【재결요지】 피청구인의 사업지구 생활대책대상자 선정기준상 생활대책대상자는 법인이나 단체를 제외한 본인 소유의 보상대상 전부를 협의에 의하여 보상을 받고 피청구인이 정하는 기한까지 자진 이주한 자 중에서 예정지구 지정 공람공고일 이전부터 허가ㆍ등록ㆍ면허ㆍ신고를 하고 영업 등을 행한 자로서 영업보상(축산법에 따라 등록한 축산 포함)을 받은 자나 예정지구 지정 공람공고일 이전부터 영업 등을 행한 자로서 영업보상(축산, 자유업 포함)을 받은 자로 되어 있는바, 중앙토지수용위원회가 2010. 10. 20. 수용을 개시토록 하는 조건으로 해당 편입토지에 대한 수용재결을 하였음에도 불구하고 청구인은 자진 이전은 물론 피청구인의 지장물 철거 및 영업장 이전요구에도 불응하다가 결국 서울동부지방법원이 2012. 4. 6. 청구인을 포함한 3인에게는 건물ㆍ지장물 철거 및 토지 인도 의무를 명하고, 피청구인에게는 담보제공을 조건으로 하면서 위 의무에 대한 대체집행의 수권을 함께 명하는 인용결정을 한 후에야 비로소 철거를 완료한 사실이 인정되므로, 청구인이 생활대책대상자 선정기준에 부합하지 않는다는 이유로 한 피청구인이 청구인의 이의신청을 받아들일 수 없다고 결정ㆍ통보한 것은 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다.
【주문】 청구인의 청구를 기각한다.
【청구취지】 피청구인이 2012. 11. 9. 청구인에게 한 생활대책용지 수급대상자 부적격처분 이의신청 기각결정을 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
청구인은 피청구인이 사업을 시행하고 있는 위례 택지개발사업지구(이하 ‘사업지구’라 한다) 내인 서울특별시 ○○구 ○○동 603-7번지에서 ‘○○플라워’라는 상호로 꽃 도ㆍ소매업을 하던 자로서, 2012. 9. 13. 피청구인으로부터 생활대책용지 수급대상자 부적격통보를 받자, 2012. 9. 25. 피청구인에게 이의신청을 하였고, 이에 피청구인이 2012. 11. 9. 청구인의 이의신청을 받아들일 수 없다고 결정ㆍ통보(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다.
2. 청구인 주장
청구인은 위례 택지개발예정지구 지정 공람공고일(2006. 1. 3.) 이전인 2005년 11월경부터 동 지구 내에서 영업을 하고 있었고, 이에 관한 증거자료로 청구인의 동생 윤중성 명의로 사업장에 설치한 전화가입자료, 계약서, 통장거래내역 등이 있음에도 불구하고, 사업자등록이 위 공람공고일 이후에 해당하고 피청구인이 지정하는 기간 내에 자진하여 영업장을 이전하지 못했다는 이유로 청구인을 생활대책용지 수급대상에서 제외시킨 피청구인의 이 사건 통보는 위법ㆍ부당하므로 취소되어야 한다.
3. 피청구인 주장
가. 생활대책은 이주대책과는 달리 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 등 근거법령이 없고, 사업시행자 스스로 공익사업의 원활한 시행을 위해 필요하다고 인정하여 내부규정으로 ‘위례지구 생활대책대상자 선정기준’을 마련하여 이에 따라 시행하는 시혜적 보상제도이다.
나. 청구인이 위 선정기준에 부합하기 위해서는 피청구인이 택지개발사업을 원활히 추진할 수 있도록 수용개시일인 2010. 10. 20.까지 지장물을 자진 이전해야 하는바, 이와 관련하여 피청구인이 여러 차례에 걸쳐 이전촉구, 고지, 설득, 협조 등을 하였음에도 불구하고, 청구인은 이를 계속 미루다가 결국 2012. 4. 6. 법원의 결정에 따라 영업장을 이전하였다.
다. 청구인이 제출한 과세자료는 사업예정지구 지정 공람공고일(2006. 1. 3.) 이후의 영업실적을 보여 주는 자료에 불과하고, 통장거래내역, 배달물건 인수증 등에는 동 지정 공람공고일 이전에 영업거래가 있었는지 확인할 수 없으며, 서울특별시 ○○구 ○○동 603-1, -6, -7번지의 3필지 및 비닐하우스에 대한 임대차 계약도 2005. 11. 1.부터 사용하기로 되어 있기는 하나 임대보증금 입금사실도 확인할 수 있는 자료가 없고, 다만 2005. 12. 29. 위 영업장에 청구인의 가족 명의로 전화를 설치한 사실만 확인될 뿐이다.
라. 따라서 청구인은 생활대책용지 수급대상 선정기준에 부합하지 않으므로 이 사건 처분은 적법ㆍ타당하다.
4. 관계법령
행정심판법 제2조, 제5조
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제61조, 제62조, 제63조, 제71조, 제72조, 제73조, 제74조, 제75조, 제75조의2, 제76조, 제77조, 제78조
구 한국토지주택공사법(2012. 12. 18. 법률 제9706호로 개정되어 같은 날 시행되기 전의 것, 이하 같다) 제16조제2항ㆍ제3항
용지규정(한국토지주택공사 규정) 제1조, 제23조
5. 인정사실
당사자들 사이에 다툼이 없는 사실, 청구인과 피청구인이 제출한 심판청구서 및 답변서, 고시문, 공고문, 기준, 계약서, 사업자등록증, 상세내역 조회 출력자료, 주민등록표(등본), 예금계좌, 이 사건 처분 통지서 등 각 사본의 기재내용을 종합해 보면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
가. 서울특별시 ○○구청장은 피청구인의 ○○ㆍ○○ 택지개발예정지구 지정 제안에 대하여 주민 및 관계전문가의 의견을 청취코자 한다는 이유로 2006. 1. 3. 열람 및 의견 제출의 기간을 2006. 1. 3.부터 206. 1. 14.까지 14일 동안으로 하여 주민공람을 공고하였다.
나. 구 건설교통부장관은 2006. 7. 21. 서울특별시 ○○구 ○○동ㆍ○○동, 경기도 ○○시 ○○동ㆍ○○동, 경기도 ○○시 ○○동ㆍ○○동 일원(면적 676만 8,000㎡)에 대하여 그 사업시행자를 피청구인(구 한국토지공사)으로 하여 ‘○○ㆍ○○ 택지개발예○○구’로 지정(구 건설교통부고시 제2006-272호)하였고, 국토해양부장관은 2008. 8. 5. 위 예정지구의 명칭을 ‘위례 택지개발예정지구’로 변경하면서 동 택지개발계획을 승인(국토해양부고시 제2008-393호)하였다.
다. 피청구인은 2008. 8. 19. 사업지구와 관련하여 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따라 보상계획을 수립ㆍ공고하였고, 이후 손실보상 안내와 함께 다음과 같이 생활대책용지 공급과 관련한 안내를 하였다.
- 다 음 -
1) 선정기준
2) 생활대책대상자 세분 및 공급면적
라. 청구인은 2005년 10월경 서울특별시 ○○구 ○○동 603-1, -6, -7번지의 3필지 및 비닐하우스에 대하여 임대권 및 지상권을 소유한 자와 2005. 11. 1.부터 2008. 10. 30.까지 동 토지 및 비닐하우스를 유상으로 사용하는 계약을 체결하였다.
마. 송파세무서장이 2006. 7. 25.자로 발급한 사업자등록증에는 청구인이 2006. 6. 22. 서울특별시 송파구 장지동 603-1번지를 사업장 소재지로 하여 ‘포유플라워’라는 상호로 꽃 도ㆍ소매업체를 개업한 것으로 되어 있다.
바. 주식회사 ○○ 송파지점의 상세내역 조회 출력자료에는 2005. 12. 29. 서울특별시 ○○구 ○○동 603-1번지 1층에 윤○○을 가입자로 하는 주택용 일반전화가 주식회사 ○○ 강동지사에서 가락지사로 전입ㆍ설치된 것으로 되어 있고, 서울특별시 ○○구 ○○2동장이 발급한 주민등록표(등본)에는 위 윤○○과 청구인은 2009. 1. 20. 같은 주소인 ‘서울특별시 ○○구 ○○동 302-27번지 ○○빌라 가-402호’로 전입한 것으로 되어 있으며, 청구인 명의의 우체국 예금계좌 사본에는 청구인이 2005. 6. 7. 예금계좌를 개설한 것으로 되어 있다.
사. 중앙토지수용위원회는 2010. 8. 27. 위례 택지개발사업에 편입되는 토지에 있는 지장물 소유자(청구인 포함 17명)에게 보상금을 지급하고, 2010. 10. 20. 수용을 개시토록 하는 조건으로 해당 편입토지에 대한 수용재결을 하였다.
아. 피청구인은 2010. 10. 14. 청구인의 지장물 및 영업손실에 대한 보상금으로 총 2,179만원(영업손실에 대한 보상금 1,417만 5,000원 포함)을 서울동부지방법원에 공탁하였다.
자. 위례 택지개발사업에 토지 등의 수용재결을 받은 청구인을 포함한 3인이 지장물 철거 및 이전요구에 불응하자, 피청구인이 서울동부지방법원에 건물ㆍ지장물 철거 및 토지 인도 단행가처분 신청을 하였고, 동 법원 제21민사부는 2012. 4. 6. 청구인을 포함한 3인에게는 건물ㆍ지장물 철거 및 토지 인도 의무를 명하고, 피청구인에게는 담보제공을 조건으로 하면서 위 의무에 대한 대체집행의 수권을 함께 명하는 인용결정(서울동부지방법원 2012카합302)을 하였으며, 청구인은 2012년 4월경 철거를 완료되었다.
차. 피청구인은 생활대책용지 수급대상 여부를 심사한 다음 2012. 9. 13. 청구인에게 생활대책용지 수급대상자 부적격처분을 하였다.
카. 청구인이 2012. 9. 25. 피청구인에게 이의신청을 하였으나 피청구인은 2012. 11. 9. 청구인에게 이 사건 처분을 하였다.
6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계법령 등
1) 「행정심판법」 제2조제1호 및 제5조제1호에 따르면 행정심판의 종류 중 ‘취소심판’은 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판을 말하고, ‘처분’이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그밖에 이에 준하는 행정작용이라고 되어 있는바, 여기서 말하는 ‘처분’은 행정청의 공법상의 행위로서 특정 사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나 기타 법률상의 효과를 직접 발생하게 하는 등 국민의 구체적인 권리ㆍ의무에 직접 관계가 있는 행위를 말하는 것이다.
2) 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제61조, 제62조, 제63조제1항의 규정을 종합해 보면 공익사업에 필요한 토지 등의 취득 또는 사용으로 인하여 토지소유자나 관계인이 입은 손실은 사업시행자가 해당 공익사업을 위한 공사에 착수하기 이전에 해당 토지소유자와 관계인에게 보상액 전액(全額)을 현금으로 지급하는 것을 원칙으로 하고 예외적으로 일정한 요건 하에 채권이나 그 공익사업의 시행으로 조성한 토지로 보상할 수 있도록 되어 있고, 같은 법 제71조, 제72조, 제73조, 제74조, 제75조, 제75조의2, 제76조, 제77조, 제78조 등을 종합해 보면 공익사업의 시행자가 토지소유자나 관계인에게 하는 손실보상의 종류로는 사용하는 토지에 대한 보상, 사용하는 토지의 매수 또는 수용, 잔여지의 손실 및 공사비 보상, 잔여지의 매수 및 수용, 건축물 등 물건에 대한 보상, 잔여 건축물의 손실에 대한 보상 등, 광업권ㆍ어업권 및 물(용수시설을 포함한다) 등의 사용에 관한 권리에 대한 보상, 영업손실ㆍ농업손실ㆍ임금손실의 보상, 근로자의 임금손실 및 공익사업의 시행으로 인하여 주거용 건축물을 제공함에 따라 생활의 근거를 상실하게 되는 자를 위한 이주대책의 수립ㆍ실시 또는 이주정착금의 지급이 있다.
3) 구 「한국토지주택공사법」 제8조에 따르면 피청구인은 토지의 취득 등에 관한 사업, 토지 및 도시의 개발에 관한 사업, 주택(복리시설을 포함한다)의 건설ㆍ개량ㆍ매입ㆍ비축ㆍ공급ㆍ임대 및 관리, 주택 또는 공용ㆍ공공용건축물의 건설ㆍ개량ㆍ공급 및 관리의 수탁, 저소득 취약계층을 위한 주거복지사업, 토지의 매매ㆍ관리의 수탁, 「공공토지의 비축에 관한 법률」, 「도시개발법」, 「보금자리주택건설 등에 관한 특별법」, 「산업입지 및 개발에 관한 법률」, 「주택법」, 「지역균형개발 및 지방중소기업 육성에 관한 법률」, 「택지개발촉진법」, 그 밖에 다른 법률에 따라 피청구인이 시행할 수 있는 사업 등을 한다고 되어 있고, 같은 법 제16조제2항ㆍ제3항의 규정에 따르면 피청구인은 다른 법령에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 공급규모, 공급용도, 공급가격결정방법 및 그 밖에 필요한 사항이 포함된 토지의 공급에 관한 기준을 정하여 시행하여야 하고, 동 공급에 관한 기준을 정하고자 하는 경우에는 국토해양부장관의 승인을 받도록 되어 있다.
4) 피청구인의 내부규정인 「용지규정」 제1조에 따르면 동 규정은 피청구인이 구 「한국토지주택공사법」 제8조에 따라 시행할 수 있는 개발사업과 이에 부대하는 사업(이하 ‘조성사업’이라 한다)의 준비, 용지의 취득ㆍ관리ㆍ공급 등에 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다고 되어 있고, 같은 규정 제23조에 따르면 피청구인 소속 지역본부장이 원활한 사업추진을 위하여 사업지구 안에서 영업(영농, 축산 등을 포함한다)을 행한 자 등에 대하여 생활대책을 수립할 수 있고, 이에 필요한 사항은 피청구인의 장이 정하도록 되어 있다.
나. 판단
1) 피청구인은 생활대책의 경우 이주대책과는 달리 법령에 근거 없이 피청구인 스스로 사업의 원활을 기하기 위해 시행하는 시혜적 보상제도에 불과하다는 취지로 주장하나, 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제78조에서 사업시행자는 공익사업의 시행으로 인하여 주거용 건축물을 제공함에 따라 생활의 근거를 상실하게 되는 자를 위하여 이주대책을 수립ㆍ실시하거나 이주정착금을 지급하여야 한다고 규정하고 있을 뿐 생활대책용지의 공급과 같이 공익사업 시행 이전과 같은 경제수준을 유지할 수 있도록 하는 내용의 생활대책에 관한 분명한 근거규정을 두고 있지는 않으나, 사업시행자 스스로 조성사업의 원활한 시행을 위하여 필요하다고 인정함으로써 생활대책을 수립ㆍ실시할 수 있도록 하는 내부규정을 두고 있고 그 내부규정에 따라 생활대책대상자 선정기준을 마련하여 생활대책을 수립ㆍ실시하는 경우에는 이러한 생활대책 역시 ‘공공필요에 의한 재산권의 수용ㆍ사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급하여야 한다.’라고 규정하고 있는 「헌법」 제23조제3항에 따른 정당한 보상에 포함되는 것으로 보아야 한다. 따라서 이러한 생활대책대상자 선정기준에 해당하는 자는 사업시행자에 대하여 생활대책대상자 선정 여부의 확인ㆍ결정을 신청할 수 있는 권리를 가진다고 할 것이므로(대법원 2011. 10. 13.선고 2008두17905판결 참조), 사업시행자가 그러한 자를 생활대책대상자가 아니라고 보아 제외하거나 거부하는 행위는 「행정심판법」 제2조 및 제5조에서 규정하고 있는 취소심판의 대상이 되는 처분으로 봄이 타당하다고 할 것이다.
2) 위 인정사실에 따르면, 사업지구의 사업시행자인 피청구인이 사업지구 내 주민들의 손실보상계획을 수립ㆍ공고한 후 생활대책에 관하여도 구체적인 선정기준을 수립ㆍ안내하였고, 동 선정기준에 따라 2012. 9. 13. 청구인이 사업지구의 생활대책대상자 선정기준에 부합하지 않는다는 이유로 부적격처분을 하였고, 동 부적격 처분에 대한 청구인의 이의신청 역시 2012. 11. 9. 기각으로 결정ㆍ통보하는 이 사건 처분을 한 사실이 인정되는바, 이 사건 처분은 「행정심판법」 제2조에서 규정하고 있는 행정처분이라고 할 수 있으므로, 이 사건 심판청구는 적법하다.
3) 청구인은 사업예정지구 지정 공람공고일(2006. 1. 3.) 이전인 2005년 11월경부터 동 지구 내에서 영업을 하고 있었음에도 불구하고 사업자등록이 위 공람공고일 이후에 해당하고 피청구인이 지정하는 기간 내에 자진하여 영업장을 이전하지 않았다는 이유로 한 이 사건 처분이 위법ㆍ부당하다는 취지로 주장하나, 위 인정사실에 따르면, 피청구인의 사업지구 생활대책대상자 선정기준상 생활대책대상자는 법인이나 단체를 제외한 본인 소유의 보상대상 전부를 협의에 의하여 보상을 받고 피청구인이 정하는 기한까지 자진 이주한 자 중에서 예정지구 지정 공람공고일 이전부터 허가ㆍ등록ㆍ면허ㆍ신고를 하고 영업 등을 행한 자로서 영업보상(축산법에 따라 등록한 축산 포함)을 받은 자나 예정지구 지정 공람공고일 이전부터 영업 등을 행한 자로서 영업보상(축산, 자유업 포함)을 받은 자로 되어 있는바, 설령 청구인의 주장과 같이 사업예정지구 지정 공람공고일(2006. 1. 3.) 이전부터 청구인이 사업지구 내에서 영업을 한 사실이 확인된다고 하더라도, 중앙토지수용위원회가 2010. 10. 20. 수용을 개시토록 하는 조건으로 해당 편입토지에 대한 수용재결을 하였음에도 불구하고 청구인은 자진 이전은 물론 피청구인의 지장물 철거 및 영업장 이전요구에도 불응하다가 결국 서울동부지방법원이 2012. 4. 6. 청구인을 포함한 3인에게는 건물ㆍ지장물 철거 및 토지 인도 의무를 명하고, 피청구인에게는 담보제공을 조건으로 하면서 위 의무에 대한 대체집행의 수권을 함께 명하는 인용결정(서울동부지방법원 2012카합302)을 한 후에야 비로소 철거를 완료한 사실이 인정되므로, 청구인이 생활대책대상자 선정기준에 부합하지 않는다는 이유로 한 피청구인의 이 사건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다.
7. 결 론
그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.
