【재결요지】 청구인의 대리인을 포함한 청구 외 27명은 2006. 01. 13. 이 사건 동일 지역에서 이미 산림형질변경 불허가 처분에 대한 대법원 최종 판결에서 기각되어 이 사건 처분이 재량권의 한계를 벗어났다고 보기 어려운 점, 「제주특별자치도 도시계획조례」제16조 별표1 기준1호 분야별 검토사항 중 “가“항 공통분야(중산간 지역(표고 200m에서 600m 사이에 지역)은 개발행위로 인하여 그 지역과 주변지역에 지하수오염, 생태계파괴 및 위해발생 등의 우려가 없을 것)에 부적합한 경우 건축허가 등 제한하고 있는 점, 청구인은 2011. 01. 10. 국민권익위원회에 이 사건 처분은 부당하니 구제하여 달라는 고충민원을 제기하였으나 이유가 없음으로 요구가 받아드리지 않는 점 등 산지전용협의 및 개발행위허가 불가 건축신고를 제한할 공익상 필요가 있다고 보아야 할 것이고 이는 이사건 처분으로 입게 될 청구인의 손해에 비하여 결코 적다고 할 수 없으며, 이 사건 처분이 피청구인에게 재량권의 범위를 일탈ㆍ남용한 위법ㆍ부당함이 있다고 볼 수는 없다 할 것이다.
【주문】 청구인의 청구를 기각한다.
【청구취지】 피청구인이 2011. 02. 17. 청구인에 대하여 한 “산지전용협의 및 개발행위허가 불가에 따른 건축신고 반려 처분”을 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
가. 청구인은 2011. 01. 11. 피청구인에게 제주시 구좌읍 송당리 산128-4번지 임야 2,031㎡ 중 330㎡에 연면적 96.68㎡, 지상2층 규모의 단독주택 건축을 위하여 개발행위 허가신청 및 건축신고를 하였다.
나. 피청구인은 건축신고에 의제 처리되는 산지전용허가를 건축민원과로 협의요청 하였으며, 건축민원과의 산지전용협의 불가사항을 근거로 단독주택의 개발행위허가는 신청지를 포함한 인접산지가 무분별하게 난 개발되어 중산간 지역 생태계파괴 및 자연환경이 현저히 훼손될 우려가 있다고 판단하여 2011. 02. 17. 산지전용협의 및 개발행위허가 불가에 따른 건축신고 반려처분 (이하‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
2. 청구인 주장
가. 제주시 ○○읍 ○○리 산 129-6번지(윤○○ 소유) 단독주택건축을 위하여 2000. 07. 20. 주택신축에 따른 진입도로용 농지전용허가와 2000. 07. 31. 주택에 따른 진입도로용 초지전용허가 등을 (구)북제주군수로부터 득하였고, 2000. 08. 01. ○○읍 ○○리 산 128외 2필지 8,327㎡의 주택건설 및 진입도로 개설부지로 산림형질변경허가를 득하여 2002. 12. 12. 준공한 바 있다.
나. 피청구인은 현재까지 중산간 지역에 단독주택 건축허가를 해준 것이 많다. 이 사건 처분은 신뢰 보호원칙과 형평성의 원칙에도 어긋나고 사유재산권 침해 및 위법ㆍ부당한 거부 처분이다.
3. 피청구인 주장
가. ○○읍 ○○리 산128-4번지는 이미 대법원에서 산림형질변경 불허 확정판결이 된 필지(○○리 산128-4외 33필지)에 포함된 산지이고, 청구인의 개발행위, 산지전용 및 건축행위로 인하여 이미 분할(56필지)된 인근 산지로 무분별하게 난개발이 예상되고 있다.
나. 중산간 지역의 난개발 예방 및 방지라는 공익적인 측면이 크다고 판단될 뿐 만 아니라 대법원 판결에 반하는 결과를 초래함으로써 청구인의 청구는 마땅히 기각되어야 한다.
4. 관계법령
가.「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조 및 제58조
나. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」시행령 제56조 및 별표 1의 2 개발행위허가 기준
다. 「제주특별자치도 도시계획조례」제16조 별표1 개발행위허가 기준
라. 「산지관리법」제1조
5. 인정사실
이 사건 당사자가 우리 위원회에 제출한 자료들을 종합하여 보면, 다음과 같은 사실들을 인정할 수 있다.
가. 청구인은 2006. 01. 13. 대법원 판결(사건 2005두 10521호)에서 이 사건 처분과 동일한 산지전용협의 불가지역으로 기각된 바 있다.
나. 청구인은 2007. 03. 27. 제주시 구좌읍 송당리 산 128-4번지상의 건축신고(민원1회 방문처리)를 하였으나, 피청구인은 2007. 04. 24. 건축신고 및 산지전용허가 신청 불허처분사항을 알렸다.
다. 청구인은 2010. 03. 08. 제주시 구좌읍 송당리 산 128-4번지상의 건축신고를 신청 하였으나 개인적인 사정으로 취하한바 있으며, 청구인은 2010. 03. 20. 건축신고 신청 취하 수리하였다.
라. 청구인은 2011. 01. 10. 국민권익위원회에 이 사건 처분은 부당하니 구제하여 달라는 고충민원을 제기하였으나 이유가 없음으로 요구가 받아드리지 않았다.
마. 청구인은 2011. 01. 11. 건축신고를 위한 민원신청 확인서를 피청구인에게 제출하였다.
바. 피청구인은 2011. 02. 17. 산지전용협의 및 개발행위허가 불가에 따른 건축신고 반려를 청구인에게 통지한 사실이 있다.
6. 판단
가. 살펴보건대, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제58조 및 같은 법 시행령 제56조 [별표1] 개발행위허가 기준1호 분야별 검토사항 중 “라”항 주변지역과의 관계기준에는 ‘개발행위로 인하여 당해지역 및 그 주변지역에 대기오염, 수질오염 등에 의한 환경오염 및 위해발생 등이 발생 우려가 없을 것’ 과 「제주특별자치도 도시계획조례」제16조 별표1 기준1호 분야별 검토사항 중 “가“항 공통분야에는 ‘중산간 지역(표고 200m에서 600m 사이에 지역)은 개발행위로 인하여 그 지역과 주변지역에 지하수오염, 생태계파괴 및 위해발생 등의 우려가 없을 것’을 규정하고 있다.
나. 개발행위에 관련하여 대법원은 “산림훼손은 국토의 유지와 환경의 보전에 직접적으로 영향을 미치는 행위이므로 법령이 규정하는 산림훼손 금지 또는 제한지역에 해당하는 경우는 물론 이러한 지역에 해당하지 아니하더라도 허가관청으로서는 산림훼손허가 신청 대상토지의 현상과 위치 및 주위의 상황 등을 종합적으로 고려하여 국토 및 자연의 유지와 환경의 보전 등 중대한 공익상 필요가 있다고 인정될 때에는 비록 법령에 명문의 근거가 없더라도 거부 처분을 할 있고, 산림훼손허가를 하면서 고려하여야 할 공익침해의 정도 예컨대 자연경관의 훼손정도, 소음ㆍ분진의 정도, 수질오염의 정도 등에 관하여 반드시 수치에 근거한 일정한 기준을 정하여 놓고 허가 여부를 결정하여야만 하는 것은 아니며, 산림훼손을 필요로 하는 사업계획에 나타난 사업의 내용, 규모, 방법과 그것이 환경에 미치는 영향 등의 여러 사정을 종합하여 사회관념상 공익침해의 우려가 현저하다고 인정되는 경우에는 불허가할 수 있는 것이다” (대법원 2005. 04. 29. 선고 2004두13691)고 판시하고 있다.
다. 위 인정사실과 이 사건 처분의 정황을 종합적으로 판단하여 볼 때, 청구인의 대리인을 포함한 청구 외 27명은 2006. 01. 13. 이 사건 동일 지역에서 이미 산림형질변경 불허가 처분에 대한 대법원 최종 판결에서 기각되어 이 사건 처분이 재량권의 한계를 벗어났다고 보기 어려운 점, 「제주특별자치도 도시계획조례」제16조 별표1 기준1호 분야별 검토사항 중 “가“항 공통분야(중산간 지역(표고 200m에서 600m 사이에 지역)은 개발행위로 인하여 그 지역과 주변지역에 지하수오염, 생태계파괴 및 위해발생 등의 우려가 없을 것)에 부적합한 경우 건축허가 등 제한하고 있는 점, 청구인은 2011. 01. 10. 국민권익위원회에 이 사건 처분은 부당하니 구제하여 달라는 고충민원을 제기하였으나 이유가 없음으로 요구가 받아드리지 않는 점 등 산지전용협의 및 개발행위허가 불가 건축신고를 제한할 공익상 필요가 있다고 보아야 할 것이고 이는 이사건 처분으로 입게 될 청구인의 손해에 비하여 결코 적다고 할 수 없으며, 이 사건 처분이 피청구인에게 재량권의 범위를 일탈ㆍ남용한 위법ㆍ부당함이 있다고 볼 수는 없다 할 것이다.
7. 결론
그렇다면, 청구인의 청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.
