【재결요지】 청구인은 피청구인이 남○○ 외 4인, 남○○ 외 1인에게 도지정문화재 주변 현상변경허가를 거부한 이 사건 처분 1, 2의 직접 상대방이 아니고, 청구인이 이 사건 토지 1, 2의 소유자이기는 하나 도지정문화재 주변 현상변경 허가신청을 하였다가 거부처분을 받은 사실이 없다. 또한 청구인이 피청구인에게 도지정문화재 주변 현상변경허가신청을 한 사실이 확인되지 않고, 피청구인이 남○○ 외 4인, 남○○ 외 1인에게 한 도지정문화재 주변 현상변경허가 거부처분에 대하여 청구인에게 직접적이고 구체적인 법률상 이해관계가 있다고 볼 수 없으므로, 이 사건 무효확인심판 및 의무이행심판은 청구인 적격이 없는 자가 청구가 부적법한 심판청구이다.
【주문】 이 사건 심판청구를 모두 각하한다.
【청구취지】 1. 주위적 청구: 피청구인이 2012. 9. 10. 및 2012. 12. 3. 청구인에게 한 도지정문화재 주변 현상변경허가 거부처분을 취소하고, 도지정문화재 주변 현상변경을 허가하라.
2. 예비적 청구: 피청구인이 2012. 9. 10. 및 2012. 12. 3. 청구인에게 한 도지정문화재 주변 현상변경허가 거부처분이 무효임을 확인하고, 도지정문화재 주변 현상변경을 허가하라.
【이유】 1. 사건개요
가. 청구인은 경기도 기념물 제30호 ‘채산사’(이하 ‘이 사건 문화재’라 한다)로부터 약 90m 떨어진 경기도 ○○시 ○○면 ○○리 677번지(이하 ‘이 사건 토지 1’이라 한다) 및 679번지(이하 ‘이 사건 토지 2’라 한다) 토지소유자로서, 청구인으로부터 토지사용승낙을 받은 남○○, 서○○, 임○○, 조○○, 정○○이 이 사건 토지 1 위에 다가구주택을 신축하기 위하여 2012. 8. 27. 피청구인에게 도지정문화재 주변 현상변경허가신청(이하 ‘이 사건 신청 1’이라 한다)을 하였으나, 피청구인은 위 다가구주택이 건립될 경우 문화재 보존ㆍ관리 및 역사문화환경에 영향을 미칠 우려가 있다는 이유로 2012. 9. 10. 위 남○○ 외 4인에게 도지정문화재 주변 현상변경허가 거부처분(이하 ‘이 사건 처분 1’이라 한다)을 하였다.
나. 이후 청구인으로부터 토지사용승낙을 받은 남○○, 서○○가 이 사건 토지 1, 2 위에 다가구주택을 신축하기 위하여 2012. 11. 16. 피청구인에게 도지정문화재 주변 현상변경허가신청(이하 ‘이 사건 신청 2’라 한다)을 하였으나, 피청구인은 위 가항과 같은 이유로 2012. 12. 3. 위 남○○ 외 1인에게 도지정문화재 주변 현상변경허가 거부처분(이하 ‘이 사건 처분 2’라 한다)을 하였다.
2. 청구인 주장
가. 이 사건 문화재는 독립운동가 염제 최○○ 선생을 모신 사당이고 청구인은 염제 선생의 손자로 조상으로부터 물려받은 유산을 보존ㆍ관리하여 포천에서 팔십 평생을 봉사하면 살았다. 문화재 보존을 위한 규제도 중요하지만 후손이나 문화재 주변에 살고 있는 사람의 재산권 행사에 심각한 영향을 미칠 정도까지 규제하는 것은 잘못이고, 이 사건 문화재 주변에 농가 창고나 하우스 단지가 들어서는 것보다 다가구 주택이 건립되는 것이 주변 경관이 보기 좋으며, 거주하는 사람들이 사당 관리나 감독을 할 수 있으므로 이 사건 처분을 취소하는 것이 문화재 보존ㆍ관리에 도움이 된다.
나. 이 사건 문화재의 측면 부분은 도지정문화재 주변 현상변경허가를 해 주면서 유독 이 사건 문화재 정면의 가장자리 부분은 허가를 거부하는 것은 형평의 원칙에도 어긋나므로, 이 사건 문화재 주변의 정확한 거리나 위치를 명시한 정확한 허가 기준을 제시해야 한다.
다. 이 사건 문화재의 정면 쪽 농지에서는 아무 것도 할 수 없고 반경 300m까지는 건축을 하려면 문화재 협의비 명목으로 300만원을 내고 한달 이상 협의기간을 거쳐야 하므로 부당하고, 도지정문화재 주변 현상변경허가 거부처분을 하면 재산권 행사에 제한을 가져오므로 국가는 이 사건 토지를 매수하거나 이에 상응하는 경제적 지원을 해야 한다.
3. 피청구인 주장
가. 청구요건에 대한 주장
이 사건 처분의 상대방은 청구인이 아닌 남○○외 4인, 남○○외 1인으로, 청구인이 이 사건 토지의 소유자의 지위에 있다고 하더라도 이 사건 처분이 취소됨으로써 청구인이 얻게 될 이익은 간접적ㆍ사실적ㆍ경제적 이익에 불과하고 이 사건 처분의 근거 법률에 따라 직접 보호되는 구체적인 이익에 해당한다고 보기 어려우므로 청구인에게는 이 사건 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 없어 청구인 적격이 없다. 따라서 이 사건 심판청구는 각하되어야 한다.
나. 본안에 대한 주장
피청구인은 문화재 주변 건설공사에 대하여 객관적이고 투명한 허가절차를 진행하기 위해 이 사건 문화재 주변을 문화재위원들이 현지 조사한 후 경기도문화재위원회의 심의를 거쳐 현상변경 허용기준을 마련 고시하였는데, 이 사건 토지는 허용기준 1구역(수계 및 원지형 보존, 신축불가, 기존 건축물 규모 범위 내 개축ㆍ보수 허용) 내에 위치하고 있어 허용기준 초과에 따른 문화재위원회 심의를 하였고, 심의결과 ① 이 사건 토지가 문화재 보호구역에 연접하여 매우 근거리에 위치하고 있는 점, ② 이 사건 문화재 전면에 위치하여 건물을 신축할 경우 이 사건 문화재에서 이 사건 토지가 직접 보이는 점, ③ 이 사건 토지는 현상변경허용기준상 원형보존 지역(신축불가 지역)인 점, ④ 문화재 주변에 건축물 허가 시 현상변경 허가가 갖는 특성(형평성)으로 인해 이 사건 문화재 주변에 연쇄적 개발행위를 위한 현상변경 허가 신청이 들어올 경우 제한할 수 없는 점 등을 고려하여 신청건물이 건립될 경우 문화재의 보존ㆍ관리 및 역사문화환경에 영향을 미칠 우려가 있다고 판단되었기 때문에 이 사건 처분을 한 것이다. 설령 이 사건 심판청구가 적법하다고 하더라도 위에서 살펴본 바와 같이 이 사건 처분은 적법ㆍ타당하므로 청구인의 청구는 기각되어야 한다.
4. 관계법령
행정심판법 제5조, 제13조
5. 인정사실
청구인과 피청구인이 제출한 도지정 문화재 현상변경 등 허가신청서, 도지정문화재 주변 현상변경 불허가 통보, 현지조사 의견서, 경기도문화재위원회(현상변경분과 제15차, 제20차) 심의결과 등 각 사본의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
가. 남○○, 서○○, 임○○, 조○○, 정○○은 이 사건 토지 1 위에 다가구주택을 신축하기 위해 ○○시장을 경유하여 2012. 8. 27. 피청구인에게 청구인의 토지 사용승낙서를 첨부하여 이 사건 신청 1을 하였는데, 주요내용은 다음과 같다.
- 다 음 -
○ 사업개요: 다가구 주택 신축
- 위치: 경기도 ○○시 ○○면 ○○리 679번지
- 대지면적: 개발행위허가신청면적 3,478㎡, 도로편입면적 50㎡,
도로대장작성면적 313㎡, 총 허가신청면적 3,841㎡
- 건물 5동, 지상 1층, 조적조
- 최고높이 5.4m, 1.3m 절토, 건축면적(연면적) 577.30㎡
나. 경기도문화재위원회의 위임을 받은 문화재위원은 이 사건 신청 1과 관련하여 현상변경 허가 타당성 검토 등을 위한 현지조사를 실시하였고, 신청지가 문화재 보호구역에 인접하여 역사문화환경 훼손에 영향을 크게 미칠 수 있다는 내용의 의견서를 경기도문화재위원회에 제출하였다.
다. 경기도문화재위원회 현상변경분과위원회는 2012. 9. 6. 이 사건 신청1에 대하여 신청지가 문화재 보호구역에 인접하여 문화재에 영향을 미치므로 문화재 주변 역사문화환경 훼손 우려가 있다는 이유로 부결하였고, 이에 피청구인은 2012. 9. 10. 위 남완수 외 4인에게 이 사건 처분을 하였다.
라. 남○○, 서○○는 이 사건 토지 1, 2 위에 다가구주택을 신축하기 위해 ○○시장을 경유하여 2012. 11. 16. 피청구인에게 청구인의 토지사용승낙서를 첨부하여 이 사건 신청 2를 하였는데, 주요내용은 다음과 같다.
- 다 음 -
○ 사업개요: 다가구 주택 신축
- 위치: 경기도 ○○시 ○○면 ○○리 677, 679번지
- 대지면적: 개발행위허가신청면적 1,470㎡, 도로편입면적 50㎡,
총 허가신청면적 1,520㎡
- 건물 2동, 지상 1층, 조적조
- 최고높이 5.4m, 건축면적(연면적) 230.92㎡
마. 경기도문화재위원회의 위임을 받은 문화재위원은 이 사건 신청 2와 관련하여 현상변경 허가 타당성 검토 등을 위한 현지조사를 실시하였고, 신청지는 문화재 보호구역과 전면방향으로 접하여 직시되는 곳이기 때문에 비록 1차 신청보다 건물 동 수를 줄여 주택 2개동이 들어선다 하더라도 문화재에 미치는 악영향은 여전히 크다는 내용의 의견서를 경기도문화재위원회에 제출하였다.
바. 경기도문화재위원회 현상변경분과위원회는 2012. 11. 29. 이 사건 신청2에 대하여 신청지는 반드시 원형보존이 필요한 위치로, 문화재에서 신청지가 직접 가시되어 문화재 경관 및 보존환경에 영향을 미치므로 문화재 주변 역사문화환경 훼손 우려가 있다는 이유로 부결하였고, 이에 피청구인은 2012. 12. 3. 위 남○○ 외 1인에게 이 사건 처분을 하였다.
6. 이 사건 심판청구의 적법 여부
가. 관계법령 등
「행정심판법」 제13조에 따르면, 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있고, 무효등확인심판은 처분의 효력 유무 또는 존재 여부의 확인을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있으며, 의무이행심판은 처분을 신청한 자로서 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다고 되어 있는바, 여기서 말하는 법률상의 이익이란 당해 처분의 근거 법률에 의하여 직접 보호되는 구체적인 이익을 말하므로 제3자가 단지 간접적인 사실상 경제적인 이해관계를 가지는 경우에는 그 처분의 취소나 무효확인을 구할 청구인 적격이 없다(대법원 2000. 2. 8. 선고 97누13337 판결 참조).
나. 판 단
1) 주위적 청구에 대한 판단
청구인은 피청구인이 남○○ 외 4인, 남○○ 외 1인에게 도지정문화재 주변 현상변경허가를 거부한 이 사건 처분 1, 2의 직접 상대방이 아니고, 청구인이 이 사건 토지 1, 2의 소유자이기는 하나 도지정문화재 주변 현상변경 허가신청을 하였다가 거부처분을 받은 사실이 없는 점, 도지정문화재 주변 현상변경 허가신청 시마다 허가신청 면적, 건축물의 모양ㆍ형상, 건축물 최고 높이 등이 달라질 수 있고, 건축물의 면적ㆍ형상ㆍ높이 등의 변화에 따라 피청구인은 도지정문화재 주변 현상변경을 허가할지 여부에 관하여 달리 판단할 수 있는 점, 청구인이 이 사건 토지 1, 2 위에 건물을 신축을 하려면 자신이 신축하려는 건물의 사업개요, 설계도면 등을 첨부해 피청구인에게 도지정문화재 주변 현상변경 허가신청을 할 수 있고 위 허가신청 거부되면 이에 대하여 우리위원회에 행정심판을 청구할 수 있는 점 등을 고려하면 청구인은 이 사건 처분 1, 2에 대하여 직접적이고 구체적인 법률상 이해관계가 있음이 인정된다고 볼 수 없어 청구인은 이 사건 처분 1, 2의 취소를 구할 법률상 이익이 있다고 할 수 없다. 또한 청구인은 피청구인에게 도지정문화재 주변 현상변경을 허가하라고 요구하나, 청구인이 피청구인에게 도지정문화재 주변 현상변경허가신청을 한 사실이 확인되지 않고, 피청구인이 남○○ 외 4인, 남○○ 외 1인에게 한 도지정문화재 주변 현상변경허가 거부처분에 대하여 청구인에게 직접적이고 구체적인 법률상 이해관계가 있다고 볼 수 없으므로, 청구인은 이 사건 의무이행심판을 구할 법률상 이익이 있다고 할 수 없다.
따라서 이 사건 처분 1, 2의 취소를 구하는 취소심판 및 도지정문화재 주변 현상변경을 허가하라는 내용의 이 사건 의무이행심판은 청구인 적격이 없는 자가 청구한 부적법한 심판청구이다.
2) 예비적 청구에 대한 판단
청구인은 예비적으로 이 사건 처분 1, 2가 무효임을 확인하고, 도지정문화재 주변 현상변경을 허가하라고 요구하나, 앞서 살펴본 바와 같이 청구인은 이 사건 처분 1, 2의 직접 상대방이 아니고 이 사건 처분 1, 2에 대하여 직접적으로 구체적인 법률상 이해관계가 있다고 볼 수 없어 청구인은 이 사건 처분 1, 2의 무효확인을 구할 법률상 이익이 없고, 이 사건 의무이행심판을 구할 법률상 이익도 없다.
따라서 예비적 청구인 이 사건 무효확인심판 및 의무이행심판은 청구인 적격이 없는 자가 청구가 부적법한 심판청구이다.
7. 결론
그렇다면 이 사건 심판청구는 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 모두 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
