【재결요지】 이 사건 건물의 본래 용도와 실제 용도가 주거용이라는 사실에 대하여는 청구인과 피청구인 사이에 다툼이 없고, 국유재산의 총괄청인 기획재정부장관이 이 사건에서처럼 국유지를 무단으로 점유하고 있는 건축물을 그 소유자가 아닌 제3자가 주거용으로 사용하고 있는 경우의 변상금에 대하여 주거용에 해당하는 요율을 적용하여 그 소유자에게 부과하여야 한다고 보고 있으며, 국유재산법 시행령 제26조의 취지에 부합하도록 주거용의 의미를 해석하면 국유재산을 점유하고 있는 건물의 객관적인 용도가 주거의 목적에 제공되고 있는 이상 그 건물에 거주하는 자가 누구인지에 상관없이 그 용도는 주거용으로 보아야 할 것이므로, 피청구인은 청구인이 이 사건 건물에 실제로 거주하지 않는다는 이유만으로 청구인에게 추가변상금으로 부과하였으므로 피청구인의 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다.
【주문】 피청구인이 2012.10.2. 청구인에게 한 2,708만 8,070원의 추가변상금 부과처분을 취소한다.
【청구취지】 피청구인이 2012.10.2. 청구인에게 한 2,708만 8,070원의 추가변상금 부과처분을 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
가. 청구인은 2009년경부터 서울특별시 용산구 한강로3가 00번지의 17.5㎡, 00번지의 40.7㎡, 40-66번지의 14.2㎡의 토지(총 72.4㎡, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다)를 무단점유하고 있다는 이유로 피청구인에게 이 사건 토지의 재산가액에 1천분의 20 또는 1천분의 25의 요율을 곱하여 산출한 사용료의 100분의 120에 상당하는 금액을 변상금으로 납부하여 왔다.
나. 피청구인은 청구인이 이 사건 토지에 실제로 거주하지 않는다는 이유로 2012.10.2. 청구인에게 이 사건 토지의 재산가액에 1천분의 50의 요율을 곱하여 산출한 사용료의 100분의 120에 상당하는 금액을 변상금으로 산출한 후 그 금액에서 청구인이 이미 납부한 금액을 뺀 나머지 금액 2,708만 8,070원을 2009년부터 2011년까지의 추가변상금으로 부과(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다.
2. 청구인 주장
피청구인은 신뢰보호의 원칙 및 소급효금지의 원칙에 반하여 이 사건 처분을 하였고, 청구인의 점유가 ‘주거용인 경우’에 해당하지 않는다고 본 피청구인의 판단은 법의 문리해석의 한계를 넘은 확장해석 또는 유추해석에 해당하며, 변상금의 금액도 잘못 계산되어 과다하게 책정된 데다가, 추가변상금이 어떻게 산출된 것인지 그 근거가 전혀 명시되어 있지 않으므로 이 사건 처분은 실체적으로 위법할 뿐만 아니라 절차적으로도 위법하다.
3. 피청구인 주장
가. 피청구인이 사용료의 요율적용을 잘못함으로써 일부 변상금을 장기간 부과하지 않다가 이후 법이 허용하고 있는 범위내에서 소급하여 부과하는 것을 신뢰보호의 원칙에 위배된다고 하기 어렵다.
나. 국세기본법에서 조세의 징수와 관련한 신뢰보호의 원칙을 명문화하고 있으나, 국유재산을 무단으로 점유ㆍ사용하는 자에 대하여 국가나 국가로부터 해당 재산의 관리ㆍ처분에 관한 사무를 위탁받은 자가 국유재산의 점유ㆍ사용을 장기간 방치한 후 변상금을 부과하더라도 그러한 변상금 부과처분이 절차적 정의와 신뢰의 원칙에 반하게 된다거나 점유자의 사용ㆍ수익에 관한 권원이 인정될 수는 없다.
다. 청구인은 대법원1999.7.9.선고 97누20274판결을 인용하면서 사용료 등 부과처분의 소급적용이 엄격하게 금지된다고 주장하나, 위 판결의 실제 취지는 국유재산의 무단점유 내지 사용에 대하여는 국가재정법 및 국유재산법에서 정한 관련 규정의 범위내에서 소급하여 변상금을 부과할 수 있다는 것이다.
라. 이 사건 변상금의 금액이 과다하게 책정되었다는 청구인의 주장은 국유재산의 문단점유에 따른 변상금과 적법한 사용승인에 따른 사용료를 착각한데서 비롯된 것이다.
마. 피청구인은 국유재산법 시행령 제36조제3항 및 제71조제3항에서 규정하고 있는 금액, 납부기간, 납부장소, 산출근거를 모두 이 사건 처분을 하였으므로 이 사건 처분에 절차적 위법성이 있다고 볼 수 없다.
4. 관계법령
국유재산법 제72조
국유재산법 시행령 제29조
구 국유재산법 시행령(2009.7.27. 대통령령 제21641호로 개정되어 같은 해 7.31. 시행되기 전의 것, 이하 같다) 제26조
5. 인정사실
청구인과 피청구인이 각각 제출한 청구서, 답변서, 무허가건물확인원, 변상금사전통지서, 처분서 등 각 사본의 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
가. 이 사건 토지는 국가소유의 철도용지로서 2004.1.1. 그 관리청이 철도청에서 국토해양부(구 건설교통부)로 변경되었으며, 국토해양부는 2009.5.20. ‘일반철도의 시설자산관리 위탁계약’에 따라 이 사건 토지의 관리를 피청구인에게 위탁하였다.
나. 청구인은 이 사건 토지위의 무허가건물을 타인으로부터 매입한 후 이 사건 토지를 무단점유하고 있다는 이유로 피청구인에게 이 사건 토지의 재산가액에 1천분의 20 또는 1천분의 25(2009.7.30. 이전)의 요율을 곱하여 산출한 사용료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 납부하여 왔는데, 이 사건 토지 위의 무허가건물(이하 ‘이 사건 건물’이라 한다)에는 청구인이 아닌 임차인이 거주하여 왔다.
다. 피청구인은 청구인에게 2012.7.23. 다음의 1)을 이유로 이 사건 토지의 재산가액에 1천분의 50의 요율을 곱하여 산출한 사용료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 다음의 2)와 같이 추가로 부과할 예정이니 그에 대한 의견이 있으면 2012.8.3.까지 의견서를 제출하라고 안내한 후, 같은 이유를 들어 2012.10.2. 이 사건 처분을 하였다.
- 다 음 -
1) 그동안 이 사건 건물을 주거용으로 보아 이 사건 토지의 재산가액에 1천분의 20 또는 1천분의 25(2009.7.30. 이전)의 요율을 곱하여 산출한 사용료의 100분의 120에 상당하는 금액을 변상금으로 부과하여 왔으나, 2012년 상반기 감사에서 ‘실제로 거주하지 않는 경우의 변상금은 해당 국유재산의 재산가액에 1천분의 50의 요율을 곱하여 산출한 사용료를 적용하라’는 지적사항이 있었음
2) 이 사건 토지에 대한 추가변상금 산출내역
라. 한편 기획재정부장관은 주거용 국유재산의 사용요율과 관련한 질의에 대하여 2012.11.19. 다음과 같은 취지의 회신을 한 바 있다.
- 다 음 -
1) 국유재산법 시행령 제29조제1항 단서 각호의 용도는 당해 재산의 실질적인 주된 기능이 무엇인가에 따라 판단하여야 할 사항으로서 같은 항 제2호의 ‘주거용’이라 함은 건축법 제22조에 따라 건축공사를 완료한 후 허가권자(특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장)에게 건축물의 사용승인허가를 받고 실질적으로 주거의 목적으로 이용ㆍ관리되고 있는 것으로 볼 수 있을 것임. 다만 주거용에 해당하는지 여부는 해당 재산의 관리ㆍ처분에 관한 사무를 위임받은 재산관리기관에서 이와 같은 내용을 고려하여 결정할 사항임
2) 한편 국유지상의 무단점유 건축물을 그 소유자가 아닌 제3자가 주거용으로 사용하는 경우 변상금의 부과는 무단점유 건축물의 소유자에게 주거용 요율을 적용하여야 함
6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관련법령의 내용
국유재산법 제72조에 의하면 중앙관서의 장 등은 국유재산의 무단점유자에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 재산에 대한 사용료나 대부료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 징수한다고 되어 있고, 국유재산법 시행령 제29조에 의하면 국유재산(행정재산)의 연간 사용료는 해당 재산가액에 1천분의 50 이상의 요율을 곱한 금액으로 하되 주거용인 경우의 연간 사용료는 1천분의 20 이상(국민기초생활 보장법 제2조제2호에 따른 수급자가 주거용으로 사용하는 경우는 1천분의 10 이상)으로 한다고 되어 있는데, 구 국유재산법 시행령이 적용되던 2009.7.30. 이전의 연간 사용료는 주거용의 경우 재산가액에 1천분의 25 이상의 요율을 곱하여 산출하고, 그 외의 경우에는 재산가액에 1천분의 50 이상의 요율을 곱하여 산출하여 왔다.
나. 판단
1) 국유재산법 시행령 제29조 및 구 국유재산법 시행령 제26조에 의하면 주거용 국유재산의 사용료는 해당 재산의 가액에 1천분의 20 또는 1천분의 25 이상을 곱한 금액으로 한다고 되어 있고, 이 사건 처분이 있기 전까지 피청구인은 이 사건 토지가 주거용에 해당한다는 전제하에 그 재산가액에 1천분의 20 또는 1천분의 25 이상의 요율을 곱하여 산출한 사용료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 부과하여 오다가 청구인이 실제로 거주하지 않는다는 이유를 들어 이 사건 처분을 하였는바, 청구인과 피청구인의 주장, 그리고 앞에서 인정된 사실들의 내용을 종합하여 보면 이 사건에서의 쟁점은 앞에서 언급한 ‘주거용’의 의미가 ①국유재산을 점유하고 있는 건물의 객관적인 용도가 주거용이면 해당 국유재산을 주거용으로 본다는 것인지, 아니면 ②국유재산을 점유하고 있는 건물의 객관적인 용도가 주거용이어야 함은 물론 국유재산을 점유하고 있는 건물을 소유하고 있는 자 즉, 변상금의 납부의무자가 해당 건물에 직접 거주하여야만 해당 국유재산을 주거용으로 본다는 것인지의 여부인 것으로 보인다.
2) 피청구인은 청구인이 이 사건 토지의 이 사건 건물을 소유하고 있기는 하나 그 곳에 직접 거주하지는 않는다는 이유를 들어 이 사건 처분을 하였다.
그런데 이 사건 토지에 있는 이 사건 건물의 본래 용도와 실제 용도가 주거용이라는 사실에 대하여는 청구인과 피청구인 사이에 다툼이 없고, 국유재산의 총괄청인 기획재정부장관이 이 사건에서처럼 국유지를 무단으로 점유하고 있는 건축물을 그 소유자가 아닌 제3자가 주거용으로 사용하고 있는 경우의 변상금에 대하여 주거용에 해당하는 요율을 적용하여 그 소유자에게 부과하여야 한다고 보고 있으며, 2009.7.31.부터 주거용 국유재산의 사용요율을 기존의 1천분의 25 이상에서 1천분의 20 이상으로 감경함은 물론 나아가 국민기초생활 보장법 제2조제2호에 따른 수급자가 사용하는 경우에는 그 사용요율을 1천분의 10 이상으로까지 감경함으로써 궁극적으로 서민들의 경제적 부담을 완화하겠다는 것이 국유재산법 시행령 제26조의 취지인 것으로 보이는바, 그와 같은 국유재산법 시행령 제26조의 취지에 부합하도록 주거용의 의미를 해석하면 국유재산을 점유하고 있는 건물의 객관적인 용도가 주거의 목적에 제공되고 있는 이상 그 건물에 거주하는 자가 누구인지에 상관없이 그 용도는 주거용으로 보아야 할 것이다.
그럼에도 불구하고 피청구인은 청구인이 이 사건 건물에 실제로 거주하지 않는다는 이유만으로 이 사건 토지의 재산가액에 1천분의 50의 요율을 곱하여 산출한 사용료의 100분의 120에 상당하는 금액을 변상금을 산출한 후, 그 금액에서 이미 납부된 변상금을 뺀 금액 2,708만 8,070원을 청구인에게 추가변상금으로 부과하였으므로 피청구인의 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다.
7. 결 론
그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.
