【재결요지】 이 사건 청구인 소유의 건축물이 무단증축과 대수선을 한 사유로 피청구인이 위반건축물 시정명령 및 이행강제금 부과예고 처분 자체에는 어떤 위법이 있었다고는 볼 수 없다. 이 사건 처분의 건축물에 대하여 자진철거의 시정명령으로 집행될 경우 청구인 등이 다소 큰 손해를 입게 된다 하더라도, 건축관계법령의 제반절차를 무시한 불법적인 건축행위를 그대로 방치한다면, 불법건축물을 단속하거나 관리하는 건축행정의 원활한 수행과 기능이 위태롭게 되고 법에 의한 허가 및 그 준공검사시에 주차시설, 소방시설, 교통소통의 원활화, 인접건물과의 조화, 쾌적한 생활환경의 보호 등 건축법 소정의 제한규정을 회피하는 것으로 사전 예방 및 관리 차원의 더 큰 공익을 해칠 우려가 있다할 것이므로 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분은 위법하거나 부당하다고 볼 수는 없다할 것이다.
【주문】 청구인의 청구를 기각한다.
【청구취지】 피청구인이 청구인에 대하여 한 2011. 12. 28. 위반건축물에 대한 자진철거 시정명령(최종) 및 이행강제금 부과예고 처분은 이를 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
청구인은 제주시 소재 다가구주택(지상4층)에 건축물의 내력벽을 해제하여 당초 피청구인이 한 건축물 사용승인(준공검사)을 그대로 사용하지 않고 가구수를 늘리는 불법대수선을 하였고, 지상4층에 경량철골조로 무단 증축하는 등「건축법」제11조(건축허가) 제1항의 규정에 위반하여 피청구인은 청구인들에게「행정조사기본법」제11조 및 같은 법 시행규칙 제17조 규정에 의거 현장출입조사서를 사전 통지하여 2011. 06. 21.부터 2011. 07. 30. 까지 기간내 현장조사를 실시하였고, 위반건축물에 대하여 처분사전통지 및 의견제출 기회를 부여하여 같은 법 제79조 규정에 의거 자진정비를 위해 청구인의 설득과 충분한 이행기간을 거쳐 위반건축물에 대한 자진철거(원상복구) 시정명령을 1차, 2차에 거쳐 하였으나, 청구인은 이에 불이행하자 피청구인은 2011. 12. 28. 청구인에게 위반건축물에 대한 자진철거 시정명령(최종) 및 이행강제금 부과예고(이하 ‘이 사건 처분’ 이라 한다.)를 하였다.
2. 청구인 주장
이 사건 처분의 원인이 되는 매도인(전 건축주)는 2개의 동일한 건물을 좌우에 짓고, 고도의 지능과 기만 술책을 활용하여 건축주 명의변경을 통해 불의를 숨기고 매수인에게 쉽게 명의를 떠 넘겼으며, 불법 건축행위에 대한 책임과 재산상 피해를 매수인에게 전가시켰다. 따라서 피청구인이 최종 시정명령 및 이행강제금 예고 처분이 부당하다.
3. 피청구인 주장
제주시 ○동 1484-2번지 다가구주택의 건축주는 청구인이며, 건축물의 소유자로서 건축물, 대지 및 건축설비를 관계법령에 적합하게 유지ㆍ관리할 의무가 있다. 청구인이 불법행위의 원인이 되는 자는 종전 건축주(매도인)라고 주장하고는 있으나, 이는 민사사항으로 관계 규정에서 다루어야할 사항이다.
4. 관계법령
가.「건축법」제11조 제1항, 제17조, 제24조, 제79조, 제80조 제1항, 제3항
나. 「행정절차법」제21조 제1항, 제22조 제3항
다. 「행정조사기본법」제11조 제1항, 제17조, 제24조
라. 「제주특별자치도 주차장 설치 및 관리조례」제12조 제1항〔별표6〕
5. 인정사실
이 사건 당사자가 우리 위원회에 제출한 행정심판청구서, 답변서, 행정처분 통보서, 부동산임대차계약서, 증거자료 등 제출된 자료들을 종합하여 보면, 다음과 같은 사실들을 인정할 수 있다.
가. 청구인은 피청구인에게 2009. 07. 13. 건축허가 및 2010. 01. 25. 건축물 사용승인(준공검사)을 득하였다.
나. 청구인은 건축물 준공전에 청구 외 문○○(매도인)와 2009. 12. 04.매매계약을 하였고, 매매대금은 6억5천만원으로 하여 매매계약서를 작성한 후 피청구인에게 2009. 12. 18. 건축주 명의변경을 하였다.
* 청구인은 사실상 이 사건 처분의 원인은 전 건축주 매도인이기 때문에 피청구인의 시정명령 처분과 이행 강제금을 매도인에게 부과하는 것이 정당하다고 주장하며 피청구인이 한 시정명령(최종) 및 이행 강제금 예고 처분이 부당하다고 하여 처분취소의 행정심판 청구(2012. 01. 26.)를 하였다.
다. 청구인은 2011. 01. 05. 피청구인에게 건축법 위반으로 해당건축물에 대하여 위반건축물에 대한 자진철거 시정명령으로 행정심판을 청구하였으나, 행정심판위원회는 2011. 04. 25. 행정심판 재결결과 피청구인의 행정절차법 미 이행한 처분은 위법ㆍ부당하다 하여 청구인에게 ‘인용’ 재결한 바 있다.
라. 피청구인은 2011. 06. 13. 청구인을 포함하여 제주시 소재 다가구주택 201가구에 대하여 2011. 06. 21.부터 2011. 07. 30.까지 해당건축사로부터 건축물 시공 및 사용 승인시 작성된 건축물의 공사감리보고서 및 현장조사, 검사보고서 등 제출한 내용에 대하여 사실여부 확인과 건축물의 이용사항을 확인하고자 현장조사 하였다.
마. 피청구인은 2011. 08. 31. 청구인에게 위반건축물에 대한 자진철거(원상복구) 1차 시정명령의 행정처분과 2011. 10. 05. 2차 시정명령 처분을 하였다.
〈현장조사결과 부적합 건축물 세부현황〉
바. 청구인은 2011. 10. 14. 이 사건 처분은 피청구인이 처분의 근거 규정인 건축법 제79조를 기속규정으로 오인하고 공익ㆍ사익을 정당하게 형량하지 아니하고 비례의 원칙을 위반하여 한 가혹하고 위법한 처분임이 명백하다 하여 본행정심판위원회에 행정심판 청구를 하였고, 2011. 11. 02. ‘기각’ 재결을 받은 바 있다.
사. 피청구인은 2011. 12. 28. 청구인에게 위반건축물에 대한 자진철거 시정명령(최종) 및 이행강제금 부과예고 처분을 하였다.
아. 청구인은 이 사건 처분의 해당 건축물이 준공전에 매매계약 당시의 매도인(전 건축시행자)의 책임으로 현재 매수인인 청구인에게 위반건축물에 대한 자진철거 시정명령(최종) 및 이행강제금 부과 처분은 부당하다 하여 2012. 01. 26. 행정심판 청구를 하였다.
〈청구인 건축허가일 및 불법행위에 대한 시정명령 처분 진행 상황〉
6. 판 단
가. 위반건축물에 대한 시정 책임
1). 「건축법」 제79조제1항에는 ‘허가권자는 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주ㆍ공사시공자ㆍ현장관리인ㆍ소유자ㆍ관리자 또는 점유자(이하 “건축주 등” 이라 한다.)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거ㆍ개축ㆍ증축ㆍ수선ㆍ용도변경ㆍ사용금지ㆍ사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다.’고 하고 있다. 또한, 같은 법 제80조는 ‘허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행 기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 이행강제금을 부과한다.’고 되어 있다.
2) 위 제79조제1항에서 시정명령의 대상자를 건축주ㆍ공사시공자ㆍ현장관리인ㆍ소유자ㆍ관리자 또는 점유자로 규정한 것은 이 사건과 같이 건축공사를 착공하여 공사중에 건축물의 소유자가 변경된 경우에 건축물에 대한 소유권 등 아무런 권원도 없는 건축주(전 소유자)에게 원상회복 등의 명령(처분)을 할 경우, 건물의 원상복구가 사실상 불가능하여 위법건축물이 방치되는 결과를 초래할 것이고, 나아가 소유권 변동이라는 절차를 악용하여 편법으로 위법건축물을 양성화하는 것을 방지하는 등 적법한 건축행정의 수행에 있어서 행정의 실효성을 확보하기 위한 것이라 할 것이므로 이 사건 위반 건축물의 소유자가 청구인임을 사유로 한 이 사건 피청구인의 처분이 위법ㆍ부당하다고는 볼 수 없으므로, 이 부분 청구인의 청구는 이유가 없다고 할 것이다.
또한, 청구인은 이 사건 건축물의 매매당시에도 위법사항을 인지하였음에도 이를 적발하여 처리하는 등의 조치를 취하지 않다가 동 건축물을 소유하자 비로소 이 사건 처분을 한 것은 위법하다고 주장하고 있으나, 이는 행정심판과 별개로서 매도인과 매수인의 당사자 간에 민ㆍ형사적으로 다투어 책임을 따로 묻는 것은 변론으로 하고, 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분이 위법ㆍ부당하지 않는다고 할 것이다.
나. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
1) 청구인이 2011. 10. 14. 피청구인에게 위반건축물에 대한 자진철거(원상복구) 시정명령의 취소를 청구하여 2011. 11. 02. ‘기각’ 재결을 이미 받은 바 있음에도 불구하고 청구인은 이 사건 처분의 원인이 되는 건축물을 전 건축주(매도인)가 2개의 동일한 건물을 좌우에 짓고, 고도의 지능과 기만 술책을 활용하여 건축주 명의변경을 통해 불의를 숨기고 매수인에게 쉽게 명의를 떠 넘겼으며, 불법 건축행위에 대한 책임과 재산상 피해를 매수인에게 전가 시켰으므로 피청구인이 최종 시정명령 및 이행강제금 예고 처분은 위법ㆍ부당하다고 주장하고 있고, 해당 건축물의 사용승인 허가 전에 이미 화장실과 전기계량기, 가스계량기 등이 건축물 무단 증축에 맞게 건축물 도면에 설계가 되어 있으나 피청구인은 건축물의 사용승인을 허가한 점이 명백하여 행정의 시행착오를 행한 과실 책임이 있다고 하는 등 청구인의 주장이 그때마다 달라진다고 할 수 있다.
2) 살펴보건대, 피청구인은 기간을 정하여 청구인의 다가구주택에 대하여 해당건축사로부터 건축물 시공 및 사용 승인시 작성 제출된 건축물의 공사감리보고서 및 현장조사, 검사보고서의 내용에 대한 사실여부 확인과 건축물의 이용사항을 확인하고자 현장조사를 실시하였고, 당초 피청구인이 한 건축물 사용승인(준공검사)을 그대로 사용하지 않고 가구수를 늘리는 대수선 행위 등 건축법 위반사실을 확인하였고, 청구인에게 「행정조사기본법」 제11조 및 같은 법 시행규칙 제17조 규정에 의거 현장출입조사서를 사전 통지하여 현장조사를 실시한 사실이 명백히 인정되고 있다할 것이므로, 청구인의 소유한 위반건축물에 대하여 처분사전통지 및 의견제출 기회를 부여하여 같은 법 제79조 규정에 의거 자진정비를 위해 청구인의 설득과 충분한 이행기간을 거쳐 위반건축물에 대한 자진철거의 시정명령을 한 처분은 위법 ㆍ 부당하다고 볼 수는 없다고 하겠다.
다. 종합판단
따라서, 위 판단 내용을 종합하여 살펴보건대, 이 사건 청구인 소유의 건축물이 무단증축과 대수선을 한 사유로 피청구인이 위반건축물 시정명령 및 이행강제금 부과예고 처분 자체에는 어떤 위법이 있었다고는 볼 수 없다. 이 사건 처분의 건축물에 대하여 자진철거의 시정명령으로 집행될 경우 청구인 등이 다소 큰 손해를 입게 된다 하더라도, 건축관계법령의 제반절차를 무시한 불법적인 건축행위를 그대로 방치한다면, 불법건축물을 단속하거나 관리하는 건축행정의 원활한 수행과 기능이 위태롭게 되고 법에 의한 허가 및 그 준공검사시에 주차시설, 소방시설, 교통소통의 원활화, 인접건물과의 조화, 쾌적한 생활환경의 보호 등 건축법 소정의 제한규정을 회피하는 것으로 사전 예방 및 관리 차원의 더 큰 공익을 해칠 우려가 있다할 것이므로 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분은 위법하거나 부당하다고 볼 수는 없다할 것이다.
7. 결론
그렇다면, 청구인의 청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
