【재결요지】 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」의 규정에 의하여 체결되는 계약은 지방자치단체가 사경제적 추체로서 상대방과 대등한 위치에서 행하는 사법상의 계약이고, 경쟁 입찰에 있어서 낙찰자를 결정하기 위한 적격심사 역시 이에 부수된 선행절차의 일련과정으로 볼 수밖에 없다 할 것인 바, 피청구인이 경쟁 입찰에 있어서 낙찰자를 결정하기 위한 적격심사과정에서 청구인을 허위서류를 제출한 원인으로 적격낙찰자 대상에서 제외한 행정행위는 행정청이 법집행으로서의 공권력을 행사하는 우월한 지위에서 일방적으로 행하는 행정처분의 성격을 찾을 수 없어 이는 행정 심판청구의 대상이라고 볼 수 없다 할 것이며 또한, 부정당업자로 제재하겠다는 취지의 통보는 향후 관련규정에 의한 행정절차를 거쳐 이루어질 사항으로, 현시점에서 부정당업자 제재조치에 대한 행정심판 청구는 타당치 않다고 판단된다. 그렇다면 청구인의 심판청구 대상이 행정청의 처분이나 부작위에 해당되지 아니하여 행정심판 청구요건에 적합하지 않은 청구라 할 것이다.
【주문】 청구인의 청구를 각하한다.
【청구취지】 피청구인이 2008. 9. 25. 청구인에 대하여 한 “적격날찰자 결정대상 제외 및 부정당업자 제재조치 통보처분”은 이를 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
청구인은 (주)○○(대표 ○○○)과 공동으로 2008. 8. 20. 피청구인이 발주한 『천체테마 야간관광자원 조성사업 전시물 구매제작 설치공사』 입찰에 참여하여 개찰결과 3순위로 등재되었는바, 2008. 8. 22. 피청구인의 계약 이행능력 심사자료 중 하나로 물품납품 실적증명원 제출 요청에 의하여 청구인은 (주)○○○○으로부터 민간실적(태왕사신기 오픈세트장 전시물 제작 설치공사)을 발급 받아 제출하였으나, 피청구인이 요구한 실물모형이 포함된 전시물제작 설치실적이 아닌 세트공사 중 인테리어 공사실적을 제출한 바, 이를 허위서류로 인정하여 적격낙찰자 결정대상에서 제외하였을 뿐만 아니라 차후 부정당업자로 제재조치를 취할 것임을 청구인에게 통보하였다.
2. 청구인 주장
이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 2008. 8. 25. 청구인(주, ○○디자인 대표 ○○○)과 공동수급자(주, ○○ 대표 ○○○)는 피청구인의 자료제출 요청에 따라 계약이행능력심사서(이하 ‘심사서’라 한다.)를 제출하였다.
당시 청구인은 (주)○○○○에서 발급한 “태왕사신기 오픈세트장 전시물 제작 설치공사 실적”(이하 ‘공사실적’이라 한다.)을 제출하였다.
2008. 8. 29. 피청구인은 ‘계약이행능력심사 제출서류 자료보완 요구’를 하면서 당초 제출된 서류가 불명확하여 심사하기 곤란한 경우에는 심사에서 제외된다고 통보 하였고, 2008. 9. 1. 청구인이 제출한 ‘공사 실적’은 통보 내용에 의거하여 평가에서 제외한다고 피청구인(담당자 ○○○)과 유선통화로 확인을 받았으며, 2008. 9. 3. 청구인은 ‘공사실적’을 제외하고 심사서를 추가 보완하여 제출하였고, 피청구인(담당자 ○○○)으로부터 2008. 8. 25. 처음 제출한 심사서를 제외하고 2008. 9. 3. 최종보완 제출된 심사서에 의해 평가된다고 확인 받았다.
나. 청구인은 2008. 9. 8. 피청구인으로부터 계약이행능력심사 결과 통과점수인 88점에 미달한 87.775점(납품실적 5점, 기술능력 9.375점, 경영상태 27.1점, 입찰가격평가 43.6점, 신인도 평가 2.7점)으로 탈락되었음을 통보 받았다.
이에 청구인 공동수급자인 (주)○○○은 심사 결과 중 신인도 평가 배점 산출기준에 이견이 있어 2008. 9. 9. 피청구인에게 계약이행 능력 재심사 요청을 하였고, 제출 당일 피청구인(담당 ○○○)은 “모든 평가는 적정하게 하였으며 이의 신청한 신인도 평가는 타기관의 유권해석 등을 확인하여 3점이 되면 최종낙찰자로 처리 하겠다”고 하였다.
청구인은 2008. 9. 18. 피청구인(담당자 ○○○)으로부터 계약이행능력 심사 관련 의견서를 제출하라는 유선 통보를 받고, 2008. 9. 19. 계약이행능력 심사 관련 의견서를 제출하였다.
다. 피청구인은 2008. 9. 25. 청구인에게 적격낙찰자 결정대상 제외 통보를 하면서 허위서류(공사실적)를 제출한 청구인과 공동수급자(주, ○○○)에 대하여 부정당업자로 제재조치를 취하겠다고 하였다.
라. 피청구인은 청구인에게 ‘공사실적’을 발급해 준 (주)○○○○에 ‘공사실적’에 대한 사실관계 확인서를 제출하라고 하면서, 피청구인이 요구하는 답변을 받기 위하여 3차례씩이나 공문을 받았다.
거래사실 확인서는 청구인을 통하여 제출되어져야 하는데 피청구인이 왜 직접적으로 발주처에 집요하게 확인하는지, 실적에 대한 입증책임은 심사대상자가 부담하며 의무를 다하지 않아 실적확인이 어려운 경우에는 실적만 인정하지 않으면 될 것을 왜 허위서류라고 하는지 이유를 모르겠다.
마. 청구인이 제출한 ‘공사실적’은 「중소기업 진흥 및 제품구매촉진에 관한 법률 시행령」제4조(구매대상물품)제1항에서“구매대상 물품(공사용역을 포함한다)”처럼 ‘태왕사신기 오픈세트장’자체 모든 건물이 건축물이 아닌 야외 전시물로 보아 내부 인테리어공사 역시 전시물 제작 설치를 위한 공사용역으로 보아 실적에 포함될 줄 알고 제출한 것이고, 이 공사실적증명원은 청구인이 발급한 것이 아니고 (주)○○○○에서 발급하였으므로 발급 사실이 확인된 이상 허위서류가 아니므로 적격 내지 부적격으로 판단해야 함에도 피청구인이 이를 허위서류로 판단하여 부정당업자로 제재조치를 취하겠다는 것은 위법으로 본다.
모든 계약이행능력심사 서류는 외부누설이 불가함에도 외부사람 또는 후순위 업체(주. ○○○)에 누설시켜 청구인 회사에 대하여 조사하게 하고 회유시킨 것은 문서보안을 위반한 위법으로 본다.
바. 본 처분이 허위서류로 되면 청구인은 행정처분 대상이 됨으로 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」제92조제1항제8호의 규정에 따라 6개월 이상에서 2년 이하의 모든 관공서의 입찰이 불가능함으로 막대한 회사의 손해와 회사가 어려움으로 인해 실직자 발생 및 지역경제가 어려워질 수 있음에 본 처분은 부당함으로 취소되어져야 한다.
3. 피청구인 주장
이에 대하여 피청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 피청구인의 2008. 8. 14. 『천체테마 야간관광자원 조성사업 전시물 구매제작 설치공사』입찰공고에 청구인을 포함한 27개 업체가 응찰하였고, 개찰 결과 15개 업체는 낙찰 하한선 미달로 적격심사 대상에서 제외 되었으며, 피청구인은 적격심사 대상업체로 1순위 (주)○○문화ㆍ○○○디자인, 2순위 (주)○○애드컴ㆍ○○건축장식, 3순위 (주)○○○ㆍ(주)○○디자인, (이하 ‘청구인 등’이라 한다) 4순위(주)○○ㆍ○○○디자인, 5순위 (주)○○○ 까지 계약이행능력 심사자료를 2008. 8. 28. 까지 제출토록 한바, 2순위 업체와 4순위 업체는 적격심사 포기각서를 제출하였고, 나머지 3개 업체가 제출한 심사자료에 대하여 계약이행능력 심사항목에 의거 심사하는 과정에서 제출서류상 첨부목록에 기재되어 있는 서류가 누락되었거나 제출된 서류가 불명확하여 인지할 수 없는 경우에는 계약담당 공무원은 「중소기업자간 경쟁제품 중 물품의 구매에 관한 계약이행능력 심사 세부기준」(이하‘심사 세부기준’이라 한다)제3조제2항의 규정에 의거 기한을 정하여 보완을 요구할 수 있음에 따라 1순위 업체와 청구인 등에게 서류를 보완하여 2008. 9. 4. 까지 제출하도록 하여 각각 보완서류를 제출 받아 보완된 서류에 의거 계약이행능력 심사 결과 2008. 9. 8. 1순위 업체와 청구인 등에게 점수미달로 탈락되었음을 통보하였다.
탈락 통보를 받은 청구인 등이 ‘심사 세부기준’제10조(재심사) 규정에 의거 재심사를 요청함에 따라 재심사 요청사유인 공동수급자의 신인도 평가 적용 방법에 대하여 2008. 9. 10. 조달청에 유권해석 질의를 한바, 조달청에서는 공동수급자 신인도 평가 가산점 부여방법이 (주)인서울이 주장하는 방법이 타당한 것으로 회시되었다.
그러나 적격심사 과정에서 청구인 등이 제출한 납품실적증명 서류가 부정한 방법으로 제출된 것으로 판단되어 납품실적증명원 발급업체인 (주)○○○○에 2차에 걸쳐 사실관계를 조회한 바, 청구인은 인테리어공사업체로 피청구인이 요구한 전시물 제작 실적이 없는 것으로 회신 통보됨에 따라‘심사 세부기준’제11조(부정한 방법에 의한 심사서류 제출자 및 미제출자 처리) 및 「국가계약법」, 「지방계약법」등 회계규정에 의거 적격낙찰자 대상 제외 통보를 하게 되었고, 부정당업자 제재조치에 관한 사항은 앞으로 관련규정에 의한 행정절차를 거쳐 입찰자격을 제한할 사항인 바, 현시점에서 부정당업자 제재조치에 대한 행정심판 청구는 타당치 않다고 사료된다.
나. 청구인이 제출한 ‘공사실적’은 「중소기업 진흥 및 제품구매촉진에 관한 법률시행령」제4조(구매대상물품)제1항에서“구매대상 물품(공사용역을 포함한다)”처럼 ‘태왕사신기 오픈세트장’자체 모든 건물이 건축물이 아닌 야외 전시물로 보아 내부 인테리어공사 역시 전시물 제작 설치를 위한 공사용역으로 보아 실적에 포함될 줄 알고 제출한 것이라는 주장에 대해 위 시행령 제4조 규정은 2007. 4. 26. 삭제되어 주장할 여지가 없다.
다. 실적증명원은 청구인이 발급한 게 아니고, (주)○○○○에서 발급하였으므로 허위서류가 아닌 부적격으로 판단해야 한다는 청구인의 주장에 대하여, 피청구인은 (주)○○○○의 회신에 의하면, 청구인은 태왕사신기 오픈세트장 건설공사 중 인테리어 공사를 담당한 업체로 실물모형이 포함된 전시물 설치 건은 없고, 세트공사 중 인테리어 부분만을 담당하여 시공한 업체인 것으로 확인이 되는 바, 청구인은 본 건 입찰공고 제9의 다항에 기재된 계약목적물과 동등 이상 물품 (전시물 제작 설치)과는 관계없음에도 전시물 제작 설치공사 라는 취지로 납품실적증명원을 제출한 것은 객관적 사실과 다른 입찰행위 목적을 이루기 위하여 부정 또는 허위서류를 제출한 것으로 볼 수 있다.
따라서 ‘심사 세부기준’제11조 부정한 방법에 의한 심사서류 제출자 및 미제출자의 처리 규정에 따라 적격낙찰자 제외는 적법한 행정절차에 따라 행해진 정당한 조치인 것이다.
라. 모든 계약이행능력심사 서류는 외부누설이 불가함에도 외부사람 또는 후순위 업체(주. ○○○)에 누설시켜 청구인 회사에 대하여 조사하게 하고 회유시킨 것은 문서보안 위법으로 본다는 청구인 주장에 대하여 피청구인은 청구인의 주장이 터무니없는 전혀 사실과 다른 주장이라고 보고 있다.
마. 「국가계약법」제5조 및 「지방계약법」제6조에서 “계약은 상호 대등한 입장에서 당사자의 합의에 따라 체결되어야 한다.”라고 규정되어 있듯이 「국가계약법」에 의한 계약은 국가가 사법상의 지위에서 사인 상호간에 대립하는 2개 이상의 의사표시가 합치되어 성립하는 법률행위로서 사경제 주체로서 행하는 사법상의 법률행위라고 할 수 있음에 따라 청구인과 피청구인 사이에 발생한 일련의 사안들이 사법상 계약에 해당한다 할 것이므로 본 건 행정심판 청구는 부당하다고 사료된다.
４. 이 건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가.관계법령
○「중소기업자간 경쟁제품 중 물품의 구매에 관한 계약이행능력심사
세부기준」제3조, 제6조, 제9조, 제10조, 제11조 및 제12조
○「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」제5조
○「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」제6조
○「지방자치단체 적격심사 기준」제10조
○「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」제92조
나．판 단
1) 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판 청구서, 답변서, 반론서 및 반론답변서 등 소명자료에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
가) 청구인 공동수급자인 (주)○○○은 2006. 8. 20. 피청구인이 발주한 『천체테마 야간관광자원 조성사업 전시물 구매제작 설치』물품구매 전자입찰에 응찰하여 개찰결과 최저 투찰금액 순위 3순위로 등재되었다.
나)피청구인은 2008. 8. 22. 청구인 공동수급자인 (주)○○○에게 계약이행능력 심사자료를 2008. 8. 28. 까지 제출하도록 하였고, 2008. 8. 29.계약이행능력 심사제출 서류에 대하여 2008. 9. 4.까지 자료보완을 요구하였다.
다) 피청구인은 2008. 9. 8. 청구인 공동수급자인 (주)○○○에게 계약이행능력 심사결과 계약이행능력 통과점수인 88점에 미달하여 탈락되었음을 통보하였다.
라) 청구인 공동수급자인 (주)○○○은 2006. 9. 9. 피청구인에게 계약이행능력 심사결과에 대한 재심사를 요청하였다.
마) 피청구인은 2008. 9. 11. 청구인 공동수급자인 (주)○○○에게 계약이행능력 재심사 요청 건에 대하여 신인도 평가부문에 대한 유권해석 등 검토가 필요하다고 판단되어 재심사 기일을 연기한다고 하였다.
바) 청구인은 2006. 9. 19. 피청구인에게 계약이행능력 심사와 관련하여 경과보고 및 민간실적 관련 의견서를 제출한 바에 따라
사)피청구인은 청구인으로부터 접수된 계약이행능력 심사자료 중 물품납품실적증명원에 대하여 “태왕사신기 오픈세트장 건설공사” 도급업체인 (주)○○○○에 청구인의 공사실적을 질의한 결과, 요구한 실물모형이 포함된 전시물제작 설치실적이 아닌 세트공사 중 인테리어 공사부분만 담당한 시공업체 라고 회신되었는바, 이를 허위서류로 인정하여 2008. 9. 25. 허위서류를 제출한 청구인과 공동수급자인 (주)○○○에 대하여 적격낙찰자 결정대상에서 제외 및 부정당업자 제재조치를 취하게 됨을 통보하였다.
2)살피건대,「행정심판법」제2조제1항제1호에서 “처분이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다.”라고 규정되어 있고,「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」제5조제1항 및 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」제6조제1항에서 “계약은 상호 대등한 입장에서 당사자의 합의에 따라 체결되어야 한다.”라고 규정되어 있는바,
청구인 공동수급자인 (주)○○○은 피청구인이 발주한 『천체테마 야간관광자원 조성사업 전시물 구매제작 설치』물품구매 전자입찰에 응찰하여, 계약이행능력 심사자료 제출과정에서 피청구인은 물품구매 실적을 요구하였으나 청구인 등은 공사실적을 제출하였고, 피청구인은 이를 허위서류로 인정하여 적격낙찰자 대상에서 제외시킴은 물론 향후 부정당업자로 제재조치 하겠다는 취지를 통보하자 청구인은 이를 부당한 처분이라고 주장하고 있으나,
「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」의 규정에 의하여 체결되는 계약은 지방자치단체가 사경제적 추체로서 상대방과 대등한 위치에서 행하는 사법상의 계약이고, 경쟁 입찰에 있어서 낙찰자를 결정하기 위한 적격심사 역시 이에 부수된 선행절차의 일련과정으로 볼 수밖에 없다 할 것인 바, 피청구인이 경쟁 입찰에 있어서 낙찰자를 결정하기 위한 적격심사과정에서 청구인을 허위서류를 제출한 원인으로 적격낙찰자 대상에서 제외한 행정행위는 행정청이 법집행으로서의 공권력을 행사하는 우월한 지위에서 일방적으로 행하는 행정처분의 성격을 찾을 수 없어 이는 행정 심판청구의 대상이라고 볼 수 없다 할 것이며
또한, 부정당업자로 제재하겠다는 취지의 통보는 향후 관련규정에 의한 행정절차를 거쳐 이루어질 사항으로, 현시점에서 부정당업자 제재조치에 대한 행정심판 청구는 타당치 않다고 판단된다.
５. 결 론
그렇다면 청구인의 심판청구 대상이 행정청의 처분이나 부작위에 해당되지 아니하여 행정심판 청구요건에 적합하지 않은 청구라 할 것이므로 주문과 같이 재결한다.
