【재결요지】 비록 이 사건 국유지가 2010. 9. 2. 환경부고시 제2010-○○○호로 국립공원구역에서 해제되었다고 하더라도 국립공원 밖에 설치하는 진입도로를 공원시설로 포함할 수 있도록 한 「자연공원법」 제2조 제10호의 규정에 따라 공원계획상 공원시설로서 여전히 유지ㆍ관리되고 있는 점, 이 사건 국유지 중 현황도로 부분은 계룡산국립공원으로의 진출입을 목적으로 최소한의 공간을 할애하여 조성하였을 뿐 그 나머지는 국립공원의 자연생태자원을 보존하고 그 훼손을 방지하기 위해 자연 그대로의 지형지세를 유지한 것으로 보이는 점, 이 사건 신청 토지의 경우 국립공원의 자연형상 그대로 산악지형의 비탈면을 따라 15년 이상 된 여러 수종의 나무가 숲을 이루고 있어 청구인의 신축예정 주택부지의 진출입로로 사용을 허가하게 되면 그 숲 및 비탈면이 원형 그대로를 유지할 수 없을 것으로 보이는 점, 이 사건 국유지의 경우 충청남도 ○○시 ○○면 ○○리 669-4번지(임), -5번지(임), -7번지(임), 청구인의 신축예정 주택부지(-8번지, 임), -2번지(임), 주변의 밭 등과 길게 연접한 상태로 늘어진 모양의 부지이므로 이 사건 신청 토지에 대한 사용이 허가된다면 이와 동일한 조건의 인근 모든 지번의 개발행위에 대한 허가 등이 불가피하므로 난개발이 어느 정도 우려되는 점 등을 고려할 때 이 사건 처분이 정당한 사유 없이 현저히 불합리한 경우 등 재량권의 한계를 일탈ㆍ남용한 경우에 해당한다고 볼 수 없다. 따라서 이와 같은 제반사정을 종합적으로 고려할 때 이 사건 신청 토지를 청구인의 신축예정 주택부지의 진출입로로 사용하는 것을 허가하지 않은 피청구인의 이 사건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다.
【주문】 청구인의 청구를 기각한다.
【청구취지】 피청구인이 2012. 7. 17. 청구인에게 한 국유재산 사용허가신청 반려처분을 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
청구인이 2012년 6월경 국유재산인 충청남도 ○○시○○면 ○○리 산 20-3번지 (면적 : 2,860㎡, 지목 : 도, 이하 ‘이 사건 국유지’라 한다) 중 일부분(면적 : 62㎡, 이하 ‘이 사건 신청 토지’라 한다)을 청구인의 신축예정 주택부지(충청남도○○시 ○○면 ○○리 669-8번지, 면적 : 665㎡, 지목 : 임야, 이 사건 신청 토지와 연접함, 이하 ‘신축예정 주택부지’라 한다)의 진출입로로 사용하도록 허가를 신청하였고, 피청구인은 청구인의 신축예정 주택부지 중 일부(268㎡)가 주택신축 등의 행위가 제한되는 공원자연환경지구에 해당하고, 국립공원의 자연자원 및 동ㆍ식물 서식지 보호를 위해 바람직하지 않으며, 「국유재산법」 제30조에 규정된 사용허가의 범위에 해당한다고 보기 어렵다는 이유로 2012. 7. 17. 이 사건 토지에 대한 사용허가신청을 반려(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다.
2. 청구인의 주장
가. 청구인 소유의 신축예정 주택부지는 오랫동안 국립공원으로 지정되어 있어 사유재산권을 행사할 수 없도록 묶여 있다가 2010년 10월경에 와서야 겨우 해제되어 무주택자이자 농업에 종사하는 자에 한하여 주택을 신축할 수 있게 되었다.
나. 이 사건 국유지는 폭 20m 정도의 도로부지로서, 현재 폭 10m 정도가 이미 도로로 사용 중에 있고, 나머지는 이 사건 신청 토지를 포함하여 도로가 개설되지 않은 상태에 있는데, 청구인은 이 사건 신청 토지를 신축예정 주택부지의 진출입로로 사용하고자 한다.
다. 피청구인이 이 사건 국유지 2,860㎡ 중 일부(62㎡)를 이미 다른 사람에게 농촌주택 진출입로로 사용허가를 내어 준 사례가 있다.
라. 따라서 국립공원이 아님에도 불구하고 국립공원 훼손 등을 이유로 한 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하므로 취소되어야 한다.
3. 피청구인의 주장
가. 이 사건 국유지는 1968. 12. 31. 건설부공고 제164호로 지정ㆍ고시되어 계룡산국립공원으로 관리되어 오다가 「자연공원법」 제12조, 제15조 및 제18조의 규정에 따라 2010. 9. 2. 환경부고시 제2010-111호에 의하여 국립공원에서 해제되긴 하였으나, 신축예정 주택부지 665㎡ 중 268㎡’가 주택신축 등의 행위가 제한되는 공원자연환경지구를 포함하고 있어 행위허가 기준에 맞지 않다.
나. 또한 이 사건 국유지는 자연공원 밖에 설치하는 진입도로를 공원시설로 포함할 수 있도록 하는 「자연공원법」 제2조제10호 및 같은 법 시행령 제2조제5호, 제12조의 규정에 따라 국립공원계획 중 공원시설계획상 공원시설로서 도로부지로 유지ㆍ관리하고 있다
다. 따라서 이 사건 국유지는 진입도로라는 국립공원의 관리목적에 제공되고 있고, 자연환경보전지역 내 국유재산인 이 사건 국유지에 진출입로를 개설하는 경우 부지조성을 위한 절ㆍ성토 및 수목벌채에 따른 자연자원의 훼손 등이 예상되므로 이 사건 처분은 적법ㆍ타당하다.
4. 관계 법령
국유재산법 제6조, 제7조, 제30조
자연공원법 제2조, 제4조
자연공원법 시행령 제2조
5. 인정사실
청구인과 피청구인이 제출한 심판청구서, 답변서, 고시 및 도면, 등기사항 전부증명서, 국유재산대장, 국유재산 유상사용허가서, 사용ㆍ수익허가 신청서, 검토의견서, 이 사건 처분서, 현장사진 등 각 사본의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
가. 전 건설부장관은 구 「공원법」(1967. 3. 3. 법률 제1909호로 제정된 것) 제3조제1항에 따라 1968. 12. 31. 충청남도 ○○시○○면 일부, ○○시 일부,○○시○○면 일부 등의 지역을 계룡산국립공원으로 지정ㆍ공고(건설부공고 제164호)하였다.
나. 피청구인은 「자연공원법」 제8조 및 제15조에 따라 ‘계룡산국립공원 구역 및 계획 변경ㆍ결정’(환경부고시 제2010-111호)으로 2010. 9. 2. ‘충청남도○○시 ○○면 ○○리 618 일원(동학사 집단시설ㆍ학봉밀집마을지구 일원 1,038,696㎡)’을 계룡산국립공원 공원구역에서 해제하였다.
다. ‘계룡산국립공원 구역 및 계획 변경ㆍ결정’(환경부고시 제2010-111호)에 따른 공원계획도면에는 다음과 같이 이 사건 국유지 및 인근 토지의 지목 및 형태, 특성 등이 나타나 있다.
- 다 음 -
라. 대전지방법원 공주지원 등기계의 2012. 5. 30.자 등기사항 전부증명서 열람 자료에는 이 사건 국유지 2,860㎡는 지목이 도로로서, 국가 소유이며, 관리청은 환경부인 것으로 기재되어 있다.
마. 국유재산(토지)대장에는 이 사건 국유지의 재산 종별은 ‘행정재산(공공용/일반)’으로, 지목은 ‘도로’로, 용도지역은 ‘자연환경보전지’로 각각 기재되어 있고, 한편 동 대장 운용현황 부분에는 피청구인이 2011. 6. 29. 이 사건 국유지 중 일부(62㎡)를 2011. 7. 1.부터 2016. 6. 30.까지 청구인이 아닌 다른 사람에게 농업인 주택 진출입로로 유상사용허가를 내어 준 것으로 기재되어 있다.
바. 피청구인의 2011. 6. 29.자 ‘국유재산 유상사용허가서’에는 피청구인이 이 사건 국유지 중 일부(62㎡)를 청구인이 아닌 다른 사람(○○리 669-3번지 임야 소유자)에게 농업인 주택 진출입로로 사용을 허가하는 내용이 기재되어 있고, 이와 함께 피청구인이 사용을 허가한 진출입로(62㎡) 및 인근 토지에 대한 ‘위치도 및 항공사진’, ‘현황사진’, ‘국유재산 사용허가 여부 검토’문서 등이 부본자료로 첨부되어 있는데, 그 내용을 설명 또는 요약하면 다음과 같다.
- 다 음 -
사. 청구인은 2012년 6월경 국립공원관리공단에 다음과 같이 이 사건 신청 토지에 대한 사용ㆍ수익허가 신청서를 제출하였다.
- 다 음 -
아. 국립공원관리공단이사장은 2012. 7. 5. 피청구인에게 이 사건 신청 토지의 사용허가 신청에 대하여 다음과 같은 취지의 검토의견서를 제출하였다.
- 다 음 -
자. 피청구인은 청구인의 신축예정 주택부지 중 일부(268㎡)가 주택신축 등의 행위가 제한되는 공원자연환경지구에 해당하고, 국립공원의 자연자원 및 동ㆍ식물 서식지 보호를 위해 바람직하지 않으며, 「국유재산법」 제30조에 규정된 사용허가의 범위에 해당한다고 보기 어렵다는 이유로 2012. 7. 17. 청구인에게 이 사건 처분을 하였다.
차. 피청구인이 제출한 보충답변자료에는 다음과 같은 내용이 기재되어 있다.
- 다 음 -
카. 피청구인이 제출한 이 사건 신청 토지 및 인근의 현장 사진자료에는 이 사건 국유지 중 일부는 폭 10.25.m의 현황도로(폭 1.6m의 인도 및 폭 1.65m 인도 각 1개씩 포함), 그 옆 산정 방향으로 폭 0.7m의 배수로, 폭 약 11.05m 정도의 임야(이 사건 신청 토지 포함) 및 청구인의 신축예정 주택부지가 순차적으로 연접해 있고, 그 중 폭 약 11.05m 정도의 임야(이 사건 신청 토지 포함)와 청구인의 신축예정 주택부지는 계룡산의 비탈면으로 나무가 숲을 이루고 있으며, 현황도로 및 인도를 경계로 산정 방향의 맞은편에는 취락지구를 형성하고 있다.
타. 피청구인이 제출한 충청남도 ○○시 ○○면 ○○리 669-3번지 및 이 사건 국유지 중 이와 연접한 토지의 현장 사진자료에는 오래 전에 벌목된 듯 흔적이 있는 소나무 등의 밑동이 보이고, 다른 곳과는 달리 큰 나무가 없어 비어있는 듯 듬성듬성한 공간이 보인다.
6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계법령
1) 「국유재산법」 제6조에 따르면 국유재산은 그 용도에 따라 행정재산(공용재산, 공공용재산, 기업용재산)과 일반재산(행정재산 외의 모든 국유재산)으로 구분하는데, 그 중 ‘공공용재산’은 국가가 직접 공공용으로 사용하거나 대통령령으로 정하는 기한까지 사용하기로 결정한 재산을 말한다고 되어 있고, 같은 법 제7조 제1항에 따르면 누구든지 이 법 또는 다른 법률에서 정하는 절차와 방법에 따르지 아니하고는 국유재산을 사용하거나 수익하지 못한다고 되어 있으며, 같은 법 제30조에 따르면 중앙관서의 장은 행정재산 중 공용ㆍ공공용ㆍ기업용 재산의 경우 그 용도나 목적에 장애가 되지 아니하는 범위에서만 사용허가를 할 수 있다고 되어 있다.
2) 「자연공원법」 제2조, 제4조 제1항, 같은 법 시행령 제2조에 따르면 ‘자연공원’이라 함은 국립공원ㆍ도립공원ㆍ군립공원 및 지질공원을, ‘공원계획’이라 함은 자연공원을 보전ㆍ관리하고 알맞게 이용하도록 하기 위한 용도지구의 결정, 공원시설의 설치, 건축물의 철거ㆍ이전, 그 밖의 행위 제한 및 토지 이용 등에 관한 계획을, ‘공원시설’이라 함은 자연공원을 보전ㆍ관리 또는 이용하기 위하여 공원계획과 공원별 보전ㆍ관리계획에 따라 자연공원에 설치하는 시설(공원계획에 따라 자연공원 밖에 설치하는 진입도로 또는 주차시설을 포함한다)로서 공원관리사무소ㆍ탐방안내소ㆍ매표소 등 공공시설, 보호 및 안전시설, 휴양 및 편익시설, 문화시설, 도로(탐방로를 포함한다), 주차장, 교량 등 교통운수시설 등을 각각 말하고, 여기서 국립공원의 경우 피청구인이 지정ㆍ관리한다고 되어 있다.
나. 판단
1) 국유재산의 관리청이 행정재산의 사용ㆍ수익에 대한 허가는 순전히 사경제주체로서 행하는 사법상의 행위가 아니라 관리청이 공권력을 가진 우월적 지위에서 행하는 행정처분으로서 특정인에게 행정재산을 사용할 수 있는 권리를 설정하여 주는 강학상 특허에 해당하므로 원칙적으로 국유재산 사용ㆍ수익에 대한 허가여부는 관리청의 정책적 판단에 따른 재량에 맡겨져 있다고 할 것이고 다만 관리청의 허가거부결정이 정당한 사유 없이 현저히 불합리한 경우 등 관리청의 재량권의 한계를 일탈ㆍ남용한 경우에 그 처분은 위법ㆍ부당하다 할 것이다.
2) 청구인은 피청구인이 이 사건 국유지 중 62㎡를 이미 다른 사람에게 농촌주택 진출입로로 사용허가를 내어 준 사례가 있어 청구인에게도 사용이 허가되어야 한다는 취지로 주장하나, 위 인정사실에 따르면, 피청구인이 2011. 6. 29. 인근의 다른 사람에게 사용을 허가한 이 사건 국유지 중 일부의 토지는 그 다른 사람 소유인 충청남도 ○○시 ○○면 ○○리 669-3번지와 연접한 토지로서 예전에 벌목된 듯 흔적이 있는 소나무 등의 밑동이 보이고 큰 나무가 없어 비어있는 듯 듬성듬성한 공간을 이루고 있는 점, 같은 리○○리 669-3번지의 경우 국립공원구역에서 완전히 벗어나 있어 농업인주택을 신축한다고 하더라도 국립공원 자연환경지구의 경관 유지 및 자연자원 보존에 별다른 영향을 미칠 우려가 다소 미약할 것으로 보이는 점, 이에 대하여 피청구인이 관리청으로서 탐방객 불편이나 더 이상의 훼손 등의 우려가 없다는 등의 판단 하에 사용을 허가한 것으로 이러한 피청구인의 판단에 달리 잘못이 있다고 볼 만한 객관적인 자료도 없는 점 등을 고려할 때 청구인의 이 사건 신청 토지와는 달리 보아야 할 것이므로 이에 대한 청구인의 주장은 받아들일 수 없다.
3) 청구인은 국립공원구역이 아님에도 불구하고 국립공원 훼손 등을 이유로 한 이 사건 처분이 위법ㆍ부당하다는 취지로 주장하나, 위 인정사실에 따르면, 비록 이 사건 국유지가 2010. 9. 2. 환경부고시 제2010-○○○호로 국립공원구역에서 해제되었다고 하더라도 국립공원 밖에 설치하는 진입도로를 공원시설로 포함할 수 있도록 한 「자연공원법」 제2조 제10호의 규정에 따라 공원계획상 공원시설로서 여전히 유지ㆍ관리되고 있는 점, 이 사건 국유지 중 현황도로 부분은 계룡산국립공원으로의 진출입을 목적으로 최소한의 공간을 할애하여 조성하였을 뿐 그 나머지는 국립공원의 자연생태자원을 보존하고 그 훼손을 방지하기 위해 자연 그대로의 지형지세를 유지한 것으로 보이는 점, 이 사건 신청 토지의 경우 국립공원의 자연형상 그대로 산악지형의 비탈면을 따라 15년 이상 된 여러 수종의 나무가 숲을 이루고 있어 청구인의 신축예정 주택부지의 진출입로로 사용을 허가하게 되면 그 숲 및 비탈면이 원형 그대로를 유지할 수 없을 것으로 보이는 점, 이 사건 국유지의 경우 충청남도 ○○시 ○○면 ○○리 669-4번지(임), -5번지(임), -7번지(임), 청구인의 신축예정 주택부지(-8번지, 임), -2번지(임), 주변의 밭 등과 길게 연접한 상태로 늘어진 모양의 부지이므로 이 사건 신청 토지에 대한 사용이 허가된다면 이와 동일한 조건의 인근 모든 지번의 개발행위에 대한 허가 등이 불가피하므로 난개발이 어느 정도 우려되는 점 등을 고려할 때 이 사건 처분이 정당한 사유 없이 현저히 불합리한 경우 등 재량권의 한계를 일탈ㆍ남용한 경우에 해당한다고 볼 수 없다.
4) 따라서 이와 같은 제반사정을 종합적으로 고려할 때 이 사건 신청 토지를 청구인의 신축예정 주택부지의 진출입로로 사용하는 것을 허가하지 않은 피청구인의 이 사건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다.
7. 결 론
그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.
