【재결요지】 피청구인이 개발행위로 인한 당해지역 및 그 주변지역이 축산분뇨에 의한 대기오염 등, 일상생활의 쾌적한 주거환경 침해 이유로 청구인에 대하여 한 개발행위 불가처분은 적법하며 재량권을 일탈ㆍ남용하였다고 볼 수 없다.
【주문】 청구인의 청구를 기각한다.
【청구취지】 피청구인이 2009. 12. 22. 청구인에 대하여 한 건축신고 의제에 따른 개발행위 거부처분은 이를 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
청구인은 제주시 ○○읍 ○○리 632-2 외 1필지 목장용지 9,900㎡(이하 ‘이 사건 토지‘라 한다)에 동물 및 식물관련 시설물 신축공사를 하기 위하여 2009. 12. 17.「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하「국토계획법」이라 한다)제57조제1항의 규정에 의거 피청구인에게 개발행위 허가 신청을 하였으나, 피청구인은 건축물 신축과 연계되는 개발행위가 의제 처리되는 복합민원 사항임을 감안하여「제주특별자치도 도시계획조례」제19조의 규정에 의한 개발행위허가 기준에 의거 당해지역 및 그 주변지역 대기오염 등이 발생할 우려 및 무질서한 개발이 초래되고, 지역주민의 쾌적한 주거환경 등을 침해할 것이라는 등의 이유로 2009. 12. 22.자 청구인의 신청에 대하여 거부처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
2. 청구인 주장
청구인이 신축하려는 돈사와 관리사는 그 반경 약 500m 이내에 상당한 규모의 양돈장이 40여 곳이나 되고, 그 양돈장을 지나서 주민이 거주하는 ○○리 마을이 위치하여 있으며, 청구인이 이 사건 돈사를 현대식으로 건축하여 환경오염 등의 문제를 야기하지 않도록 하려하고 있음에도, 피청구인이 단순히 인근 주민의 진정을 의식한 나머지 막연하게 환경오염 등이 발생할 우려가 있다는 이유만으로 이 사건 개발행위 허가에 대하여 거부처분을 한 것은 재량권을 일탈ㆍ남용하거나 법률상 정당한 근거 없이 이루어진 것으로 위법하다고 할 것이다.
3. 피청구인 주장
이 사건 토지는「국토계획법」상 관리지역으로 지정돼 있고, 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」(이하「제주도 특별법」이라 한다) 상 보전지구(경관 3등급, 지하수 4등급, 생태계 4-2등급)로 지정됨은 물론, 중산간 지역으로서 경관 등이 보전될 가치가 있고, ‘숨골’이 산재해 있어 축산폐수가 유입되어 지하수 오염 등 심각한 문제를 일으키고 있는 실상을 최근 제주 MBC 방송을 통하여 질산성질소가 먹는 물 기준을 초과했는데, 이는 화학비료와 가축분뇨가 주 원인으로 나타났다고 보도한 바 있으며, 자체 ‘축사 건축신고 처리계획’에 따라 돈사의 신축은 제한하고 있으나, 기존 부지 내 증축은 무창 축사 등 냄새저감시설을 갖추도록 유도 및 관내 전 축산농가에 냄새저감 노력의 일환으로 서한문을 발송, 간담회를 통해 축산농가의 자정결의 대회 개최 등 지역주민들이 축산분뇨 냄새로부터 고통을 덜어보자는 자구노력을 기울이고, 환경ㆍ수질오염 방지 등 사익보다 공익적 이익이 크다고 판단되어 이 사건 처분을 한 것으로 재량권을 일탈ㆍ남용한 처분이라고 할 수 없음으로 이 사건 청구는 기각되어야 할 것이다.
4. 관계법령
가.「국토계획법」제56조, 제58조,
나.「제주특별자치도 도시계획조례」제17조, 제19조
다.「건축법」제14조
라. 「건축법 시행령」제11조
마. 「제주특별자치도 사무위임조례」제2조
5. 인정사실
청구인의 행정심판청구서, 개발행위허가 신청서 사본, 피청구인의 답변서 등 각종 증거자료를 종합해 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
가. 청구인은 제주시 ○○읍 ○○리 632-2외 1필지 목장용지 9,900㎡에 동물 및 식물관련 시설물 신축공사를 하기 위하여 2009. 12. 17.「국토계획법」제56조제1항의 규정에 의거 피청구인에게 개발행위 허가신청을 하였다
나. 피청구인은 청구인에 대하여「제주특별자치도 도시계획조례」제19조의 개발행위 허가기준에 의거 당해지역 및 그 주변지역 대기오염 등이 발생할 우려 및 무질서한 개발이 초래되고, 지역주민의 쾌적한 주거환경 등을 침해할 것이라는 이유로 2009. 12 .22.자 청구인의 신청 건에 대하여 거부처분을 하였다.
6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계법령
「국토계획법」제56조제1항에서 다음 각호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ시장 또는 군수의 허가를 받아야 한다. 라고 규정하면서 같은 법 제57조제1항에서 개발행위를 하려는 자는 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보, 위해방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 계획서를 첨부한 신청서를 개발행위허가권자에게 제출하여야 한다. 라고 규정하고 있고,「제주도 특별법」제243조제11항에서「국토계획법」제56조제1항, 제58조제3항(나머지 열거된 조항 생략)에서 대통령령 또는 국토해양부령으로 정하도록 한 사항은 도 조레로 정할 수 있다. 라고 규정한 바에 따라「제주특별자치도 도시계획조례」(2010. 1. 13 조례 제604호 전부 개정되기 전의 것)제19조에서 「특별법」제243조제11항 및 법 제58조제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 [별표 1] 중 라호 주변지역과의 관계(2)에서 개발행위로 인하여 당해지역 및 그 주변지역에 대기오염ㆍ수질오염ㆍ토질오염ㆍ소음ㆍ진동ㆍ분진 등에 의한 환경오염ㆍ생태계 파괴 위해발생 등이 발생한 우려가 없을 것, 다만, 환경오염ㆍ생태계파괴ㆍ위해발생 등의 방지가 가능하여 환경오염의 방지, 위해의 방지, 조경, 녹지의 조성, 완충지대의 설치 등을 허가의 조건으로 붙이는 경우에는 그러하지 아니 하다. 라고 각각 규정하고 있다.
나. 판단
1) 이 사건의 다툼은 동물 및 식물관련 시설물을 신축하기 위하여 개발행위 허가와 연계 의제 처리되는 복합민원 사항에 대하여 피청구인이「국토계획법」제56조 및「제주특별자치도 도시계획조례」제19조의 규정에 의거 주변지역과의 축산분뇨의 냄새에 의한 대기오염 등이 발생할 우려가 있다는 이유로 청구인의 신청을 거부한 처분이 재량권을 일탈ㆍ남용한 처분이라고 할 수 있는지 여부라 하겠다.
2) 살피건대, 청구인은 이 사건의 동물 및 식물관련 시설물을 현대식으로 건축하여 환경오염 등의 문제를 야기하지 않도록 하려하고 있음에도, 피청구인이 단지 인근 주변의 진정을 의식한 나머지 막연하게 환경오염 등이 발생할 우려가 있다는 이유만으로 이 사건 개발행위 허가에 대하여 거부처분을 한 것은 재량권을 일탈ㆍ남용한 처분이라고 주장하고 있지만, 「국토계획법」의 규정에 의한 건축물의 신축을 위한 개발행위허가는 행정청의 재량행위로서, ‘행정청이 설정한 기준이 객관적으로 합리적이지 아니하거나 타당하지 않다고 볼만한 특별한 사정이 없는 이상 행정청의 의사는 가능한 존중되어야 한다.’(대법원 2008.7.24.선고 2008 두 5332 판결 참조)라고 판시한 것으로 보아, 피청구인이 개발행위로 인한 당해지역 및 그 주변지역이 축산분뇨에 의한 대기오염 등, 일상생활의 쾌적한 주거환경 침해 이유로 청구인에 대하여 한 개발행위 불가처분은 적법하며 재량권을 일탈ㆍ남용하였다고 볼 수 없다.
3) 또한, 이 사건의 시설물 신축부지는 생산관리지역으로서「제주특별자치도 도시계획조례」제19조의 개발행위허가의 기준 [별표 1] 중 라호 주변지역과의 관계 (2) 문구 중 개발행위허가를 하는 경우, 단서에서 환경오염방지ㆍ경관ㆍ조경 등에 관한 조치를 할 것을 조건으로 하고 있으나, 이 사건 토지는 「제주도 특별법」제294조제3항에 의거, 지하수자원보전지구 4등급, 생태계보전지구 4-2등급, 경관보전지구 3등급으로 지정된 지역이며, 지하수 오염의 주된 원인은 축산분뇨의 오염 통로인 ‘숨골‘을 통한 방류라는 사실에 비추어 이를 방치할 경우 도내 지하수에 치명적인 문제가 야기될 가눙성이 높아, 도민과 행정당국이 힘을 모아 생명수인 지하수를 지켜야 한다는 사명을 새롭게 인식할 수 있는 계기가 되었고, 축산분뇨 등으로 인한 악취가 기류에 따라 당해지역과 인접한 금악리 마을 뿐만 아니라 반경 10km 해안 마을까지 피해를 입고 있는 실정인 바, 하절기 악취 관련 민원 해소를 위하여 관내 축산사업장 별 가축분뇨 지역책임 실명제를 지정(5지구 84개소, 담당직원 5명)운영하고 있다는 사실 등을 볼 때, 이 사건 돈사를 현대식으로 신축한다 하더라도 축산분뇨의 악취를 해소시키기에는 미미하다 할 것이고, 청구인의 주장처럼 피청구인이 단지 인근 주민의 진정을 의식한 나머지 막연하게 환경오염 등이 발생할 우려가 있다는 이유만을 내세워 이 사건 처분을 거부한 것이 아니라는 사실이 입증된다고 보아 피청구인의 이 사건 처분이 위법하거나 재량권을 일탈ㆍ남용한 처분이라고 볼 수 없다 하겠다.
7. 결론
그렇다면 청구인의 청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
