설건축물 허가를 받지 않고 축조한 식당 등 불법건축물에 대해 조속한 시일 내에 자진철거 및 원상회복할 것을 통지하였다.
아. 2011. 8. 16. 작성된 피청구인 내부 ‘시흥시 장애인정보화협회 처리계획’을 보면, 무단점유내역으로 청구인의 초과 점유면적이 160㎡이고, 가설건축물이 허가 1동, 불법 6동 있는 것으로 기재되어 있다.
자. 2012. 1. 27. 피청구인은 청구인에게 초과 사용분에 대해 토지사용허가나 시흥시의 건축허가를 받지 않고 불법적으로 식당, 택배사무실 등을 증축해 각종 민원(언론사, 장애인단체, 개인 등) 및 지방자치단체의 시정요구를 유발하고 있으므로 식당 등 초과 사용개소의 화기원인(고압가스, 난방기 등)을 제거하고 허가건축물 외 불법건축물을 2012. 2. 29.까지 자진철거하도록 통지하였다.
차. 2013. 2. 14. 피청구인은 청구인에게 이 사건 토지 및 이 사건 인근 토지에 설치한 적치물을 2013. 2. 22.까지 철거하고 자진철거하지 않을 경우 대집행할 예정임을 알리는 이 사건 처분을 하였으나, 청구인은 위 철거 기간까지 원상복구를 이행하지 않았다.
카. 2013. 2. 26. 피청구인은 청구인에게 이 사건 토지 및 이 사건 인근 토지에 설치한 모든 시설물을 2013. 3. 3.까지 철거하고 동 기간 내에 철거하지 않을 경우 대집행할 예정임을 알리는 이 사건 통지를 하였다.
6. 이 사건 심판청구의 적법 여부 및 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관련 법령
1) 「행정대집행법」 제2조, 제3조에 의하면 법률(법률의 위임에 의한 명령, 지방자치단체의 조례를 포함한다, 이하 같다)에 의해 직접명령 되었거나 법률에 의거한 행정청의 명령에 의한 행위로서 타인이 대신하여 행할 수 있는 행위를 의무자가 이행하지 아니하는 경우 다른 수단으로써 그 이행을 확보하기 곤란하고 또한 그 불이행을 방치함이 심히 공익을 해할 것으로 인정될 때에는 당해 행정청은 스스로 의무자가 하여야 할 행위를 하거나 또는 제삼자로 하여금 이를 하게 하여 그 비용을 의무자로부터 징수할 수 있고, 대집행을 하려함에 있어서는 상당한 이행기간을 정하여 그 기한까지 이행되지 아니할 때에는 대집행을 한다는 뜻을 미리 문서로써 계고하여야 한다고 되어 있다.
2) 「국유재산법」 제31조, 제35조에 의하면 행정재산을 사용허가하려는 경우에는 그 뜻을 공고하여 일반경쟁에 부쳐야 하고, 행정재산의 사용허가기간은 5년 이내로 하며 허가기간이 끝난 재산에 대하여 5년을 초과하지 아니하는 범위에서 종전의 사용허가를 갱신할 수 있으며, 다만 수의의 방법으로 사용허가를 할 수 있는 경우가 아니면 1회만 갱신할 수 있다고 되어 있다. 또한 「국유재산법」 제38조에 의하면 사용허가를 받은 자는 허가기간이 끝나거나 사용허가가 취소 또는 철회된 경우에는 그 재산을 원래 상태대로 반환하여야 하며, 다만 중앙관서의 장이 미리 상태의 변경을 승인한 경우에는 변경된 상태로 반환할 수 있다고 되어 있다.
나. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
1) 청구인은 피청구인이 이 사건 처분을 하면서 불복방법과 내용을 청구인에게 고지하지 않았으므로 이 사건 처분이 위법하다고 주장한다. 「행정심판법」 제58조제1항에 의하면 행정청이 처분을 할 때에는 1. 해당처분에 대하여 행정심판을 청구할 수 있는지, 2. 행정심판을 청구하는 경우의 심판청구 절차 및 심판청구 기간을 청구인에게 알려야 한다고 되어 있으며, 같은 법 제27조제3항, 제6항에 의하면 행정청이 심판청구 기간을 알리지 아니한 경우에는 행정심판은 처분이 있었던 날부터 180일 이내에 청구할 수 있도록 규정하고 있는데, 불복절차 고지규정은 행정처분의 상대방이 그 처분에 대한 행정심판 등 불복절차를 밟는데 있어 편의를 제공하기 위한 것으로 피청구인이 이 사건 처분을 하면서 청구인에게 행정심판 등 불복절차에 대해 고지하지 않았다 하더라도 그로 인해 행정심판 청구기간이 180일로 연장될 뿐 이 사건 처분 자체가 위법하게 된다고 볼 수는 없으므로(대법원 1987. 11. 24. 선고 87누529 판결 참조) 청구인의 주장은 받아들이지 아니한다.
2) 위 인정사실에 따르면 청구인이 경쟁입찰로 낙찰받은 이 사건 토지에 대해 2004. 2. 14. 최초 사용허가를 득하고 위 토지상에 가설건축물을 축조하여 사용해 왔고 매년 수의로 사용허가를 갱신해 온 사실, 피청구인이 2011년 3월경 청구인에게 사용허가를 종료할 예정임을 통지하자 청구인이 계속사용을 요청하였고 이에 청구인과 피청구인이 2011. 6. 2. 서울북부지방법원에서 제소전화해조서를 작성한 사실, 위 화해조서에는 청구인이 2012. 12. 31.까지 이 사건 토지를 사용하고 이후 위 토지상에 설치된 시설물 일체를 자진철거하여 원상복구하기로 하며, 청구인이 명도시 시설비, 투자비 등 일체의 보상을 피청구인에게 요구하지 않기로 한 사실, 피청구인은 2011. 7. 13. 청구인에게 이 사건 토지를 2012. 12. 31.까지 사용하고 반환하도록 사용허가를 하면서 추가조건 제20조에 사용자가 허가면적을 초과하여 사용할 경우 사용허가를 취소하고 사용자가 일체의 손해배상을 청구할 수 없도록 하였으나, 청구인이 이 사건 토지 뿐 아니라 허가면적을 초과해 이 사건 인근 토지 160㎡를 무단으로 사용하고 있는 사실이 인정된다. 따라서 청구인은 이 사건 토지에 대한 사용허가기간인 2012. 12. 31.이 만료됨에 따라 이 사건 토지를 원상에 회복하여 피청구인에게 반환할 의무가 발생하였고, 그럼에도 불구하고 청구인이 자진하여 위 명도의무를 이행하지 않고 있으므로 피청구인이 대집행을 위해 청구인에게 한 이 사건 처분이 위법하다고 볼 수 없다.
3) 청구인은 2011. 6. 2.자 제소전화해조서가 강요에 의해 이루어졌고 그 내용이 강행규정인 「민법」 제643조의 지상물매수청구권을 부당하게 제한하고 있어 위 화해를 근거로 한 이 사건 처분이 위법하다고 주장하나, 청구인의 이 사건 토지 반환의무는 피청구인이 2011. 7. 13. 청구인에게 한 국유재산 사용허가의 허가기간이 2012. 12. 31.로 만료됨에 따라 발생하는 것으로 위 화해조서의 효력 유무에 따라 청구인의 토지 반환의무가 좌우될 여지가 없는 점, 공유재산의 관리청이 하는 행정재산의 사용ㆍ수익에 대한 허가는 관리청이 공권력을 가진 우월적 지위에서 행하는 행정처분으로서 특정인에게 행정재산을 사용할 수 있는 권리를 설정하여 주는 강학상 특허에 해당하고(대법원 1998. 2. 27. 97누1105 판결 참조), 「국유재산법」 제38조에 따라 청구인은 허가기간이 만료된 후 이 사건 토지를 원래 상태대로 반환하여야 할 의무가 있으므로 대등한 당사자간 토지임대차 관계에 적용되는 「민법」 제643조의 지상물매수청구권 법리가 이 사건 토지 사용허가 관계에 적용된다고 볼 수 없는 점, 나아가 제소전화해조서는 확정판결과 동일한 효력이 있으므로 준재심 절차에 의해 취소되지 않는 한 그 효력을 부인할 수 없는 점(대법원 2002. 12. 6. 선고 2002다44014 판결 참조) 등을 고려할 때 위 제소전화해가 무효임을 근거로 이 사건 처분의 위법성을 다투는 청구인의 위 주장은 받아들이지 아니한다.
4) 한편 청구인은 이 사건 처분이 「장애인복지법」 제48조, 제63조, 장애인차별금지법 제4조에 위반되어 위법하다는 취지로 주장한다. 「장애인복지법」 제48조제1항을 보면 국가와 지방자치단체는 장애인복지단체가 장애인복지사업과 관련할 시설을 설치하는 데에 필요한 경우 국유ㆍ공유 토지와 시설 등을 우선매각하거나 임대 또는 무상으로 대부할 수 있다고 되어 있으며, 같은 법 제63조제1항에서 국가와 지방자치단체가 장애인의 복지를 향상하고 자립을 돕기 위해 장애인복지단체를 보호ㆍ육성하도록 노력하여야 한다고 되어 있는데, 이는 장애인복지단체의 자립과 활동을 지원한다는 선언적 의미의 규정이어서 위 규정에 따라 피청구인이 이 사건 토지를 청구인에게 계속사용하도록 허락해야 할 구체적 의무가 당연히 발생한다고 볼 수 없고, 이 사건 처분이 장애인차별금지법 제4조에서 금지되는 장애인 차별행위에 해당한다고 할 것은 아니며, 청구인이 2004. 2. 14. 사용허가를 득한 이래 이 사건 토지를 이미 장기간 계속사용해 왔고 현재 이 사건 토지 외에 무단으로 이 사건 인근 토지를 점유ㆍ사용하고 있는 사정 등을 종합해 볼 때 이에 반하는 청구인의 주장 역시 받아들이지 아니한다.
다. 청구취지 2의 행정심판 적법 여부
1) 청구인은 이 사건 처분 외에 이 사건 통지의 취소청구도 하고 있는데, 우선 이 사건 통지가 행정심판의 대상이 되는 ‘처분’인지 여부에 대해 살펴본다.
2) 「행정심판법」제2조제1호 및 제3조제1항에 의하면 ‘처분’이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말하고, 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다고 되어 있는데, 행정심판의 대상이 되는 ‘처분’이라 함은 행정청의 공법상의 행위로서 특정사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나 기타 법률상 효과를 발생하게 하는 등 국민의 구체적인 권리의무에 직접적 변동을 초래하는 행위를 말한다(대법원 2008. 4. 24. 선고 2008두3500 판결 등 참조). 위 인정사실에 따르면 피청구인이 2013. 2. 14. 청구인에게 1차로 철거명령 및 대집행계고처분을 하였으나 청구인이 이에 불응하자 2013. 2. 26. 다시 이행기간을 정하여 청구인에게 2차로 철거명령 및 대집행계고를 하였는데, 「행정대집행법」상의 철거의무는 2013. 2. 14. 한 이 사건 처분에 의해 발생하였다고 할 것이며, 피청구인이 2013. 2. 26. 한 이 사건 통지는 청구인에게 새로운 철거의무를 부과하는 것이 아니라 이 사건 처분에 의한 건물철거를 독촉하거나 그 대집행기한을 연기한다는 통지에 불과하여(대법원 2000. 2. 22. 선고 98두4665 판결 등 참조) 청구인의 법률상 지위에 직접적 변동을 초래하는 행정처분이 아니므로, 2013. 2. 26.자 이 사건 통지의 취소를 구하는 부분은 행정심판의 대상이 되지 아니하는 사항에 대하여 제기된 부적법한 청구라 할 것이다.
7. 결론
그렇다면 청구인의 청구 중 이 사건 통지의 취소를 구하는 부분은 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 심판청구이므로 각하하기로 하고, 나머지 청구는 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.
