【재결요지】 당초 청구인은 제품ㆍ기술개발 및 품질개선, 차종별 냉매파이프 개발 및 대응 등의 업무를 수행할 것이라는 사업계획서를 제출하여 승인을 받고 이에 대한 지원금 지급을 신청하였다는 점, 제품ㆍ기술개발을 할 수 없는 업종이라면 위 사업계획서 자체가 이행불가능한 것을 내용으로 하고 있는 허위의 계획서라는 점, 제품ㆍ기술개발을 할 수 없는 경우 제품ㆍ기술개발 업무는 없고 생산관리 업무만 있는 것이지 생산관리 업무가 제품ㆍ기술개발 업무로 되는 것은 아닌 점 등에 비추어 당사자는 처분에 의한 이익이 위법하게 취득되었음을 알아 취소가능성도 예상하고 있었다 할 것이므로 그 자신이 처분에 관한 신뢰이익을 원용할 수 없음은 물론 행정청이 이를 고려하지 아니하였다고 하여도 재량권의 남용이 되지 않으므로, 피청구인은 청구인에게 전문인력채용지원금 2차분을 지급할 의무가 없다.
【주문】 청구인의 청구를 모두 기각한다.
【청구취지】 피청구인이 2012. 8. 13. 청구인에게 한 전문인력채용지원금 2차분 지급거부처분을 취소하고 이를 지급하라.
【이유】 1. 사건개요
가. 청구인은 2011. 2. 24. 피청구인에게 고용창출지원사업 중 전문인력채용지원사업(이하 ‘이 사건 지원사업’이라 한다)에 참여한다는 신청서와 제품ㆍ기술개발 전문인력을 채용한다는 사업계획서를 제출하여 2011. 3. 26. 승인받고 전문인력으로 곽○○을 채용한 후 2011. 12. 21. 전문인력채용지원금(이하 ‘지원금’이라 한다) 1차분을 지급받았다.
나. 청구인은 2012. 5. 30. 피청구인에게 2차분 지원금을 신청하였고, 피청구인은 곽○○의 주된 업무가 제품ㆍ기술개발 업무가 아니라 생산관리 업무라는 이유로 2012. 8. 13. 지원금 지급을 거부(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다.
2. 청구인 주장
가. 청구인은 곽○○을 채용하는 경우 지원금 수령이 가능한지 여부를 고용센터에 문의하여 지원이 가능하다는 답변을 듣고 채용하였고, 1차분이 정상적으로 지급되었음에도 담당자가 변경되어 견해가 다르다는 이유로 2차분 지급을 거부하는 것은 객관성이 없다.
나. 제품ㆍ기술개발 업무에 관한 피청구인의 해석은 지나치게 좁은 해석으로, 우수한 대기업의 경우 피청구인의 해석이 그대로 적용될 수 있겠으나 청구인과 같이 자동차 부품업을 하는 중소기업의 경우 100% 독자적인 제품ㆍ기술개발을 할 수 없기 때문에 제품 생산을 위한 샘플 생산, 가공시간을 단축하는 공정의 개발, 원가절감을 위한 프로세스 테스트 등의 업무가 제품ㆍ기술개발 업무인바, 곽○○은 전문인력으로 채용된 후 회의록에서 볼 수 있는 바와 같이 제품 생산을 위한 실차 테스트, 샘플 생산, 벤딩 기술 가이드, 이중관 압착 샘플 생산, 비드락 제품 절단 사용 테스트, PIPE 변화율 테스트 등에 참여하여 업무를 수행하였다. 따라서 이 사건 처분은 중소기업의 운영현실을 전혀 고려하지 않은 채 관련규정을 단편적으로만 해석하여 내린 행정편의주의적 결정이다.
다. 곽○○은 본인이 맡은 업무만 한 것이 아니라 출하 담당 직원이 나오지 못한 경우 출하 업무도 돕는 등 필요하다면 다른 부분에서도 도움을 주었는바, 제품ㆍ기술개발 전문인력이 반드시 제품ㆍ기술개발 업무만을 해야 하고 다른 일을 병행해서는 안된다면 신차는 1년에 많으면 7건, 적으면 3건 정도인데, 곽○○ 채용 후 신차 개발은 4건 뿐이었고, 그 중 청구인이 참여한 것은 3건이며, 3건의 개발일정은 각 1개월 이내이므로 전문인력을 약 3개월만 채용해야 한다는 결론이 되는데 전문인력을 계약직으로 채용하는 경우 지원요건에 해당하지 않는 것과 모순된다. 또한 피청구인은 사업계획서 심사 시와 1차분 지원금 지급 시 이러한 내용을 청구인에게 충분히 지도하여 곽○○을 채용 목적에 합당하게 근무시키도록 유도했어야 함에도 사업계획서 제출 시 일반적이고 형식적인 수준의 안내만 하였고, 지원금 지급 시에는 지원요건에 해당하지 않는다는 지적도 없이 1차분 지원금을 지급하였다(피청구인 스스로 1차분 지원금 신청 시 제출된 서류가 미비함을 발견하였다고 하고 있다). 또한 청구인이 사업계획서와 다른 주장을 하고 있다고 하나 사업계획서와 회의록에서 알 수 있듯이 청구인은 곽○○을 채용한 후 청구인의 주요 업무를 수행하도록 하였으므로 피청구인 주장은 근거가 없다.
라. 따라서 피청구인의 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하여 취소되어야 한다.
3. 피청구인 주장
가. 청구인의 2차분 지원금 지급 신청에 대해 검토하는 과정에서 곽○○의 업무를 파악할 수 있는 서류가 미비한 것을 발견하고 곽○○의 업무일지와 문답서를 제출받아 검토한 결과 곽○○의 업무가 주로 제품ㆍ기술개발 업무가 아니라 생산관리 업무임을 발견하고 부지급 처분을 하였다. 또한 1차분 지원금에 대한 재검토를 위해 1차분 지원기간(2011. 4. 10. ∼ 2011. 10. 9.) 동안 곽○○의 업무를 확인할 수 있는 증빙서류 제출을 요청하였는데 청구인은 곽○○이 샘플링 작업을 위한 회의에 참석한 사실을 확인할 수 있는 회의록을 제출하였을 뿐 그 회의록을 바탕으로 곽○○이 실제 제품ㆍ기술개발 업무를 수행했음을 확인할 수 있는 자료는 전혀 제출하지 않아 1차분 지원금을 부당이득으로 회수할 예정이다.
나. 청구인은 전문인력이 제품ㆍ기술개발 및 품질개선, 차종별 냉매파이프 개발 및 대응 등의 업무를 수행할 것이라는 사업계획서를 제출하여 승인을 받았는데, 해당 인력이 이 사건 지원사업의 목적에 맞게 주 업무를 수행하면서 부수적으로 다른 업무를 수행하는 것까지는 잘못되었다고 할 수 없으나, 이제 와서 승인받을 때와 달리 중소기업의 경우 독자적으로 제품을 개발할 수 없다고 하면서 곽○○이 수행한 생산관리 업무가 중소기업에서는 제품ㆍ기술개발 업무라고 주장하는 것은 타당성이 없고, 2차분 지원금 지급 여부를 검토하는 과정에서 제출한 곽○○의 업무일지와 문답서에는 위 주장과 다르게 ‘현장의 원자재ㆍ재공 재고 및 원자재 반출 관리 시스템 확립, 생산 수행 결과에 대한 생산 실적 관리, 현장 인원들의 역할 재설정 및 감독자 업무 등 업무수행’, ‘현장 작업자의 행동분석 및 작업 layout 변경, 가공 BOM 재확립 등의 업무수행’으로 기재되어 있는바, 위와 같은 자료로 보아 곽○○이 제품ㆍ기술개발 업무를 수행했다고 볼 수 없으며, 이 사건 처분이 기업의 규모 등을 고려하지 않은 결과라고 하나 이 사건 지원사업은 중소기업 중 우선지원대상기업을 대상으로 하는 것이고, 기업의 규모에 따라 달리 취급하라는 규정은 없는바, 청구인은 이 사건 지원사업의 목적에 맞지도 않는 곽○○을 채용하여 지원금을 받은 후 모든 책임을 피청구인에게 돌리고 있다.
다. 청구인은 전문인력으로 채용되어도 다른 업무를 수행할 수 있다는 취지로 주장하나, 제품ㆍ기술개발 업무 외에 다른 업무를 동시에 수행하는 경우 해당 근로자의 업무 중 제품ㆍ기술개발 업무가 주된 업무인지 여부를 조사하여 판단하는바(질의회시 2010. 4. 21. 인력수급정책과-691), 청구인이 제출한 곽○○의 업무일지와 문답서에 따르면 곽○○의 주된 업무는 생산관리 업무이다. 청구인은 충분한 안내를 받지 못했다고 하나 청구인이 이 사건 지원사업의 목적에 맞는 사업계획서를 제출한 점에 비추어 관련내용을 잘 알고 있었다고 보아야 하고, 청구인이 사업계획서를 제출할 때 시행지침에 대해 숙지해야 함을 안내하였으며, 승인통지서에도 시행지침을 숙지하고 이에 따라 사업을 시행해야 한다고 명시되어 있고, 1차분 지원금 지급 시 지원요건에 맞는지 여부를 잘 살피지 못한 잘못은 있으나 그렇다고 하여 사업목적에 맞지 않는데도 2차분 지원금을 지급할 수는 없다.
라. 따라서 피청구인의 이 사건 처분은 적법ㆍ타당하여 청구인의 청구는 기각되어야 한다.
4. 관계법령 등
고용보험법 제20조, 제115조
고용보험법 시행령 제17조제1항제5호와 제2항, 제145조제1항제4호
고용창출지원사업 시행지침(고용노동부 지침, 2011. 4. 1. 시행)
5. 인정사실
청구인과 피청구인이 제출한 행정심판청구서, 답변서, 보충서면, 고용창출지원사업 신청서, 고용창출지원사업 사업계획서, 회의록, 업무수행일지, 문답서, 고용창출지원사업 지원금 부지급 결정통지에 따르면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
가. 청구인은 자동차부품 제조업 등에 종사하는 법인으로 주요생산품은 자동차 에어컨 냉매파이프이고, 총 종업원 수는 30명(관리직 11명, 생산직 19명)이다.
나. 청구인은 2011. 2. 24. 피청구인에게 고용창출지원사업 중 이 사건 지원사업에 참여한다는 신청서와 제품ㆍ기술개발 전문인력을 채용한다는 사업계획서를 제출하여 2011. 3. 26. 승인받고 전문인력으로 곽○○을 채용한 후 2011. 12. 21. 1차분 지원금을 지급받았다.
다. 청구인은 2012. 5. 30. 피청구인에게 2차분 지원금을 신청하였고, 피청구인은 곽○○의 주된 업무가 제품ㆍ기술개발 업무가 아니라 생산관리 업무라는 이유로 2012. 8. 13. 이 사건 처분을 하였다.
라. 청구인이 승인받은 사업계획서의 주요내용은 다음과 같다.
- 다 음 -
3. 사업 필요성 및 효과
○ 사업 개요
- 전문인력 채용
○ 사업의 필요성
- 제품개발 대응 미흡
- 매출 향상을 위한 제품개발 인재 필요
○ 세부 성과목표
- 원가절감ㆍ전문기술 등 프로세스 개선
- 사업역량 제고
- 제품 경쟁력 강화
- 거래처 대응 강화
○ 사업 전후 구조 변화
- 제품개발(부설연구소) 조직 강화
- 개발품 대응 강화
○ 사업의 장기적 비전
- 제품개발 및 개선을 통한 매출 향상 및 제품 경쟁력 증대
4. 사업 세부내용
○ 전문인력의 채용을 통해 경험 및 노하우(기술)를 당사에 이전
○ 제품개발 및 품질개선
○ 차종별 냉매파이프 개발 및 대응
5. 고용창출계획
○ 근로자 유형, 근무분야
- 제품ㆍ기술개발, 생산관리 및 기술지도 업무 경력자 및 이공계 석ㆍ박사
- 부설연구소 소속으로 제품개발 업무 담당
마. 청구인이 제출한 회의록에 따르면, 곽○○은 제품 생산을 위한 실차 테스트 일정 조율, 컨넥터 벤딩 가이드, 이중관 압착 샘플 생산, 비드락 제품 절단 사용 테스트, PIPE 변화율 테스트 회의에 참여한 사실이 있다.
바. 청구인 부설연구소 부소장 곽○○의 2012. 4. 3.자 업무수행일지의 내용은 다음과 같다.
- 다 음 -
1. 11월 업무요약
○ 외부 환경
- 고객으로부터 주문 발주의 불규칙으로 인한 생산관리 및 재고관리 확립
- 지속적 단가 인하와 원자재 및 각종 가격 상승에 의한 수익성 저하 분석
- 용접 등 주요 핵심 공정에 대한 품질 보증 요구사항 증대에 대한 대책
- 외주업체의 관리 미흡으로 자재 LOSS와 추적성 관리를 위한 업체 교육
○ 생산 관리 미흡으로 손실 발생
- 공정 중의 생산 진도 관리와 재공 및 재고 파악을 담당자가 현장을 순회하며 직접 확인해야 하는 형편으로 수시로 발생하는 긴급주문 및 주문변경에 대한 신속한 대응 어려워 납기 문제 발생에 대한 대책마련(장기성 재고 및 완제품 수불 대장)
- 절단, 벤딩 및 용접 후 반제품에 대하여 원자재 재고 및 재공 상황 관리
- 특히 외주 처리 중인 용접의 경우 사급 자재의 공급과 용접 후 반제품의 입고 처리가 적절히 관리 되지 못해 재고의 과잉 및 과소 여부 확인 및 그에 따른 원자재 반출 관리시스템 확립
○ 현장관리 미흡으로 손실 발생에 대한 대책
- 현장에 원자재, 재공 재고 및 완제품 재고 보관 장소에 대한 가시관리 확립
2. 12월 - 1월 업무요약
1) 재고관리
- 원자재 및 재공 재고 관리상 현장에 대한 가시관리 미흡하여 생산관리 담당자들이 수시로 현장에 나가 필요한 재고 현황을 실물 대상으로 파악
- 특히 재공 재고의 경우 각 공정 내에 산재되어 있어 재고 및 생산 진도 관리에 필요한 현황을 파악
- 재공 재고에 대한 수불관리 체계 확립(재고수불대장)
- 외주 용접 공정에 대한 자재 반출과 반제품 반입에 대한 체계적인 관리 체계 미흡으로 외주 현장의 재고 현황과 생산 진도 관리 어려움이 발생하여 외주업체 교육실시
- 품목별 사이즈가 다양하여 그에 따라 용기의 종류와 용기별 수량이 표준화 미흡으로 인해 현장의 공간, 용기의 활용도, 재고 파악의 신속성을 위하여 용기 표준화함
- 생산 작업자가 필요한 자재 및 반제품 재고를 인출하고, 생산 후 이관함으로 인해 자재의 소모량의 적정성, 재고 변동 상황, 작업자 공수 관리상 적절성 확인 및 관리시스템 구축
2) 생산 관리
- 생산 계획 수립과 작업 지시 운영상 기준이 될 UPH와 그에 의한 CAPA 분석 조정, BOM 설정에 의한 재공 재고 관리 품목의 정의, 품목별 목표 재고량 설정, 용기별 표준화, 수불관리 대장의 구성과 운영
- 생산 수행 결과에 대한 생산 실적 관리
3) 인원 관리
- 생산관리, 재고관리, 현장관리 업무에 대한 관련 인원들의 역할에 대한 명확한 설정 및 인식 미흡으로 인해 업무 중복이나 필수 업무의 미수행으로 연결
- 관련 관리감독자 업무능력 미흡으로 공정 단위 설정에 의한 BOM 구축, 표준시간과 UPH 정립, 이에 의한 CAPA 설정과 생산계획 수립 및 운영, 재고 수불관리 체계 구축, 관련 현장 물류 및 공정 관리 부문에 대한 적절한 가시 관리체계 구축, 생산실적 집계 완료
3. 2월-3월 업무일지
1) 생산관리 체계 구축
- 과잉 재고 및 품절 예방 중심으로 생산계획 수립 및 작업지시 관리체계 구축
- 생산 실적, 재고 실적 집계 관리 개선으로 신속한 현황 정보 도출과 활용추진
2) 재고관리 개선
- 제품별 공정을 구분하여 보관 관리 대상 재공품 설정 중심으로 제조 BOM 정립
- 용기 표준화와 용기당 수량 지정에 의한 재고 현황 파악 개선
- 품목별 재고 목표량 설정 및 수불관리 구축
- 재고 현장의 가시관리 체계 구축
3) 생산현장 불합리 개선
- 재고 보관 현장의 정비와 물류 이동의 최소화를 위한 레이아웃 개선
- 현장 불합리(7대 LOSS) 개선 활동 수행
- 개선 추진 인원에 대한 교육훈련 수행
사. 청구인의 직원 김○○에 대한 2012. 7. 26.자 문답서에 따르면, 곽○○은 전문인력 채용대상자 중 제품ㆍ기술개발자로 승인받았고, 자동차 부품의 특성상 ○○자동차 2차, 3차 벤더 업체는 자체적으로 도면을 작성하여 제품을 개발하지 않고 ○○자동차 또는 ○○공조에서 도면을 작성하여 각 업체에 배포하면 업체가 도면을 수령한 후에 제품에 필요한 원자재를 수급하고 견적서를 작성한 후 샘플과 함께 제출하고, 한 제품을 만드는데 1분이 걸리는 업체도 있고 1분 미만인 업체도 있으며, 가공시간을 단축하면 원가가 낮아지기 때문에 가공시간을 얼마만큼 단축하느냐에 따라 그 업체가 신규 아이템을 가져올 수 있느냐 없느냐가 결정되고, 따라서 통상적으로 자동차 부품 2차, 3차 벤더 업체들은 제품ㆍ기술개발 시 cycle time 단축에 전력투구하고 있으며, 중소기업 자동차 부품 업체가 신규 제품ㆍ기술개발을 한다고 하면 1차 벤더인 ○○공조나 ○○자동차에서 과연 승인을 해줄지 의문이고, 고객사의 압력으로 청구인이 보유한 특허권조차 무상으로 제공하고 있는 현실을 고려하더라도 2차, 3차 벤더 업체들의 고충을 알 것이며, 곽○○은 주로 제품 가공시간을 단축하는 프로젝트를 수행하였고, 설비의 tact time은 일정하게 정해져 있기 때문에 cycle time을 단축시키기 위해서는 인력으로 보완가능한 것들을 검토해야 했으며(예를 들어 외주업체 납품시간 설정, 현장 작업자의 행동을 분석하여 왼손잡이가 있는 팀의 경우 layout을 오른손잡이와 반대방향으로 변경하는 등 작업 layout 변경, 소량 다품종을 생산하는 당사의 특성상 가공 BOM을 보유하고 있지 않았지만 곽○○ 입사 후 짧은 두 세 공정을 한 공정으로 묶은 BOM을 재확립), 기존 직원들이 중소기업에서의 경험만 있거나 혹은 경험이 전무한 상태에서 입사하기 때문에 대기업의 개발 시스템과 현장 시스템에 대한 정보가 없었는데 곽○○의 대기업 경력은 회사 현장을 안정시키고 가공시간을 단축시켜 일일 capacity를 증대시키는 효과를 가져왔고, 곽○○의 업무일지는 그러한 내용이 세부적으로 적혀 있기 때문에 생산관리 업무라고 판단하겠지만 회사 입장에서는 일일 capacity 증대는 당연히 연구에 해당하는 것으로 생각한다고 기재되어 있다.
6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계법령 등의 내용
1) 「고용보험법」 제20조, 제115조, 같은 법 시행령 제17조제1항제5호와 제2항, 제145조제1항제4호, 고용창출지원사업 시행지침(고용노동부 지침, 2011. 4. 1. 시행)에 따르면 고용노동부장관의 권한을 위임받은 직업안정기관의 장은 고용환경 개선, 근무형태 변경 등으로 고용의 기회를 확대한 사업주에게 대통령령으로 정하는 바에 따라 필요한 지원을 할 수 있는데, 고용보험위원회에서 심의ㆍ의결한 업종에 해당하는 우선지원 대상기업이 고용노동부장관이 정하는 전문적인 자격을 갖춘 자(‘전문인력’)를 고용하거나 우선지원 대상기업이 아닌 다른 기업으로부터 전문인력을 지원받아 사용하는 경우 그 사업주에게 임금의 일부를 지원할 수 있고, 지원을 하는 경우에 지원 요건, 지원대상 사업주의 범위, 지원 수준, 지원 기간, 지원금의 신청ㆍ지급 방법 및 그 밖에 지원에 필요한 사항은 고용노동부장관이 정한다고 되어 있다.
2) 이에 따라 마련된 ‘고용창출지원사업 시행지침(고용노동부 지침, 2011. 4. 1. 시행)’에 따르면 사업주는 제출한 사업계획서 및 승인결과에 따라 사업을 실시하여야 하고, 제품ㆍ기술 개발 업무를 담당하는 자로서 채용일 이전 10년 이내에 상시근로자 100명 이상의 기업에서제품ㆍ기술개발, 생산관리 및 기술지도업무에 과장 이상의 직급으로 5년 이상 종사한 전문인력으로서 실업상태인 사람을 고용보험 피보험자로 새로 고용하여 해당 전문분야에 근로하게 하는 경우 지원금을 지급하는데, 새로 고용된 전문인력 1명당 1년의 기간내에서 근로자를 최초 6개월 이상 고용한 경우 1차로 432만원을 지급하고, 이후 추가로 6개월 이상 고용한 경우에 한하여 2차로 648만원을 지급한다고 되어 있다.
나. 판단
1) 곽○○의 업무일지, 문답서, 회의록에 따르면 곽○○은 주로 생산관리 업무를 한 것으로 판단되고, 달리 제품ㆍ기술개발 업무를 하였다고 볼 만한 자료가 없다. 청구인은 자동차 부품업을 하는 중소기업의 경우 독자적으로 제품을 개발할 수 없기 때문에 생산관리 업무가 제품ㆍ기술개발 업무라고 주장하나, 당초 청구인은 제품ㆍ기술개발 및 품질개선, 차종별 냉매파이프 개발 및 대응 등의 업무를 수행할 것이라는 사업계획서를 제출하여 승인을 받고 이에 대한 지원금 지급을 신청하였다는 점, 제품ㆍ기술개발을 할 수 없는 업종이라면 위 사업계획서 자체가 이행불가능한 것을 내용으로 하고 있는 허위의 계획서라는 점, 제품ㆍ기술개발을 할 수 없는 경우 제품ㆍ기술개발 업무는 없고 생산관리 업무만 있는 것이지 생산관리 업무가 제품ㆍ기술개발 업무로 되는 것은 아닌 점 등에 비추어 청구인의 주장을 받아들일 수 없다.
2) 청구인은 곽○○을 채용하는 경우 지원금을 받을 수 있다는 안내를 받고 곽○○을 채용했다고 주장하나, 청구인의 주장을 인정할 만한 객관적인 자료가 없다.
3) 청구인은 지원금 지급요건에 관하여 충분한 안내나 설명이 없었다고 주장하나, 청구인이 스스로 곽○○을 제품ㆍ기술개발자로 채용하겠다는 사업계획서를 제출하여 승인을 받은 사실에 비추어 청구인의 주장을 믿을 수 없으며, 설령 청구인 주장이 사실이라 하더라도 행정지도는 국민의 임의적 협력을 얻어 행정목적을 달성하려고 하는 비권력적 작용으로서 피청구인에게 행정지도 의무가 강제되고 있다고 볼 수 없으므로 그러한 사정은 이 이 사건 처분의 하자를 구성할 수 없다.
4) 1차분 지원금을 지급한 후 2차분 지원금 지급을 거부하는 것은 위법ㆍ부당하다고 주장하나, 수익적 행정처분의 하자가 당사자의 사실은폐나 기타 사위의 방법에 의한 신청행위에 기인한 것이라면 당사자는 처분에 의한 이익이 위법하게 취득되었음을 알아 취소가능성도 예상하고 있었다 할 것이므로 그 자신이 처분에 관한 신뢰이익을 원용할 수 없음은 물론 행정청이 이를 고려하지 아니하였다고 하여도 재량권의 남용이 되지 않는다(대법원 2006. 5.25. 선고 2003두4669 판결 등 참조).
5) 결국 피청구인의 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다고 할 수 없고, 피청구인은 청구인에게 전문인력채용지원금 2차분을 지급할 의무가 없다.
7. 결론
그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 모두 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.
