【재결요지】 청구인의 하도급 공사에 관한 실제 임금내역이 확인되지 않는다는 이유로 고용노동부장관이 고시한 노무비율을 사용하여 임금총액을 산정한 후 행한 피청구인의 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다.
【주문】 청구인의 청구를 기각한다.
【청구취지】 피청구인이 2012. 8. 8. 청구인에게 한 2009년도 고용보험 확정보험료 부족액 2,922만 5,410원 및 이에 대한 가산금 292만 2,540원과 산업재해보상보험 확정보험료 부족액 5,750만 850원 및 이에 대한 가산금 575만 80원의 부과처분을 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
청구인은 건설공사업을 하는 사업자로서, 피청구인은 청구인을 고용보험 및 산업재해보상보험료(이하 ‘고용 및 산재보험료’라 한다) 2012년도 확정정산 사업장으로 선정하고 청구인에게 관련 자료의 제출을 요청하여 검토한 결과 청구인의 사업 중 건설공사 부분의 하도급 공사에 관한 실제 노무비가 확인되지 않는다는 이유로 건설공사 부분의 보수총액을 고용노동부장관이 고시한 노무비율을 사용하여 결정한 후 고용 및 산재보험료를 산출하여 2012. 8. 8. 청구인에게 2009년 고용보험 확정보험료 부족액 2,922만 5,410원 및 이에 대한 가산금 292만 2,540원과 산재보험 확정보험료 부족액 5,750만 850원 및 이에 대한 가산금 575만 80원을 부과(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다.
2. 청구인 주장
가. 청구인은 합천 태양광발전공사의 원수급인으로 ○○KPS주식회사 신재생대외센터에 하도급을 주었는데, 위 하수급인이 공사비 관련 자료는 대외비라는 이유로 청구인에게 자료를 제공하지 않자, 피청구인은 하도급 공사의 실제 노무비를 확인할 자료가 없다는 이유로 실제 노무비를 파악하지 않은 채 「고용보험 및 산업재해보상보험의 보험료징수 등에 관한 법률」(이하 ‘보험료징수법’이라 한다) 제13조제6항의 보수총액을 결정하기 곤란한 경우에 해당한다며 건설공사 부분의 보수총액을 고용노동부장관이 고시한 노무비율을 사용하여 결정하였다.
나. 그러나 청구인은 행정심판 청구를 위하여 위 하수급인에게 공사비 정산내역 중 노무비에 관한 자료를 요청하여 받았는데, 하도급 공사금액 58억원 중 위 하수급인의 직영노무비 2억 7,528만 5,940원과 재하도급 공사금액 8억 395만 3,637원에 하도급공사의 노무비율 32%를 곱한 2억 5,726만 5,164원의 합계 5억 3,255만 1,104원을 보수총액으로 산정해야 한다.
다. 따라서 피청구인이 하도급 공사금액 58억에 하도급공사의 노무비율 32%를 곱하여 18억 5,600만원을 보수총액으로 산정한 것은 위법ㆍ부당하고, 과다계상된 보수총액의 차액인 13억 2,344만 8,896원에 대한 고용 및 산재보험료 부과처분은 취소되어야 한다.
라. 특히 태양광발전의 경우에는 태양전지판, 인버터, 접속반, 수배전반, 모니터링시스템, 태양전지판구조물 등 주요 원재료가 공사비의 대부분을 차지하는데, 이 점을 고려하지 않고 이 사건 처분의 보수총액을 과다계상하였으므로 이 사건 처분은 취소되어야 한다.
3. 피청구인 주장
가. 피청구인이 청구인을 고용 및 산재보험료 조사정산 대상사업자로 선정하고 청구인이 제출한 자료를 검토한 결과 청구인의 사업 중 건설공사 부분의 하도급 공사에 관한 실제 임금내역이 확인되지 않아 고용노동부장관이 고시한 노무비율을 사용하여 보험료징수법 시행령 제11조에 따라 ‘해당 건설공사에 직접 고용된 근로자에게 지급된 직영인건비 + 하도급공사금액의 합계액 × 하도급공사의 노무비율’ 방식으로 보수총액을 결정한 후 보험료를 산출하였다.
나. 청구인은 2009년에 전체 127건의 공사를 수행하였음에도 그 중 일부인 합천 태양광발전건설공사 6건에 대해서만 하도급업체의 정산내역을 제출하여 이에 따라 하도급업체의 직영인건비 + 재하도급 공사금액 × 32%를 적용해 달라고 주장하나, 이렇게 중층적 하도급 공사의 경우에는 각각 수차에 걸친 하수급인의 노무비에 대한 근거자료가 모두 확인되어야 하는데, 청구인은 각 하수급인의 전체 해당공사에 대한 객관적인 증빙자료가 제출되지 않았으므로 보험료징수법 제13조제6항의 보수총액을 결정하기 곤란한 경우에 해당하여 고용노동부장관이 고시하는 노무비율을 적용하여 확정보험료를 산정하는 것이 타당하다.
다. 또한 청구인의 주장과 같이 다수의 하도급공사 중 임금이 확인되지 않은 일부 하도급공사에만 노무비율을 적용한다거나, 일부 실임금 비율이 고시된 노무비율과 크게 차이가 난다고 하여 일부는 실제 자료에 의하고, 일부는 노무비율을 적용하여 추계하는 것은 보험료 공평부담의 원칙에 위배되므로(서울행정법원 2004구합2752 판결 참조), 입증책임이 있는 청구인이 객관적인 증빙자료를 통해 전체 하도급공사의 보수총액을 밝히지 아니한 상태에서 노무비율 적용에 의한 추계가 위법하다는 주장은 타당하다고 볼 수 없다.
4. 관계법령
고용보험 및 산업재해보상보험의 보험료징수 등에 관한 법률 제4조, 제5조, 제7조, 제8조, 제9조, 제11조제1항, 제13조, 제16조의2, 제17조, 제19조
고용보험 및 산업재해보상보험의 보험료징수 등에 관한 법률 시행령 제6조, 제7조, 제11조, 제19조의2
5. 인정사실
청구인과 피청구인이 제출한 사업자등록증, 보험료 조사징수통지서, 도급계약서, 결산보고서, 공사비 정산보고서, 재무제표확인원, 계정별원장, 대한설비협회 기성실적신고서, 한국전기공사협회 기성실적신고서 등 각 사본내용 및 양 당사자 사이에 다툼이 없는 사실을 종합해보면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
가. 사업장등록증, 사업장별 보험료내역조회 등에 따르면, 청구인은 일반전기공사 등 건설업을 주된 사업으로 하는 법인으로 1997. 2. 20. 사업자등록을 하였고, 본사와 건설공사업 부분으로 나누어 각각 산재보험과 고용보험에 가입하였는데, 건설공사업 부분 산재보험은 사업종류를 ‘기타 건설공사’로, 고용보험은 ‘일반전기공사공사업’으로 하여 산재보험은 1986. 1. 1.자로, 고용보험은 2005. 1. 1.자로 일괄적용 사업자로 신고하였다.
나. 피청구인은 청구인을 2012년 상반기 확정정산대상으로 선정하여 이에 관한 자료를 요청하였는데, 청구인은 2009년도 자료로 재무제표확인원, 근로소득지급명세서, 계정별원장, 2009년도 건설공사 실적총괄표, 2009년도 건설공사 기성실적 신고서, 전기공사실적확인원(Ι) 등을 피청구인에게 제출하였다.
다. 대한설비건설협회장 작성의 청구인에 대한 2009년도 건설공사실적총괄표에는 2009년도 계약 건수는 ‘61건’, 계약액은 ‘53억 6,020만 1,000원’, 기성액은 ‘33억 7,871만 5,000원’, 과년도 계약분(미기성분)의 계약건수는 ‘6건’, 계약액은 ‘20억 3,467만원’, 기성액은 ‘7억 4,602만 5,000원’으로 기재되어 있다.
라. 한국전기공사협회장 작성의 청구인에 대한 2009년도 전기공사실적확인원(Ι)에 따르면 2009년도 전기공사실적금액은 ‘118억 2,574만 3,000원’, 공사 건수는 ‘66건’으로 기재되어 있다.
마. 공인회계사 서○○이 2010. 4. 14. 확인한 청구인 회사의 2009년도 공사원가비명세서에 따르면 급여는 5억 341만 5,750원으로, 임금은 117만원으로, 원재료 매입액은 155억 5,920만 8,516원으로, 하자보수비는 9,363만 1,046원으로 기재되어 있다.
바. 재료비계정 중 산재보험료에 대한 외주공사비는 ○○KPS주식회사에 재하도급 준 58억원, 경원건설에 재하도급 준 8천만원, 서울냉난방설비에 재하도급 준 1,420만원, 우리건축설비에 재하도급 준 133만 5,600원을 합산한 58억 9,553만 5,600원이고, 고용보험에 대한 외주공사비는 위 합계 58억 9,553만 5,600원에 청구인이 피청구인으로부터 하수급인의 사업주 인정 승인을 받은 후 ○○건설에 재하도급 준 ○○엔지니어링 다목적홀 공사대금 11억 5,333만 5,809원을 포함하여 합계 70억 4,887만 1,409원이며, 하자보수비계정의 외주공사비는 ○○설비건설(주)에 재하도급 준 745만원, ○○기업에 재하도급 준 5천만원, ㈜○○전설에 재하도급 준 330만원을 합산한 6,075만원이라는 것에 대해 양 당사자 간 다툼이 없다.
사. 당사자 사이에 다툼이 없는 사실과 보험료 조사징수통지서에 따르면, 피청구인은 청구인의 건설공사업 부분의 하도급 공사에 관한 실제 임금내역이 확인되지 않는다는 이유로 고용노동부장관이 고시한 노무비율을 사용하여 보험료징수법 시행령 제11조에 따라 ‘해당 건설공사에 직접 고용된 근로자에게 지급된 직영인건비 + 하도급공사금액의 합계액 × 하도급공사의 노무비율’ 방식으로 다음과 같이 보수총액을 결정한 후, 2012. 8. 8. 이 사건 처분을 하였다.
- 다 음 -
아. 청구인이 우리위원회에 추가로 제출한 ○○KPS주식회사 합천 태양광발전소 건설공사비 정산보고서에 따르면, 재료비 집행액은 44억 1,813만 1,000원으로, 노무비 집행액은 2억 7,528만 5,940원으로, 경비 집행액은 10억 2,367만 9,488원으로 기재되어 있고, 구매내역서, 하도급계약서, 세금계산서 등에 따르면, 경비 집행액 안에는 ㈜○○전기에 하도급 준 1억 2,200만원, ○○기술개발(주)에 하도급 준 2천만원, ㈜○○종합건설에 하도급 준 6억 3,795만 3,637원, ㈜○○엔지니어링에 하도급 준 400만원, ○○산업(주)에 하도급 준 2천만원을 합산한 8억 395만 3,637원의 외주공사비가 포함되어 있는 것으로 기재되어 있다.
6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관련법령
1) 보험료징수법 제4조, 제5조, 제7조, 제8조, 제9조, 제11조제1항, 같은 법 시행령 제7조에 따르면, 같은 법에서 정한 사항은 고용노동부장관의 위탁을 받아 근로복지공단(이하 ‘공단’이라 한다)이 수행하고, 원칙적으로 근로자를 사용하는 모든 사업 또는 사업장의 사업주는 당연히 산재보험 및 고용보험의 보험가입자가 되며 보험관계는 그 사업이 시작된 날에 성립하고, 사업주는 그 보험관계가 성립한 날부터 14일 이내에 공단에 보험관계의 성립신고를 해야 하며, 사업주가 하는 각각의 사업이 사업주가 동일이고, 각각의 사업은 기간이 정하여져 있고, 사업의 종류 등이 대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 경우에는 공단의 승인을 받아 일괄적용을 받으며, 건설업이 여러 차례의 도급에 의하여 행하여지는 경우에는 원칙적으로 그 원수급인을 같은 법의 적용을 받는 사업주로 보고, 다만 공단의 승인을 받는 경우에는 하수급인을 사업주로 보는데, 하수급을 사업주로 인정받으려는 경우 원수급인은 하수급인과 보험료 납부의 인계ㆍ인수에 관한 서면계약을 체결하고 하도급공사의 착공일부터 30일 이내에 하수급인의 사업주 인정 승인을 공단에 신청하여야 한다.
2) 보험료징수법 제13조, 제16조의2, 제17조, 제19조, 같은 법 시행령 제11조, 제19조의2에 따르면, 건설업 등의 사업주는 보험연도마다 그 1년 동안에 사용할 근로자에게 지급할 보수총액의 추정액(대통령령으로 정하는 경우에는 전년도에 사용한 근로자에게 지급한 보수총액)에 고용보험료율 및 산재보험료율을 각각 곱하여 산정한 금액(개산보험료)을 그 보험연도의 3월 31일까지 공단에 신고ㆍ납부하여야 하고, 공단은 사업주가 신고를 하지 아니하거나 그 신고가 사실과 다른 경우에는 그 사실을 조사하여 개산보험료를 산정ㆍ징수하되, 이미 낸 금액이 있을 때에는 그 부족액을 징수하여야 하며, 사업주는 보험연도의 말일까지 사용한 근로자에게 지급한 보수총액(지급하기로 결정된 금액을 포함)에 고용보험료율 및 산재보험료율을 각각 곱하여 산정한 금액(확정보험료)을 다음 보험연도의 3월 31일까지 공단에 신고하여 하고, 공단은 사업주가 신고를 하지 아니하거나 그 신고가 사실과 다른 경우에는 사실을 조사하여 확정보험료의 금액을 산정한 후 개산보험료를 내지 아니한 사업주에게는 그 확정보험료 전액을 징수하고, 개산보험료를 낸 사업주에 대하여는 이미 낸 개산보험료와 확정보험료의 차액이 있을 때 그 초과액을 반환하거나 부족액을 징수하여야 하며, 보수총액의 추정액 또는 보수총액을 결정하기 곤란한 경우에는 고용노동부장관이 정하여 고시하는 노무비율을 사용하여 보수총액의 추정액 또는 보수총액을 결정할 수 있는데, 이 경우의 보수총액은 해당 건설공사에 직접 고용된 근로자에게 지급된 보수총액과 하도급공사금액의 합계액에 하도급공사의 노무비율을 곱한 금액을 합한 금액으로 한다.
나. 판 단
1) 보험료징수법 제9조제1항, 같은 법 시행령 제7조는 건설업이 여러 차례의 도급에 의하여 행하여지는 경우에는 원칙적으로 그 원수급인을 같은 법의 적용을 받는 사업주로 본다고 규정함으로써 여러 사람이 수차의 도급계약을 체결하고 사업을 행하더라도 당해 원수급인을 중심으로 전체 사업을 하나의 적용단위로 보험관계가 성립하는 것으로 간주하여 재해근로자를 보호함과 아울러 하도급 부분의 임금총액을 산정하는 곤란함에 따른 보험료 부과의 어려움을 극복하도록 하고 있다.
또한 같은 법 제8조제1항에서는 사업주가 동일하고, 각각의 사업이 기간의 정함이 있으며, 사업의 종류 등이 「건설산업기본법」 제2조제7호에 따른 건설업자, 「전기공사업법」 제2조제3호에 따른 공사업자에 해당할 경우에는 2개 이상의 사업을 묶어서 하나의 사업으로 보아 이 법을 적용하여 보험사무를 일괄하여 처리할 수 있도록 규정하고 있는데, 이는 개개의 사업마다 개별적으로 보험관계가 성립하여 보험료 신고, 납부ㆍ정산 등의 법적 절차를 반복함으로써 시간적ㆍ경제적 낭비를 초래하고 근로자 보호에도 취약할 수 있으므로, 보험사무 처리의 간소화와 효율화를 도모하고 아울러 근로자를 보호하기 위하여 위와 같은 일정한 조건을 갖춘 경우에는 복수의 보험관계를 일괄하여 1개의 보험관계로 처리할 수 있도록 규정하고 있는 것이다.
위와 같이 보험료징수법은 수차 도급에 의하여 공사가 이루어지는 건설업에 있어서 하수급인이 맡은 부분을 분리하지 아니하고 원수급인을 중심으로 한 전체 사업을 하나의 사업으로 보고, 나아가 사업주가 동일하고 각각의 사업이 기간이 정하여져 있는 경우와 같이 일정한 요건을 갖춘 경우에는 각각의 사업을 하나로 묶어 하나의 사업으로 보고 보험사무를 처리할 수 있도록 규정하고 있으므로, 보험가입자가 보험료를 납부하기 위해서는 보험가입자인 원수급인이 하수급인이 고용한 근로자의 임금까지 파악하여 납부하여야 하고, 일괄적용 사업장의 경우에도 역시 각각의 사업을 하나로 묶어 전체 사업장의 임금총액을 파악한 후, 동종사업의 보험요율에 따른 보험료를 납부하여야 할 것이다. 그런데 건설업과 같이 하도급과 재하도급이 널리 이루어지고, 나아가 규모가 다른 여러 공사를 동시에 진행하는 분야에서는 생산체계의 특성상 원수급인이 직영한 부분의 임금총액은 쉽게 파악할 수 있으나, 여러 공사 현장의 하도급 부분에 대한 임금총액을 파악하여 확정한다는 것이 현실적으로 어려운 경우가 있기 때문에 같은 법 제19조는 사업주가 근로자에게 ‘지급한 보수총액’을 기준으로 보험료를 산정한다고 규정하면서도 같은 법 제13조제6항에서 ‘고용노동부장관이 정하여 고시하는 노무비율을 사용하여 보수총액을 결정할 수 있다’고 규정하고 있는 것이다. 즉 입법자는 확정보험료를 산정함에 있어서 필요한 보수총액은 근본적으로 공단보다는 사업주가 파악하는 것이 보다 적절하다는 판단 아래 원칙적으로 임금총액에 관한 기초자료 제출의무(입증책임)를 사업주에게 지워 실제 지급된 임금총액이 얼마인지 밝히도록 하면서도, 만일 수차의 도급에 의하여 사업이 행해지는 경우에 사업주가 그와 같은 의무를 다하기 위하여 노력한다 하더라도 실제 지급한 임금총액을 증빙자료에 의해 밝히지 못하거나 증빙자료를 숨긴 채 임금총액을 밝히지 아니한 경우에는 그 임금총액을 알 수 없다고 하여 보험료를 부과하지 않을 수는 없으므로 위와 같은 경우에 대비하여 고용노동부장관으로 하여금 실제 지급된 임금총액에 근접한 액수를 산정할 수 있도록 노무비율을 고시하여 이를 근거로 임금총액을 결정할 수 있도록 하는 권한을 부여하고 있다고 해석된다.
2) 청구인이 제출한 자료에 따르면, 청구인이 2009년도에 시행한 공사는 전기공사를 포함하여 총 133건이고 하도급을 준 업체는 ○○KPS주식회사를 비롯하여 총 7개 업체(고용보험의 경우에는 ○○엔지니어링 다목적홀을 중앙건설에 재하도급 준 것을 포함하여 8개 업체)인데, 이 중 ○○KPS주식회사의 인건비 관련 자료로 위 회사의 공사비 정산보고서를 제출하였고, 나머지 6개 업체(고용보험의 경우에는 ○○건설을 포함하여 7개 업체)에 관해서는 아무런 자료를 제출하지 않았으며, 청구인이 관련 자료를 추가 제출한 ○○KPS주식회사 경우에도 직영인건비와 재하도급 공사금액(합계 8억 395만 3,637원)에 관한 자료는 제출하였지만 재하수급 업체의 실제 인건비에 관해서는 어떠한 증빙자료도 제출하고 있지 않다. 따라서 피청구인으로서는 청구인이 제출한 자료만으로는 청구인이 하도급에 의하여 시행한 건설공사에 관한 임금내역을 파악하여 확정할 수 없을 것으로 보이고, 이는 보험료징수법 제13조제6항의 보수총액을 결정하기 곤란한 경우에 해당한다고 할 것이므로, 고용노동부장관이 고시한 노무비율을 사용하여 피청구인이 보수총액을 결정한 것에 어떤 잘못이 있다고 볼 수 없다.
또한 청구인은 태양광발전의 경우에는 주요 원재료가 공사비의 대부분을 차지하는 점을 고려하지 않고 ○○KPS주식회사의 하도급공사금액의 합계액에 하도급공사의 노무비율을 곱하여 보수총액을 결정한 것은 잘못이라 주장하나, ‘지급한 보수총액’의 입증책임은 청구인에게 있는 것이고 공사비의 대부분을 원재료가 차지한다고 하더라도 그 입증책임이 피청구인에게 돌아가는 것은 아니므로 원수급인은 하도급업체 및 재하도급업체에 임금대장을 비치하고 재무제표, 현장별 공사원가명세서, 계정별 원장 등 객관적인 자료를 작성하도록 하여 실제 지급한 보수총액을 입증한 경우에만 고용노동부장관이 고시한 노무비율을 사용하여 보수총액을 결정하지 않고 실제 지급된 보수총액을 기준으로 보험료를 산정할 수 있다 할 것이므로, 청구인의 이 부분 주장은 받아들일 수 없다.
3) 따라서 청구인의 하도급 공사에 관한 실제 임금내역이 확인되지 않는다는 이유로 고용노동부장관이 고시한 노무비율을 사용하여 임금총액을 산정한 후 행한 피청구인의 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다.
7. 결 론
그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.
