【재결요지】 구 「도시개발법」에 의한 환지처분이 효력을 발생한 이후에는 그 일부만을 따로 떼어 환지처분을 변경할 수 없으므로, 그 환지처분의 일부에 대하여 취소를 구할 법률상 이익이 없을 뿐 아니라 종전의 환지처분을 취소하고 그와 다른 내용으로 다시 환지처분을 할 것을 청구할 법률상 이익도 없다고 할 것이다. 따라서 피청구인이 행한 이 사건 처분이 2012. 8. 31. 공고되어 효력을 발생한 이상 청구인의 이 사건 심판청구 중 환지처분 이행청구 부분 또한 심판청구의 요건을 결한 부적법한 청구이다.
【주문】 이 사건 심판청구를 모두 각하한다.
【청구취지】 피청구인이 2012. 8. 31. 한 대전학하지구 도시개발사업 환지처분을 취소하고, 대전광역시가 무상으로 취득한 공공용지(844,623.7㎡)를 감보율 산정에 계상하여 청구인 소유 토지에 대해 다시 환지처분해 달라.
【이유】 1. 사건개요
가. 청구인은 대전광역시 OO구 OO동 620 대 770㎡ 지분 429/770(공유자 이OO: 341/770 지분) 및 같은 동 552-3 전 511㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)의 소유자이다.
나. 피청구인은 2005. 12. 23. 대전광역시 고시 제2005-184호로 이 사건 토지를 포함한 대전광역시 OO구 OO동, OO동, OO동, OO동 일대 1,790,447㎡(이후 1,812,727.8㎡로 변경)를 사업구역으로 한 대전학하지구 도시개발사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)의 개발계획을 고시하고, 피청구인을 이 사건 사업의 사업시행자로 선정하였다.
다. 피청구인은 2007. 5. 11. 이 사건 토지를 포함한 이 사건 사업구역에 대하여 대전광역시 공고 제2007-295호로 환지예정지 지정공고를 하고, 2012. 8. 16. 이 사건 사업의 공사를 완료한 뒤, 2012. 8. 31. 환지계획에 따라 대전광역시 공고 제2012-1086호로 이 사건 사업구역에 대한 환지처분 공고(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였다.
2. 청구인 주장
「헌법」 제23조제3항에 의하면 재산권의 수용ㆍ사용ㆍ제한에 대하여 정당한 보상을 하도록 되어 있고, 「공익사업을 위한 토지등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제61조에 의하면 공익사업에 필요한 토지 등의 취득 또는 사용으로 인하여 입은 손실은 시행청이 부담하도록 규정되어 있으며, 구 「도시개발법」(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되어 2013. 3. 23. 시행되기 전의 것, 이하 같다) 제54조에 의하면 도시개발사업에 필요한 비용은 시행청이 부담하도록 규정되어 있는 점, 구 「도시개발법」 제41조의 청산금 조항 및 제34조의 체비지 조항 등의 취지에 비추어 볼 때, 대전광역시가 무상으로 공공용지로 조성될 토지를 취득한 것은 잘못이고, 피청구인은 구 「도시개발법」 제66조제1항을 들어 이 사건 처분이 정당하다고 주장하나 동 조항에도 새로이 설치된 공공시설이 이를 관리할 행정청에 무상으로 귀속된다고 규정되어 있을 뿐 공공용지 편입된 토지가 무상귀속된다고는 되어 있지 않다. 따라서 공공용지 편입 토지도 당연히 감보율 산정에 계상하여 환지처분하였어야 하므로, 피청구인은 이 사건 처분을 취소하고, 공공용지 조성에 편입된 토지분만큼 감보율을 낮추어 이 사건 토지에 대해 다시 환지처분을 하여야 한다.
3. 피청구인 주장
구 「도시개발법」 제5조의 규정에 따라 도로ㆍ공원ㆍ주차장 등 기반시설에 대한 설치계획과 재원조달계획 등을 포함한 개발계획을 수립하고 실시계획인가를 거쳐 환지처분을 하였고, 같은 법 제66조제1항에 의하면 사업 시행자가 새로 공공시설을 설치하거나 기존의 공공시설에 대체되는 공공시설을 설치한 경우에는 종전의 공공시설은 시행자에게 무상으로 귀속되고 새로 설치된 공공시설은 그 시설을 관리할 행정청에 무상으로 귀속된다고 되어 있는 점, 「개발계획 및 대전광역시 OO지구 도시개발사업 시행조례」 제9조의 규정에 의하여 기반시설 설치와 사업비 충당을 위해 토지소유자로부터 부담금을 징수할 수 있고, 그 부담금은 시행지구 안 토지의 위치ㆍ면적ㆍ지목ㆍ토질ㆍ이용상황 및 환경 등을 종합적으로 고려하여 산정되는 개별 감보율에 따라 감보되는 토지로서 부담하게 되는 점 등을 고려하면 피청구인의 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하지 않고, 피청구인이 이 사건 토지에 대해 환지처분을 다시 하여야 할 의무도 없다.
4. 관계법령
행정심판법 제5조, 제13조제1항 및 제3항
구 도시개발법 제28조제1항, 제2항, 제3항, 제4항 및 제5항, 제54조, 제66조제1항
구 도시개발법 시행규칙(2013. 3. 23. 국토교통부령 제1호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제26조제3항, 제4항 및 제5항, 제27조의2제1항 및 제2항, 제28조제1항
대전광역시 OO지구 도시개발사업 시행조례 제9조제1항 및 제2항
5. 인정사실
청구인과 피청구인이 제출한 환지처분 공고, 환지처분조서, 이의신청 공문 및 회신문 등 각 사본에 따르면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
가. 피청구인은 2005. 12. 23. 대전광역시 고시 제2005-184호로 이 사건 토지를 포함한 대전광역시 OO구 OO동, OO동, OO동, OO동 일대 1,790,447㎡(이후 1,812,727.8㎡로 변경)를 사업구역으로 한 이 사건 사업의 개발계획을 고시하고, 피청구인을 이 사건 사업의 사업시행자로 선정하였다.
나. 피청구인은 2007. 5. 11. 이 사건 토지를 포함한 이 사건 사업구역에 대하여 대전광역시 공고 제2007-295호로 환지예정지 지정공고를 하고, 2012. 8. 16. 이 사건 사업의 공사를 완료한 뒤, 2012. 8. 31. 환지계획에 따라 대전광역시 공고 제2012-1086호로 이 사건 사업구역에 대한 다음과 같은 내용의 이 사건 처분을 하였다.
- 다 음 -
○ 사업명 : 대전OO지구 도시개발사업
○ 위치 : 대전광역시 OO구 OO동ㆍOO동ㆍOO동ㆍOO동 일원
○ 면적 : 1,812,727.8㎡
○ 사업기간 : 2006. 2. 10. ∼ 2012. 8. 31.
○ 시행자 : 대전광역시장
○ 정리전 토지 현황 및 정리 후 토지이용계획표(환지처분내용)
- 정리전 토지 현황
- 정리후 토지이용계획
다. 청구인은 이 사건 사업구역 내에 이 사건 토지를 소유하고 있는바, 동 토지에 대한 환지처분조서의 내용은 다음과 같다.
- 다 음 -
○ 대전광역시 OO구 OO동 620 번지 지분 429/770(공유자: 이OO 지분 341/770)
○ 대전광역시 OO구 OO동 552-3 번지
라. 청구인은 이 사건 처분이 있은 후 2012. 9. 10. 피청구인에게 ‘공공용지의 개발에 제공된 토지는 모두 정부재정자금이나 대전광역시 재정자금으로 매입 조성하여야 하므로, 감보율 산정 시 체비지에 공공용지도 합산하고 이를 적용하여 신청인 소유 이 사건 토지에 대하여 다시 환지처분하여 달라’는 취지의 이의신청을 하였고, 피청구인은 2012. 9. 14. ‘이 사건 사업 도로ㆍ공원ㆍ주차장ㆍ유수지ㆍ하천 등 기반시설은 쾌적한 도시환경 조성과 주민의 공공복리 증진을 도모하고자 하는 것이고, 구 「도시개발법」 제4조의 규정에 의거 개발계획 수립하여 도시관리계획으로 결정 고시된 공공시설은 구 「도시개발법」 제66조의 규정에 따라 행정청에 무상으로 귀속됨에 따라 공공용지를 체비지로 계상하여 토지소유자 부담률 완화는 어려운 여건이다’라는 취지로 회신하였다.
6. 이 사건 처분 취소청구 부분의 적법 여부
가. 관계법령의 내용
1) 「행정심판법」 제13조제1항 전단에 의하면 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다고 되어 있다.
2) 구 「도시개발법」 제28조제1항에 의하면 시행자는 도시개발사업의 전부 또는 일부를 환지 방식으로 시행하려면 환지 설계(제1호), 필지별로 된 환지 명세(제2호), 필지별과 권리별로 된 청산 대상 토지 명세(제3호), 제34조에 따른 체비지 또는 보류지의 명세(제4호), 제32조에 따른 입체 환지를 계획하는 경우에는 입체 환지용 건축물의 명세와 제32조의3에 따른 공급 방법ㆍ규모에 관한 사항(제5호), 그 밖에 국토해양부령으로 정하는 사항(제6호)이 포함된 환지 계획을 작성하여야 한다고 되어 있고, 같은 조 제2항에 의하면 환지 계획은 종전의 토지와 환지의 위치ㆍ지목ㆍ면적ㆍ토질ㆍ수리(水利)ㆍ이용 상황ㆍ환경, 그 밖의 사항을 종합적으로 고려하여 합리적으로 정하여야 한다고 되어 있으며, 같은 조 제3항에 의하면 시행자는 환지 방식이 적용되는 도시개발구역에 있는 조성토지등의 가격을 평가할 때에는 토지평가협의회의 심의를 거쳐 결정하되, 그에 앞서 대통령령으로 정하는 공인평가기관이 평가하게 하여야 한다고 되어 있고, 같은 조 제4항에 의하면 제3항에 따른 토지평가협의회의 구성 및 운영 등에 필요한 사항은 해당 규약ㆍ정관 또는 시행규정으로 정한다고 되어 있으며, 같은 조 제5항에 의하면 제1항의 환지 계획의 작성에 따른 환지 계획의 기준, 보류지(체비지ㆍ공공시설 용지)의 책정 기준 등에 관하여 필요한 사항은 국토해양부령으로 정할 수 있다고 되어 있다. 같은 법 제54조에 의하면 도시개발사업에 필요한 비용은 이 법이나 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 시행자가 부담한다고 되어 있고, 같은 법 제66조제1항에 의하면 제11조제1항제1호부터 제4호까지의 규정에 따른 시행자가 새로 공공시설을 설치하거나 기존의 공공시설에 대체되는 공공시설을 설치한 경우에는 「국유재산법」과 「공유재산 및 물품 관리법」 등에도 불구하고 종전의 공공시설은 시행자에게 무상으로 귀속되고, 새로 설치된 공공시설은 그 시설을 관리할 행정청(이하 이 조 및 제67조에서 ‘관리청’이라 한다)에 무상으로 귀속된다고 되어 있다.
3) 구 「도시개발법 시행규칙」 제26조제3항에 의하면 법 제28조제1항제6호에서 ‘국토해양부령으로 정하는 사항’이란 수입ㆍ지출 계획서(제1호), 평균부담률 및 비례율과 그 계산서(제27조제3항에 따라 평가식으로 환지 설계를 하는 경우로 한정한다)(제2호), 건축 계획(입체 환지를 시행하는 경우로 한정한다)(제3호), 법 제28조제3항에 따른 토지평가협의회 심의 결과(제4호)를 말한다고 되어 있고, 같은 조 제4항에 의하면 제3항제2호에 따른 평균부담률과 비례율은 다음 각 호의 계산식에 따른다고 되어 있으며, 같은 항 제1호의 ‘평균부담률’은 [총사업비/(권리가액의 합계 + 체비지 평가액의 합계)] × 100으로, 제2호의 ‘비례율’은 {[도시개발사업으로 조성되는 토지ㆍ건축물의 평가액 합계(공공시설 또는 무상으로 공급되는 토지ㆍ건축물의 평가액 합계를 제외한다) - 총 사업비]/환지 전 토지ㆍ건축물의 평가액 합계(제27조제5항 각 호에 해당하는 토지 및 같은 조 제7항에 해당하는 건축물의 평가액 합계를 제외한다)} × 100으로 각각 규정되어 있고, 같은 조 제5항에 의하면 제4항제1호에 따른 권리가액은 ‘권리가액 = 비례율 × 환지 전 토지ㆍ건축물의 평가액’과 같이 산정한다고 되어 있다. 같은 시행규칙 제27조의2제1항에 의하면 환지설계 시 적용되는 토지ㆍ건축물의 평가액은 최초 환지계획인가 시를 기준으로 하여 정하고 변경할 수 없으며, 환지 후 토지ㆍ건축물의 평가액은 실시계획의 변경으로 평가 요인이 변경된 경우에만 환지 계획의 변경인가를 받아 변경할 수 있다고 되어 있고, 같은 조 제2항에 의하면 환지설계 시 제26조제4항제1호에 따른 평균부담률은 50퍼센트를 초과할 수 없되, 다만 환지계획구역의 토지 소유자 총수의 3분의 2 이상이 동의(시행자가 조합인 경우에는 총회에서 의결권 총수의 3분의 2 이상이 동의한 경우를 말한다)하는 경우에는 이를 초과할 수 있다고 되어 있다. 또한 같은 시행규칙 제28조제1항에 의하면 법 제28조제5항에 따른 보류지는 법 제17조에 따른 실시계획인가에 따라 정하되, 도시개발구역이 2 이상의 환지계획구역으로 구분되는 경우에는 환지계획구역별로 사업비 및 보류지를 책정하여야 한다고 되어 있다.
4) 「대전광역시 OO지구 도시개발사업 시행조례」 제9조제1항에 의하면 시장은 사업의 비용부담을 위하여 토지 소유자로부터 부담금을 징수할 수 있다고 되어 있고, 같은 조 제2항에 의하면 제1항의 부담금은 시행지구안에 있는 토지의 위치, 면적, 지목, 토질, 이용상황 및 환경 등을 종합적으로 고려한 개별 감보율에 따라 감보되는 토지로 부담한다고 되어 있다.
나. 판단
1) 「행정심판법」 제13조제1항 전단에 의하면 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있는바, 구 「도시개발법」에 의한 환지처분은 사업시행자가 환지계획구역의 전부에 대하여 공사를 완료한 후 환지계획에 따라 환지교부 등을 하는 처분으로서 일단 공고되어 효력을 발생하게 된 이후에는 환지 전체의 절차를 처음부터 다시 밟지 않는 한 그 일부만을 따로 떼어 환지처분을 변경할 길이 없으며 다만 그 환지처분에 위법이 있다면 그 위법을 이유로 하여 민사상의 절차에 따라 권리관계의 존부를 확정하거나 손해의 배상을 구하는 등의 길이 있을 뿐이므로 그 환지확정처분의 일부에 대하여 취소를 구할 법률상 이익은 없다고 할 것이다(대법원 1990. 9. 25. 선고 88누2557 판결 참조).
2) 청구인은 「헌법」 제23조제3항, 「공익사업을 위한 토지등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제61조, 구 「도시개발법」 제34조, 제41조, 제54조 등에 비추어 볼 때, 대전광역시가 무상으로 공공용지로 조성될 토지를 취득한 것은 잘못이고, 공공용지 편입 토지도 당연히 감보율 산정에 계상하여 환지처분하였어야 하므로, 피청구인은 기 공고된 환지처분을 취소하고 공공용지 조성에 편입된 토지분 만큼 감보율을 낮추어 이 사건 토지에 대해 다시 환지처분을 하여야 한다고 주장한다. 그러나 위 인정사실에 의하면 피청구인이 이 사건 사업의 공사를 완료하고 2012. 8. 31. 환지계획에 따라 대전광역시 공고 제2012-1086호로 이 사건 처분을 하여 그 효력이 발생한 사실이 인정되는바, 이후에는 환지 전체의 절차를 처음부터 다시 밟지 않는 한 그 일부만을 따로 떼어 환지처분을 변경할 수 없으므로, 청구인으로서는 이 사건 처분에 위법이 있다면 그 위법을 이유로 하여 민사상의 절차에 따라 권리관계의 존부를 확정하거나 손해의 배상을 구하는 것은 별론으로 하고 이 사건 처분에 대하여 취소를 구할 법률상 이익은 없다고 할 것이다. 따라서 청구인의 이 사건 심판청구 중 이 사건 처분의 취소를 구하는 부분은 심판청구의 요건을 결한 부적법한 청구이다.
7. 재 환지처분 이행청구 부분의 적법 여부
「행정심판법」 제5조제3호에 의하면 의무이행심판은 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 심판이고, 같은 법 제13조제3항에 의하면 의무이행심판은 처분을 신청한 자로서 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다고 되어 있는바, 구 「도시개발법」에 의한 환지처분이 효력을 발생한 이후에는 그 일부만을 따로 떼어 환지처분을 변경할 수 없으므로, 그 환지처분의 일부에 대하여 취소를 구할 법률상 이익이 없을 뿐 아니라 종전의 환지처분을 취소하고 그와 다른 내용으로 다시 환지처분을 할 것을 청구할 법률상 이익도 없다고 할 것이다. 따라서 피청구인이 행한 이 사건 처분이 2012. 8. 31. 공고되어 효력을 발생한 이상 청구인의 이 사건 심판청구 중 환지처분 이행청구 부분 또한 심판청구의 요건을 결한 부적법한 청구이다.
8. 결론
그렇다면, 이 사건 심판청구는 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 모두 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
