【재결요지】 피청구인이 청구인 등에게 이 사건 토지 개발행위허가 시 부여한 조건을 청구인 등이 이행을 미흡하게 조치한 점, 공사 중 사건 토지 개발행위에 따른 인근 주민의 불편민원이 접수됨에 따라 전석쌓기 시 토사의 유출 및 전석이 붕괴되지 않도록 보다 더 안정적인 사면을 유지하도록 시공을 하고, 공사가 장기화 되고 있어 소음과 비산먼지가 발생함에 따라 불편민원 신청인의 생활에 불편을 초래하고 있어 조속한 시일 내에 공사가 마무리 될 수 있도록 조치하여 줄 것 등 우선 이행촉구 사항을 요청한 점 등을 볼 때 피청구인의 이 건 처분은 위법하거나 재량권을 남용한 흠이 있다고 할 수 없다.
【주문】 청구인의 청구를 기각한다.
【청구취지】 피청구인이 2008. 2. 18. 청구인에 대하여 한 “개발행위허가취소 및 원상복구 행정처분”은 이를 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
청구인은 2006. 12. 15. 피청구인으로부터 제주시 이도2동 ○○○-○ 과수원 3,933평방미터(이하“사건 토지”라 한다) 대하여 사업기간 2006. 12. 15.부터 2007. 12. 29.까지 개발행위(토지형질변경-도로보다 낮은 곳에 위치한 토지를 매립)허가를 득하고 공사를 진행하고 있던 중 2007. 9. 16. 제11호 태풍 ‘나리’ 래습 시 성토 공사장 석축이 붕괴면서 토사가 일부 유실되어 인근 신설동 주택가 주민들로부터 민원제기 원인이 되자 피청구인은 행위지역의 규모 형상 및 주변상황과 지반의 성질 등을 사전에 파악하여 우수로 인하여 토사 등이 유출되지 않도록 토지형질변경허가 부분에 대하여 석축 또는 옹벽을 철저히 하여야함에도(허가조건) 그러하지 못함을 이유로 2008. 2. 18. 청구인에게 개발행위(토지형질변경)허가취소 및 원상복구 행정처분(이하“이 건 처분”이라 한다)을 하였다.
2. 청구인 주장
이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 피청구인은 이 건 처분의 이유로 청구인이 당초의 허가조건 라항과(토지형질변경허가 부분에 대하여 토사 등이 유출되지 않도록 석축 또는 옹벽 등으로 경계부분을 철저히 하고 사업시행으로 인하여 인접지 등에 피해가 발생하였을 경우에는 청구자의 부담으로 원상복구 또는 변상 등 사업계획과 관련하여 민원발생 시 시행자 책임 하에 사전해결한 후 사업시행 하여야 한다) 자항(행위지역의 규모 형상 및 주변의 상황과 지반의 성질 등 사전에 파악하여 우수로 인하여 주변에 피해가 발생치 않도록 필요한 조치를 하여야 한다)의 이행 조치를 미흡하게 함으로 인하여 2007. 9. 16. 제11호 태풍‘나리’래습 시 성토 공사장 석축이 붕괴되면서 토사가 일부 유실되어 인근 신설동 주택가 주민들로부터 민원제기 원인을 제공하였음을 들고 있으나, 이는 제11호 태풍‘나리’로 인한, 석축이나 옹벽 등으로 해결할 수 없는 불가항력적인 자연 재해로서 청구인들에게는 어떠한 책임도 물을 수 없다.
나. 사건 토지는 대도로와 비교하여 동쪽부분이 6미터 정도 낮고 서ㆍ남측에서 동ㆍ북측인 신설동 쪽으로 물이 흐르게 될 가능성이 있어 남ㆍ서측의 대도로 하수관으로 우수를 처리할 계획으로 농지 매립계획을 수립하였고, 매립 당시 동쪽으로 높이 6미터, 북쪽으로는 높이 2∼3미터 정도의 석축을 쌓았다.
다. 청구인은 2006. 12. 15. 피청구인으로부터 개발행위허가를 득하고 2007. 4. 6. 흥남건설과 매립 및 하수공사계약을 체결하고 공사를 진행하고 있던 중 당시 사건 토지의 매립 높이는 주도로에 비해 50∼60센티미터 정도 낮은 상태였으나, 2007. 9. 7. 사건 토지에 접한 주택(3층집)이 사건 토지의 매립으로 조망권이 침해된다고 민원을 제기하자, 경사가 완만하게 되도록 석축을 쌓아달라는 피청구인의 지시에 따라 시공사와 보완계약계획을 협의하는 과정에 있던 중 2007. 9. 16. 태풍 ‘나리’로 석축일부가 붕괴되었고, 2007. 9. 21. 피청구인의 공사중지명령으로 공사는 중단상태에 있다.
라. 이 사건 토지의 석축은 매립공사 기간 중에 여러 차례 호우가 있었으나 한 차례도 문제가 발생한 사실이 없었으나, 태풍‘나리’는 제주시 590밀리미터, 중산간 830밀리미터 이상의 물 폭탄 같은 폭우를 쏟아 부으면서 신설동 남측에 위치한 ‘막은내’하천(동 매립지와 거리 900미터 떨어진)의 붕괴된 축석과 주변 경작지의 유실된 토사가 흙탕물과 함께 신성여고와 한마음병원 간 도로(25미터)를 타고 내려오다 도로보다 50∼60센티미터 정도 낮게 매립되어 있는 사건 토지로 흘러내리면서 피해를 발생시켰고, 이도2지구 개발사업을 하면서 방치된 흙을 떠내려 보내면서 피해를 가중시켰다고 할 수 있는 바, 동 현장 석축으로는 감당할 수가 없었다.
마. 도로가 하천이 되어 많은 양의 흙탕물 유입이 될 것을 감안하지 아니하고 매립공사를 했다하여 개발행위 허가취소 및 원상복구를 명하는 것은 부당한 처분이며, 선량한 시민에 대한 행정당국의 무책임한 처사일 뿐만 아니라 축석이 붕괴되고 넘쳐 도로가 하천으로 변할 수 있도록 한 도로개설과 이도2지구 개발사업으로 인한 시민의 피해는 행정당국에 모든 책임이 있으며 동 매립지의 석축 붕괴에 따른 복원도 행정당국이 마땅히 책임져야 할 것이다.
바. 이러한 자연적 재해는 그 누구의 힘으로도 막을 수가 없는 것임에도 불구하고 청구인에게 책임이 있다고 하여 당초의 처분을 취소한 이 건 처분은 위법하거나 재량권을 남용한 흠이 있다고 할 것이다.
3. 피청구인 주장
피청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 청구인은 토지형질변경허가 부분에 대하여 토사 등이 유출되지 않도록 석축 또는 옹벽시공을 철저히 하여야 함에도 그러하지 못함(허가조건1.라)으로써 개발행위(토지형질변경)허가조건을 위반(공사장 안전관리 소홀)하였을 뿐만 아니라 행위지역의 규모 형상 및 주변상황과 지반의 성질 등을 사전에 파악하여 우수로 인하여 주변에 피해가 발생하지 않도록 필요한 조치를 하여야 하나 조치가 미흡함(허가조건1.자)으로써 2007. 9. 16 제11호 태풍 ‘나리’ 내습 시 성토 공사장 석축이 붕괴되면서 토사가 유실되어 인근 ‘신설동’ 주택가 주민들로부터 민원제기의 원인을 제공하였는바, 이러한 사실은 청구인도 인정하고 있다.
나. 피청구인은 사건 토지 개발행위에 따른 인근 주민의 불편민원이 접수됨에 따라 2007. 9. 7. 청구인에게 “불편 민원 신청인은 인근 대지와 전석쌓기 공사에 있어 형평성을 제기하고 있음에 따라 전석쌓기 시 토사의 유출 및 전석의 붕괴가 되지 않도록 보다 더 안정적인 사면을 유지하도록 시공을 하고, 인근 대지의 전석쌓기와 형평성이 유지되도록 재시공하여 주시기 바랍니다.”라고 이행을 촉구하였음에도 마침 ‘나리’ 태풍의 내습으로 석축이 붕괴되자 이는 불가항력이기 때문에 석축붕괴에 따른 복원도 행정당국이 마땅히 책임져야 할 것이라고 하고 있다.
다. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제133조제1항제1호에 따르면 이 법 또는 이 법에 의한 명령이나 처분에 위반한 자에 대하여는 이 법에 의한 허가ㆍ인가 등을 취소할 수 있는바, 청구인은 개발행위(토지형질변경)허가 조건을 위반하였을 뿐만 아니라, 피청구인의 이행 촉구사항을 준수하지 아니한 상태에서 태풍 ‘나리’ 의 내습으로 공사장 석축이 붕괴되면서 토사가 유실되어 인근 신설동 지역에 피해를 입힌 점은 분명한 사실이고 이에 따른 개발행위허가 취소는 적법한 처분이라고 할 것이다.
라. 위와 같은 사유로 볼 때 피청구인이 재량권을 일탈ㆍ남용한 것으로 볼 수 없으므로 공익을 위하여 적법한 행정행위이며, 청구인이 청구한 “개발행위(토지형질변경)허가취소 및 원상복구 행정처분을 취소한다.”라는 행정심판 청구 건은 당연히 기각되어야 할 것이다.
４. 이 건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가．관계법령
○「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조제1항 및 제133조제1항
○「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제51조 및 제53조
나．판 단
1) 청구인과 피청구인이 제출한 서류에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
가) 피청구인은 2006. 12. 15. 청구인 등에게 사건 토지에 대하여 허가조건을 성실히 이행하여 줄 것을 조건으로「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조제1항의 규정에 의거 개발행위허가(토지형질변경)를 하였다.
나) 피청구인은 사건 토지 개발행위에 따른 인근 주민의 불편민원이 접수됨에 따라 2007. 9. 7. 전석쌓기 시 토사의 유출 및 전석이 붕괴되지 않도록 보다 더 안정적인 사면을 유지하도록 시공을 하고, 공사가 장기화 되고 있어 소음과 비산먼지가 발생함에 따라 불편민원 신청인의 생활에 불편을 초래하고 있어 조속한 시일 내에 공사가 마무리 될 수 있도록 조치하여 줄 것 등 이행촉구를 하면서 이와 관련된 민원이 계속적으로 발생할 시는 개발행위허가 사항에 대하여 관계법령의 규정 및 당초 허가조건에 의하여 허가가 취소 될 수 있음을 청구인 등에게 통지하였고, 이에 대하여 청구인은 2007. 9. 12. 이행촉구 사항을 이행하겠다는 민원사항 조치계획을 피청구인에게 제출하였다.
다) 2007. 9. 16. 태풍‘나리’의 내습으로 도로보다 50내지 60센티미터 낮게 매립되어 있는 사건 토지로 범람한 하천물과 도로물이 유입되면서 북측 석축 일부가 붕괴 되었다.
라) 피청구인은 2007. 9. 21. 청구인 등에게 호우 등으로 인하여 토사가 유출되어 인근에 피해가 발생하지 않도록 예방차원의 석축보완 등 조치를 제외하고는 민원사항이 해결되기 전까지 허가사항에 대한 공사 일시중지명령을 하였다.
마) 피청구인은 2008. 2. 18. 청구인등에게 사건 토지 개발행위허가에 대하여 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제133조제1항제1호의 규정에 의하여 개발행위허가 취소 및 원상복구 행정처분을 하였다.
2)살피건대, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조제1항에서 개발행위를 하고자 하는 자는 시장ㆍ군수의 허가를 받도록 규정하고 있음에 따라 2006. 12. 15. 피청구인은 청구인 등에게 개발행위(토지형질변경)허가를 함에 있어, 토지형질변경허가 부분에 대하여 토사 등이 유출되지 않도록 석축 또는 옹벽 등으로 경계부분을 철저히 하고 사업시행으로 인하여 인접지 등에 피해가 발생하였을 경우에는 피허가자의 부담으로 원상복구 또는 변상 등 사업계획과 관련하여 민원발생시 시행자 책임 하에 사전해결한 후 사업시행토록 하고 있고(허가조건 1. 라항), 행위지역의 규모 형상 및 주변의 상황과 지반의 성질 등을 사전에 파악하여 우수로 인하여 주변에 피해가 발생치 않도록 필요한 조치를 하여야 하며(허가조건 1. 자항), 우량농지 조성에 따른 성토의 높이는 붙임 설계도면 높이에도 불구하고 인접도로 경계석 표고 높이 이내로 제한하여 성토할 것(허가조건 1. 카항) 등을 조건으로 하였음에도 청구인 등은 위 준수 사항을 이행하지 않은 상태에서, 석축의 붕괴로 인한 인근 지역주민의 피해를 공사도중 발생한 태풍 ‘나리’의 내습으로 인한 불가항력적이었다고 주장하고 있는 청구인 등이 주장이 전혀 설득력이 없다고 볼 수는 없으나, 피청구인의 청구인 등에게 이 사건 토지 개발행위허가 시 부여한 조건을 청구인 등이 이행을 미흡하게 조치한 점, 공사 중 사건 토지 개발행위에 따른 인근 주민의 불편민원이 접수됨에 따라 전석쌓기 시 토사의 유출 및 전석이 붕괴되지 않도록 보다 더 안정적인 사면을 유지하도록 시공을 하고, 공사가 장기화 되고 있어 소음과 비산먼지가 발생함에 따라 불편민원 신청인의 생활에 불편을 초래하고 있어 조속한 시일 내에 공사가 마무리 될 수 있도록 조치하여 줄 것 등 우선 이행촉구 사항을 요청한 점 등을 볼 때 피청구인의 이 건 처분은 위법하거나 재량권을 남용한 흠이 있다고 할 수 없다.
５. 결 론
그렇다면 청구인의 청구는 이유 없다고 판단되어 주문과 같이 결정한다.
