【재결요지】 1. 외감법 위반 행위자에 대한 피청구인의 검찰고발 조치는 수사기관에 단순히 수사의 단서를 제공하는 사실행위에 불과할 뿐만 아니라 행정청 상호간의 행위로서 청구인에 대한 처분이 아니므로 검찰고발 조치에 대한 청구인의 심판청구는 처분이 없는 것을 대상으로 제기된 부적법한 청구이다.
2. 피청구인의 감사인 지정과 해임권고 조치는 청구인으로 하여금 피청구인의 조치사항에 대한 이행을 사실상 강제하고 있는 점 등을 고려할 때 피청구인의 감사인 지정 및 해임권고 조치는 행정심판의 대상이 되는 행정처분에 해당한다.피청구인이 청구인의 외감법 위반행위에 대하여 최종 양정을 함에 있어 3단계 감경 조치를 취한 뒤 행해진 이 사건 처분이 가혹하다고 보기는 어려운 점 등을 종합적으로 고려하여 볼 때 피청구인의 이 사건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다.
【주문】 1. 이 사건 심판청구 중 청구인 회사, 전 대표이사, 전 담당임원 겸 현 대표이사에 대한 검찰고발 취소청구 부분은 각하한다.
2. 청구인의 나머지 청구를 기각한다.
【청구취지】 1. 피청구인이 한 청구인 회사, 전 대표이사, 전 담당임원 겸 현 대표이사에 대한 검찰고발을 취소한다.
2. 피청구인이 2012. 10. 15. 청구인에게 한 ①4개월(2012.10.10.∼2013.2.9.)의 증권발행 제한, ②2년(2013 및 2014 회계연도)의 감사인 지정, ③전 담당임원 겸 현 대표이사에 대한 해임권고 처분을 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
피청구인은 2012. 10. 15. 청구인이 2007년도 재무제표를 작성ㆍ공시함에 있어 매출채권 51억6,700만원, 미수금 31억6,700만원 및 미지급비용 6억7,500만원을 허위로 계상하여 「주식회사의 외부감사에 관한 법률」(이하 ‘외감법’이라 한다)상의 회계처리기준을 위반하였다는 이유로 4개월(2012.10.10.∼2013.2.9.)의 증권발행 제한, 2년(2013 및 2014 회계연도)의 감사인 지정, 전 담당임원 겸 현 대표이사에 대한 해임권고 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였고, 청구인 회사, 전 대표이사, 전 담당임원 겸 현 대표이사를 검찰에 고발하였다.
2. 청구인 주장
가. 2009. 3월 청구인 회사는 이사회를 개최하여 회계처리 오류에 대한 책임을 물어 전 대표이사를 해임시키고 이○○을 새 대표이사로 선임하였고, 회사 전결규정에 의하면 재무제표에 대한 최종 결재권자는 대표이사이며, 나아가 해임권고 대상자인 이○○은 당시 직위체계상 형식적인 결재라인에 있었을 뿐인 점을 감안하면 이○○은 외감법 위반에 대한 실질적인 책임이 없으므로 이○○에 대한 피청구인의 해임권고는 부당하다.
나. 청구인이 관련법규의 준수를 위하여 회계오류를 자발적으로 수정 공시한 점, 회계오류에 대한 책임을 물어 전 대표이사에 대하여 해임을 단행한 점, 기타 현실적으로 어려운 회사 사정 등 제반 여건을 고려할 때 이 사건 처분은 가혹하다.
3. 피청구인 주장
가. 청구요건에 관한 주장
이 사건 심판청구 중 감사인 지정, 해임권고, 검찰고발 조치에 대한 취소청구는 청구인의 권리의무나 법적 지위에 어떤 변동을 가져오는 것은 아니어서 이는 행정심판의 대상이 되는 ‘처분’에 해당하지 아니하므로 각하되어야 한다.
나. 본안에 관한 주장
1) 설령 위 조치들에 대하여 처분성이 인정된다고 하더라도 청구인이 인정하고 있듯이 청구인은 2007년도 재무제표를 작성ㆍ공시함에 있어 매출채권, 미수금 및 미지급비용을 허위로 계상하여 외감법 제13조에 따른 회계처리기준을 위반하였다.
2) 청구인의 내규인 회계관리요령에는 관리본부장이 본사의 회계책임자로 명시되어 있고, 회계전표의 결재는 관리본부장의 전결로 처리하도록 되어 있으며, 실제로 분식 회계전표 등에는 관리본부장인 이○○의 자필 서명이 있고, 당시 청구인의 재무팀장은 이영진이 회계분식에 대하여 알고 있었다고 진술한 점 등에 비추어 이영진에 대한 해임권고 조치가 위법ㆍ부당하다고 볼 수 없다.
3) 이 사건 처분은 청구인이 비상장법인으로서 공모실적이 없어 증권시장에 미치는 영향이 크지 않다는 점, 2008년 감사보고서에서 이 사건 위반사실을 수정 공시하였다는 점 등 제반 사정을 적극 고려하여 3단계 감경 조치를 취하는 등 합리적인 양정 과정을 거쳐 행해진 적법ㆍ타당한 처분이므로 청구인의 심판청구는 기각되어야 한다.
4. 관계법령
주식회사의 외부감사에 관한 법률 제4조의3, 제13조, 제16조
주식회사의 외부감사에 관한 법률 시행령 제4조의2
외부감사 및 회계 등에 관한 규정(이하 ‘외감규정’이라 한다) 제55조, 제56조
5. 인정사실
청구인과 피청구인이 제출한 행정심판청구서, 답변서, 감리결과 조치통보서, 감사보고서, 사실증명원, 매출결산처리, 매출전표, 문답서, 소명서 등 각 사본의 기재내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
가. 청구인은 1966. 9. 30. 설립된 비상장법인으로 지역별로 전화번호부 책자를 발행하고 책자에 게재하는 광고판매 수익 등을 주요 매출로 하는 회사로서, 이○○은 2005. 4월부터 청구인의 관리본부장으로 재직하다가 2009. 3월 대표이사에 선임되어 현재까지 재직 중이다.
나. 2008. 4. 10. 청구인은 다음과 같이 매출채권 등을 과대 계상하여 2007년도 재무제표를 작성ㆍ공시하였고, 2009. 4. 7. 청구인은 2008년도 재무제표를 공시하면서 비교 표시된 2007년도 재무제표를 수정하여 공시하였다.
<재무제표 비교(허위계상 부분)>
다. 2009. 3. 11. 청구인은 긴급이사회를 개최하여 회계처리 오류에 대한 책임을 물어 당시 대표이사 이○○을 해임하고 관리본부장 이○○을 후임 대표이사에 임명하였다.
라. 청구인의 회계관리요령에 의하면 회계책임자는 본사의 경우 관리본부장이며, 전표의 결재는 관리본부장의 전결을 원칙으로 한다고 규정되어 있고, 청구인의 매출결산처리, 매출전표 등에는 관리본부장 이○○의 자필 서명이 되어 있다.
마. 청구인의 대주주인 한국정보통신(주) 관계자의 문답서와 청구인 회사 관계자의 문답서 및 소명서에는 다음과 같은 기록이 확인된다.
- 다 음 -
○ 2009. 3. 4. 청구인의 재무팀장이 청구인의 매출 과대 계상 사실을 청구인의 대주주인 한국정보통신(주) 부사장에게 보고함
○ 청구인의 분식회계에 대하여 당시 대표이사 뿐만 아니라 관리본부장이었던 이○○도 알고 있었을 것임
○ 분식회계 내용을 잘 알고 있었던 관리본부장 이○○에게 책임을 묻지 않고 대표이사로 선정한 이유는 당시 이사회 구성상 부득이한 선택이었음
바. 2012. 7월부터 9월까지 피청구인은 청구인의 2007년 감사보고서에 대한 감리를 실시하였고, 2012. 10. 15. 피청구인은 청구인이 2007년도 재무제표를 작성ㆍ공시함에 있어 매출채권 51억6,700만원, 미수금 31억6,700만원 및 미지급비용 6억7,500만원을 허위로 계상하여 「주식회사의 외부감사에 관한 법률」상의 회계처리기준을 위반하였다는 이유로 4개월(2012.10.10.∼2013.2.9.)의 증권발행 제한, 2년(2013 및 2014 회계연도)의 감사인 지정, 전 담당임원 겸 현 대표이사에 대한 해임권고 처분을 하였고, 별도로 청구인 회사, 전 대표이사, 전 담당임원 겸 현 대표이사를 검찰에 고발하였다.
6. 이 사건 심판청구의 적법 여부
가. 「행정심판법」 제2조 제1호, 제3조 제1항을 보면 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있고, ‘처분’이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다고 규정하고 있다. 행정심판의 대상이 되는 행정처분은 행정청 또는 그 소속이나 법령에 의하여 행정권한을 가지고 있거나 위탁을 받은 공공기관이 국민의 권리의무에 관계되는 사항에 관하여 공권력을 발동하여 행하는 공법상의 행위를 말하는데, 행정청의 어떤 행위를 행정처분으로 볼 것이냐의 문제는 추상적, 일반적으로 결정할 수 없고 행정청이 공권력의 주체로서 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서 국민의 권리의무에 직접적으로 영향을 미치는 행위라는 점을 염두에 두고 관련 법령의 내용 및 취지와 그 행위가 주체ㆍ내용ㆍ형식ㆍ절차 등에 있어서 어느 정도로 행정처분으로서의 성립 내지 효력요건을 충족하고 있는지 여부, 그 행위와 상대방 등 이해관계인이 입는 불이익과의 실질적 관련성, 그리고 법치행정의 원리와 당해 행위에 관련한 행정청 및 이해관계인의 태도 등을 참작하여 개별적으로 결정하여야 할 것이다(대법원 2007. 10. 11. 선고 2007두1316 판결 참조).
나. 1) 먼저 청구취지 2에 관하여 살펴보면, 외감법 위반 행위자에 대한 피청구인의 검찰고발 조치는 수사기관에 단순히 수사의 단서를 제공하는 사실행위에 불과할 뿐만 아니라 행정청 상호간의 행위로서 청구인에 대한 처분이 아니므로 검찰고발 조치에 대한 청구인의 심판청구는 처분이 없는 것을 대상으로 제기된 부적법한 청구이다.
2) 다음으로 청구취지 1 중 피청구인의 감사인 지정과 해임권고 조치의 처분성 여부에 대하여 살피건대, 외감법 시행령 제4조의2 제1항에 의하면 증권선물위원회(이하 ‘증선위’라 한다)의 감사인 지정에 대하여 회사는 특별한 사유가 없으면 그 사실을 통보받은 날부터 2주일 이내에 감사계약을 체결하여야 한다고 되어 있어 청구인이 지정된 감사인을 선임하여야 할 의무를 부담하게 되는 점, 피청구인의 해임권고 조치로 인하여 청구인의 대표이사는 「자본시장과 금융투자업에 관한 법률」 제24조 제8호, 같은 법 시행령 제27조제1항 및 제3항 제1호에 따라 일정기간 금융투자업자의 임원이 될 수 없는 효과가 발생하게 되어 직접적으로 취업제한의 불이익을 받게 되는 점, 증선위는 외감규정 제64조(사후관리)를 통하여 청구인으로 하여금 피청구인의 조치사항에 대한 이행을 사실상 강제하고 있는 점 등을 고려할 때 피청구인의 감사인 지정 및 해임권고 조치는 행정심판의 대상이 되는 행정처분에 해당한다고 보아야 할 것이다.
7. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계법령
외감법 제13조 제1항 및 제3항에서 금융위원회는 증선위의 심의를 거쳐 회사의 회계처리기준을 정하고 회사는 회계처리기준에 따라 재무제표 또는 연결재무제표를 작성하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제4조의3 제1항 제3호 및 제2항에서 증선위의 감리결과 회계처리기준에 위반하여 재무제표 또는 연결재무제표를 작성ㆍ공시한 사실이 지적된 회사에 대하여 3개 사업연도의 범위 안에서 증선위가 지정하는 자를 감사인으로 변경선임하거나 선정할 것을 요구할 수 있고, 증선위가 감사인의 변경선임이나 선정을 요구한 경우 회사는 특별한 사유가 없으면 이에 따라야 한다고 되어 있으며, 같은 법 제16조 제2항에서 증선위는 회사가 제13조에 따른 회계처리기준을 위반하여 재무제표 또는 연결재무제표를 작성ㆍ공시한 경우 해당 회사의 주주총회에 대하여 임원의 해임권고, 일정 기간 유가증 권의 발행제한, 그 밖에 필요한 조치를 할 수 있다고 규정하고 있으며, 외감규정 제55조 제1항에서 증선위는 회사가 위법행위를 한 때에는 1년이내의 기간의 유가증권의 발행제한, 임원의 해임권고 및 관계자의 해고권고, 3년이내의 기간의 감사인 지정 또는 변경요구 등의 조치를 할 수 있다고 규정하고 있다.
나. 판 단
위 인정사실에 따르면, 청구인이 2007년도 재무제표를 작성ㆍ공시함에 있어 매출채권 등을 과대 계상하여 외감법상의 회계처리기준을 위반하였고, 청구인의 외감법 위반행위 당시 회계책임자는 전 담당임원 겸 현 대표이사인 이○○이며, 청구인의 매출전표 등에는 이○○의 자필 서명이 되어있는 사실이 확인될 뿐만 아니라 청구인 회사 관계자의 문답서 등에 따르면 이○○이 분식회계처리에 관여한 정황을 알 수 있어 회계담당 임원으로서의 책임을 면하기 어렵다 할 것이나, 청구인이 비상장법인으로서 공모실적이 없어 증권시장에 미치는 영향이 크지 않고 2008년 재무제표에서 허위로 계상한 2007년도 재무제표를 수정 공시하였다는 점 등을 반영하여 피청구인이 청구인의 외감법 위반행위에 대하여 최종 양정을 함에 있어 3단계 감경 조치를 취한 뒤 행해진 이 사건 처분이 가혹하다고 보기는 어려운 점 등을 종합적으로 고려하여 볼 때 피청구인의 이 사건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다.
8. 결론
그렇다면 이 사건 심판청구 중 청구인 회사, 전 대표이사, 전 담당임원 겸 현 대표이사에 대한 검찰고발 취소청구 부분은 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 심판청구이므로 각하하기로 하고, 나머지 청구는 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.
