【재결요지】 1.청구인이 이 사건 건물에 대한 허가신청을 추인허가 방식으로 하면서, 아무런 이의 없이 이행강제금을 납부하겠다는 의견서까지 제출한 이상 추후 부과된 이행강제금이 예상과 달리 과다하다는 이유로 이 사건 처분의 부당함을 주장하는 것은 이유 없다고 할 것이다.
2. 정정된 이행강제금이 이 사건 건축물의 구조에 부합하는 이상 정정된 이행강제금이 부당하다고 할 수는 없는 것이고, 정정된 이행강제금의 부과근거에 아무런 법적하자가 존재하지 아니한다.
3. 원룸 및 점포임대를 목적으로 한 이 사건 건축물은 적용대상이 되지 않을 뿐 만 아니라, 그 위반면적도 267.80㎡로 감경대상면적을 크게 초과한다. 이행강제금 관련 법규정에 내부공사의 여부로 위반면적을 축소판단할 근거가 없으므로 청구인의 주장을 인정할 수 없다.
【주문】 청구인의 청구를 기각한다.
【청구취지】 피청구인이 2013. 6. 12. 청구인에 대하여 한 이행강제금부과처분을 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
피청구인은 청구인이 소유한 서울시 ○○구○○동 ○○○-30(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에 면적 267.80㎡, 일반철골구조의 건축물(이하 ‘이 사건 건축물’이라 한다)이 건축법에서 정한 허가(신고)를 득하지 않고 무단축조 되었음을 적발하고, 청구인에 대하여 위법 건축물 시정명령 및 이행강제금 부과계고를 거쳐 2013. 6. 12. 117,296,400원의 이행강제금을 부과(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다.
2. 청구인 주장
가. 청구인이 소유한 이 사건 토지 및 지하 1층, 지상 3층의 기존 건축물이 ‘우이-신설간 도시철도 민간투자 사업’시행으로 인해 일부가 손실보상 대상이 된 후 철거중 건물 전체 붕괴 위험이 있어 전체 건물을 철거하기로 결정하였고 이 과정 중에 피청구인의 건축과는 건물 전체를 철거하면 나머지 토지 부분에 대한 건축허가 신청시 건축허가가 가능함을 청구인에게 통보하였다,
나. 청구인이 2012. 12.경 건축허가(개축)신청서를 제출하자 피청구인의 건축과는 2012. 6. 29. ‘정릉3주택재건축 정비구역 지정처분’이 법원에 의해 최종 취소결정 되었음에도 불구하고 2012. 12. 26. ‘주택재건축정비구역 내 어린이공원으로 정비계획이 수립된 당해 필지 상 건축허가(개축)은 불가’함을 이유로 반려처분하였고, 이후 청구인이 재요청하자 일조권 문제를 들어 인접지 주민의 동의서를 요구하여 청구인은 이를 이행한바 있으며, 재차 피청구인의 건축과는 부동산등기법상 건물멸실등기신청이 없으므로 허가가 불가하다고 하였으나 청구인은 건축물대장 표제부에서 이미 철거된 건물이 삭제되었음을 확인하였고 피청구인의 건축과도 이를 인지하였다.
다. 피청구인의 건축과는 건축허가와 관련하여 매번 새로운 조건을 제시하고 청구인이 이를 이행하던 중 압류가 있어서 허가신청이 불가하다고 하여 압류를 해제하였고 피청구인의 건축과는 다시 ‘건물 균열발생 등에 대한 대책 수립 등’을 요청하였는바, 청구인은 상당한 비용을 들여 이를 이행하고 건축허가를 기대하던 중, 2013. 5. 15. 피청구인으로부터 ‘이행강제금 부과계고 및 의견진술통보’를 받고 이후 2013. 5. 23. ‘이행강제금 납부가 선행되어야 추인허가가 가능함’을 통지받았다.
라. 이행강제금 부과금액이 상당하여 해결책을 찾던 중 피청구인은 2013. 5. 29. ‘이행강제금 정정부과계고 및 의견진술 통보’를 받은 바, 피청구인은 이행강제금 부과금액을 종전의 58,648,200원에서 117,296,400원으로 두배 인상하였음에도 불구하고 정정사유조차 명시하지 아니하였다.
마. 위에서 본바와 같이 피청구인의 건축과가 납득하기 어려운 이유를 들어 청구인이 한 건축허가 신청을 반려하였지만, 청구인은 건축허가가 곧 날것으로 믿고 건축용 H빔 가격 상승에 대비하여 이를 구입하여 기존건축물 철거부분에 적치하여 오던 중, 도시철도 시공사측에서 H빔의 이전을 요청하여 부득이하게 이전장소를 찾지 못하고 건물의 골조를 세운 후, 지형상 1층 전면부 및 우측면의 축대가 무너지는 등 안전상의 이유로 불가피하게 콘크리트로 벽면시공까지 하게 된 바, 청구인이 건축허가 신청전에 새 건물을 착공한 것은 사실이므로 이 점에 대해 이의를 제기하지는 않겠으나 이행강제금을 종전의 금액에서 2주만에 2배 인상하여 부과한 것은 부당한 처분이라 할 것이다.
바. 국민권익위원회의 ‘건축물이행강제금 공정성제고방안’에 따르면 경감하여 부과할 필요성이 있는 경우에 행정청은 경감할 수 있음에도 불구하고 피청구인의 주택관리과는 이러한 사정을 전혀 감안하지 아니하였고, 피청구인의 건축과가 행한 행정처리 경위 및 이 사건 건축물의 착공 경위 등을 고려하지 아니한 채 법률상 최고 상한금액에 해당하는 금액의 이행강제금을 부과한 것은 명백히 위법ㆍ부당한 것이다.
3. 피청구인 주장
가. 청구인은 피청구인이 고의적으로 건축허가를 지연시켜 부득이하게 이 사건 건축물을 착공하였다고 주장하나, 지정정비구역 해제는 서울시장의 고시로 인해 효력이 발생하는 점, 건물 수용절차와 건축허가는 별개사항으로 청구인이 건축허가를 받지 않고 착공한 사실이 있는 점, 추인허가는 피청구인의 재량행위로 추인허가를 하기 위해서는 ‘청구인의 이행강제금 납부’가 선행되어야 하고 청구인도 이를 인지하고 있었던 점으로 보아 이행강제금 부과 처분의 부당함의 근거로 ‘건축허가 지연’을 제시하는 것은 부적절하다.
나. 건축분야 비전문가인 피청구인의 주택관리과 소속 직원이 최초 현장확인 시에는 이 사건 건축물의 구조를 ‘경량철골조’로 인지하였으나 이후 건축과 협의과정에서 구조확인서상 구조가 ‘철골구조’로 표기된 것이 확인되어 ‘구조에 따른 시가표준액의 차이’에 따라 이행강제금 정정부과계고 한 것으로 이는 정당한 행정처분이다.
다. 청구인은 국민권익위원회의 감경대상 적용안을 이 사건 건축물에 적용하여야 한다고 주장하나 동 위원회의 이행강제금 감경대상에서 ‘영업, 임대 등 경제적 이익이 수반되는 건축물은 제외’되므로 이 사건 건축물은 적용 대상이 되지 아니한다.
4. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계 법령
건축법 제11조, 제79조, 제80조
나. 판단
1) 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판 청구서, 답변서 등의 기재 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다.
가) 피청구인의 주택관리과장은 2013. 1. 14. 김○○외 11명이 제출한 이 사건 건축물이 허가를 받지 아니하고 건축되고 있으니 확인후 행정조치를 바란다는 내용의 민원서를 접수하였다.
나) 피청구인의 주택관리과장은 청구인에 대하여 2013. 1. 17. 공사중지 및 시정조치 안내를 하고 이 사실을 민원인에게 회신하였다.
다) 김○○외 11인은 2013. 3. 11. 이 사건 건축물에 대하여 2차 민원을 제출하였고 피청구인의 주택관리과 직원은 2013. 3. 13. 현장조사를 실시한 후 피청구인에게 1차 시정명령을 하고 피청구인의 지적과장에게 위법건축물 표기의뢰를 하였다.
라) 피청구인의 주택관리과장은 2013. 4. 16. 이 사건 건축물에 대하여 2차 시정명령을 하고 2013. 5. 15. 건축과 추인허가 면적에 근거, 267.80㎡를 위반면적으로 적용하여 이행강제금 부과계고 및 의견진술통보를 하였다.
마) 피청구인의 건축과장은 2013. 5. 22. 피청구인의 주택관리과장에게 건축허가(개축) 신청에 따른 협의를 하였고 피청구인의 주택관리과장은 적발 및 위반사항 처리경위에 대하여 회신하였다.
바) 피청구인의 주택관리과 직원은 이 사건 건축물에 대한 구조확인서를 살펴본 후 이 사건 건축물의 구조가 ‘경량철골조’가 아닌 ‘철골조’로 되어 있음을 인지하고 이 사건 건축물의 구조변경사항을 반영하여 2013. 5. 29. 피청구인에 대하여 이행강제금 정정부과계고 및 의견진술통보를 하였다.
사) 피청구인은 2013. 6. 12. 이 사건 처분을 하였다.
※ 이행강제금 산출근거: 증축연도시가표준액(876,000원) * 위반면적(267.8㎡) * 요율(0.5) = 117,296,400원
2) 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부에 관하여 살펴본다.
가)「건축법」 제11조, 제79조, 제80조에 따르면, 건축물을 건축하려는 자는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 하고, 허가권자는 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 그 건축물의 건축주ㆍ공사시공자ㆍ현장관리인ㆍ소유자ㆍ관리자 또는 점유자(이하 ‘건축주 등’이라 한다)에게 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거ㆍ개축ㆍ증축ㆍ수선ㆍ용도변경ㆍ사용금지ㆍ사용제한, 그밖에 필요한 조치를 명할 수 있으며, 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주 등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기간을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 이행강제금을 부과하도록 정하고 있다.
한편 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축된 경우에는 「지방세법」에 따라 해당 건축물에 적용되는 1제곱미터의 시가표준액의 100분의 50에 해당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액 이하에 해당하는 금액을 부과하도록 규정하고 있다.
나) 이 사건 처분에 관하여 본다.
첫째, 피청구인의 건축허가가 지연되어 어쩔 수 없이 청구인이 허가 없이 건축물을 증축할 수밖에 없었음에도 불구하고 이행강제금을 부과한 것이 위법부당한 처분인지에 대하여 살펴본다.
청구인은 피청구인이 건축허가를 해 줄 수 있다고 하여 일찍 허가가 날 것을 기대하고 건축자재를 가격상승 전에 구입하였다가 피청구인이 건축허가를 의도적으로 지연하는 바람에 자재를 적치할 곳이 없어 이 사건 건물을 착공할 수 밖에 없었다고 주장하나, 피 청구인이 이 사건 건물의 건축허가여부 또는 허가의 기한을 정하여 확약하였다고 인정할 만한 증거가 없고, 청구인이 이 사건 건물의 자재를 구입하여 적치한 것은 건축허가에 대한 청구인의 기대 또는 비용절감을 위한 청구인의 개인적인 선택일 뿐이어서 이 사건 건물을 허가 없이 착공한 행위를 정당화할 사유가 될 수는 없다 할 것이다. 또한 청구인이 이 사건 건물에 대한 허가신청을 추인허가 방식으로 하면서, 아무런 이의 없이 이행강제금을 납부하겠다는 의견서까지 제출한 이상 추후 부과된 이행강제금이 예상과 달리 과다하다는 이유로 이 사건 처분의 부당함을 주장하는 것은 이유 없다고 할 것이다.
둘째, 피청구인이 이행강제금 부과액을 정정한 것이 위법 부당한 처분인지에 대하여 살펴본다.
피청구인이 최초 이행강제금 부과시에 이행강제금의 부과기준이 되는 이 사건 건축물의 구조를 ‘경량철골조’로 파악하여 이행강제금 금액을 산정ㆍ부과하였다가 다시 ‘철골조’를 기준으로 하여 2배로 인상된 금액으로 이행강제금 정정계고를 한 사실이 인정된다. 그러나 법 규정을 올바르게 집행해야 할 공익상의 필요가 있음을 고려해볼 때 정정된 이행강제금이 이 사건 건축물의 구조에 부합하는 이상 정정된 이행강제금이 부당하다고 할 수는 없는 것이고, 정정된 이행강제금의 부과근거에 아무런 법적하자가 존재하지 아니한다. 나아가 「건축법」 제80조 3항에서 이행강제금을 부과하는 경우 금액, 부과사유, 납부기한, 수납기관, 이의제기방법 및 이의제기 기관 등을 구체적으로 밝히라고 규정할 뿐 이행강제금 정정의 이유를 자세히 밝히라고 규정하고 있지 아니하고 더욱이 실제로 이 사건 처분의 계고통지문에서는 이행강제금의 산정근거 및 건물의 구조가 변경기재되어 있어 각 계고통지문을 비교하면 충분히 정정이유를 알 수 있었다 할 것인바 정정사유가 기재되어 있지 아니하였다는 이유로 이 사건 처분을 부당하다 할 수 없다.
셋째, 피청구인이 국민권익위원회의 권고안을 수용하여 이행강제금을 감경하지 아니한 것이 위법부당한지에 대하여 살펴본다.
국민권익위원회의 이행강제금 감경방안은 그 적용대상이 주거용 건축물에 대하여 위반면적이 30㎡이하일 경우에만 요율을 감경하도록 하고 있어서, 원룸 및 점포임대를 목적으로 한 이 사건 건축물은 적용대상이 되지 않을 뿐 만 아니라, 그 위반면적도 267.80㎡로 감경대상면적을 크게 초과한다. 이와 더불어 청구인은 붕괴위험이 있어 어쩔 수 없이 이 사건 건물의 외장공사를 하여야 했고 내부공사는 되지 않았으므로 위반면적을 그대로 산정하는 것은 부당하다고 주장하나 이행강제금 관련 법규정에 내부공사의 여부로 위반면적을 축소판단할 근거가 없으므로 청구인의 주장을 인정할 수 없다.
5. 결론
그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.
