【재결요지】 이 사건에서 청구인에게 이 사건 처분의 취소를 구하는 법률상의 이익이 있는지 여부에 관하여 보건대, 이 사건 처분의 근거 법률은 「도로법」이라 할 것인바, 이 사건 처분으로 인하여 청구인이 이 사건 건물에서 영업을 하는데 간접적으로 영향을 받을 수 있다고 보더라도, 이를 위 「도로법」에서 보호하는 직접적이고 구체적인 법률상의 이익이라고 인정하기 어려우므로 청구인에게 이 사건 처분의 취소를 구할 법률상의 이익이 있는 자에 의하여 제기되지 않은 부적법한 청구라 할 것이다.
【주문】 청구인의 청구를 각하한다.
【청구취지】 피청구인이 2013. 4. 1. 00구 00동 000번지 외 3필지 주차장을 폐쇄한 처분을 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
청구인은 서울시 00구 00동 000-3 소재 00빌딩(이하 ‘이 사건 건물’이라 한다) 1층 14호를 임차하여 공인중개사무소를 운영하는 임차인이며, 이 사건 건물의 입주자대표회인 ‘00빌딩번영회’는 행정재산인 같은 동 000-38 도로 중 25.8㎡(이하 ‘이 사건 도로’라 한다)를 차량진출입로로 사용하고자 피청구인으로부터 도로점용허가를 받아 사용하여 오던 중 2010년부터 2012년까지 3개년 동안의 도로점용료를 체납함에 따라, 피청구인은 2013. 3. 6. ‘00빌딩번영회(000,000) 및 소유자 47인’에 대하여 도로점용허가취소처분{청구인은 이 사건 청구의 심판대상을 ‘2013. 4. 1.자 주차장 폐쇄 처분’으로 기재하고 있으나, 제출된 기록상 피청구인이 2013. 3. 6. ‘00빌딩번영회(000,000) 및 소유자 47인’에 대하여 이 사건 도로에 대한 점용허가를 취소하고 2013. 4. 1.자로 이 사건 도로 부지에 차량진출입방지봉 등을 설치한 것이 명백한 바, 이를 다투는 취지로 선해하여 이를 심판대상으로 한다, 이 사건 도로에 대한 점용허가취소처분을 이하에서 ‘이 사건 처분’이라 한다}을 하였고, 2013. 4. 1. 이 사건 도로 상에 주차장 진출입 방지시설(볼라드)을 설치하였다.
2. 청구인의 주장
이 사건 건물은 집합건물로서 52개 점포의 주인이 서로 다르며 청구인은 이 사건 건물 1층 14호를 임차한 임차인으로서 각 점포주에게 일일이 납부의무를 설명하고 독촉할 수 있는 권리가 없기에 1층 14호의 주인에게만 납부의무를 설명하여 납부를 독촉하였으며, 위 14호의 점포주는 피청구인에게 본인분이라도 납부하여 줄테니 주차장을 폐쇄처리 하지 말라고 하였으나, 피청구인은 그렇게 할 수 없다고 하여 주차장 진출입 방지시설(볼라드)을 설치한바, 이는 복효적 행정행위로 처분성이 인정되며, 그 처분으로 인하여 공공의 안녕과 임차인에게 피해가 발생하고 있고, 피청구인은 국민경제를 도탄에 빠트리는 행정청이 되었으며, 공익에 악영향을 끼치는 처분이므로 비례의 원칙에 위배되어 위법ㆍ부당하므로 취소되어야 한다.
3. 피청구인 주장
도로를 점유하여 사용하는 경우에는 도로법 제38조에 따라 도로관리청의 허가를 받아야 하며, 관리청은 같은 법 제41조 제1항의 규정에 따라 도로를 점용하려는 자로부터 점용료를 징수할 수 있고, 같은 법 제38조의2 규정에 의거 관리청은 도로의 점용허가를 받은 자가 도로의 점용료를 납부하지 아니하는 경우 도로점용허가의 취소를 할 수 있도록 되어 있으며, 같은 법 시행규칙 제22조의2 규정에 의거 관리청이 도로의 점용허가를 받은 자에게 3회 이상 점용료 납부를 촉구함에도 불구하고 납부하지 아니한 경우에 도로점용허가를 취소할 수 있도록 되어 있는 바, 00빌딩번영회가 2010년부터 2012년까지의 도로점용료를 체납함에 따라 피청구인은 2012. 12월부터 2013. 3월까지 4회에 걸쳐 도로점용허가 취소 및 원상복구(폐쇄) 예정임을 점용허가자인 000, 000 외 지분소유자 47인에게도 안내하였고, 점포 임차인 등에 불이익이 없도록 적극 안내하여 줄 것을 알린 바 있으므로, 관련 법령에 정해진 절차에 따라 피청구인이 한 이 사건 처분은 적법하다.
4. 이 사건 청구의 행정심판 적격 여부
가. 관계 법령
행정심판법 제13조
나. 판단
1) 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판 청구서, 답변서 등의 기재 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다.
가) 피청구인은 2006. 3. 10. 이 사건 건물의 입주자대표회인 ‘00빌딩번영회 청구외 000’에 대하여 주차장진출입로 목적으로 이 사건 도로에 대한 점용허가를 하였다.
나) 피청구인은 2012. 12. 5. 이 사건 건물의 입주자대표회인 ‘00빌딩번영회 청구외 000, 000’에 대하여 이 사건 도로 점용료 체납에 따른 도로점용허가 취소 및 원상복구(폐쇄) 예정임을 알리는 공문을 통보하였고, 위 공문의 내용에 따르면 2010년부터 2012년까지 3년간 이 사건 도로 점용료 체납액은 총 25,709,950원으로, 이 중 2010년도분 체납액은 10,643,980원, 2011년도분 체납액은 7,917,490원, 2012년도분 체납액은 7,148,480원이며, 2010년과 2011년도 도로점용료 부과대상자는 청구외 000이고, 2012년도분 도로점용료 부과대상자는 청구외 000이다.
다) 피청구인은 2013. 1. 10. 이 사건 건물의 입주자대표회인 ‘00빌딩번영회(000, 000) 외 소유자 47인’에 대하여 이 사건 도로 점용료 체납에 따른 도로점용허가 취소 및 원상복구(폐쇄) 예정 알림 공문을 통보하였다.
라) 피청구인은 2013. 1. 31. 이 사건 건물의 입주자대표회인 ‘00빌딩번영회(000, 000) 외 소유자 47인’에 대하여 이 사건 도로 점용료 체납에 따른 도로점용허가 취소예정 알림 공문을 통보하였다.
마) 피청구인은 2013. 3. 6. 이 사건 처분을 하였고, 2013. 3. 8. 이 사건 건물의 입주자대표회인 ‘00빌딩번영회(000, 000) 외 소유자 47인’에 대하여 이 사실을 통지하였다.
바) 피청구인은 2013. 4. 1. 이 사건 도로 상에 주차장 진출입 방지시설(볼라드)을 설치하였다.
2) 이 사건 청구의 행정심판 적격 여부에 관하여 살펴본다.
가) 「행정심판법」 제13조 제1항에 의하면, 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다고 규정되어 있다.
나) 이 사건 청구에 관하여 본다.
피청구인은 2013. 3. 6. 이 사건 건물의 ‘입주자대표회인 00빌딩번영회(000, 000) 외 소유자 47인’에게 「도로법」 제38조의2에 근거하여 이 사건 처분을 하였고, 2013. 4. 1. 이 사건 도로 상에 주차장 진출입 방지시설(볼라드) 설치를 하였으며, 이 사건 건물을 임차하여 영업을 하고 있는 청구인은 이 사건 처분을 취소하여 줄 것을 요구하는 이 사건 행정심판을 청구하였다.
행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라도 당해 행정처분의 취소를 구할 법률상의 이익이 있는 경우에는 원고적격이 인정되는데, 여기서 말하는 법률상의 이익은 당해 처분의 근거 법률에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익이 있는 경우를 말하고, 다만 공익보호의 결과로 국민 일반이 공통적으로 가지는 추상적, 평균적, 일반적인 이익과 같이 간접적이거나 사실적, 경제적, 이해관계를 가지는데 불과한 경우는 여기에 포함되지 않는다(대법원 1995. 9. 26. 선고 94누 14544 판결 참조).
이 사건에서 청구인에게 이 사건 처분의 취소를 구하는 법률상의 이익이 있는지 여부에 관하여 보건대, 이 사건 처분의 근거 법률은 「도로법」이라 할 것인바, 이 사건 처분으로 인하여 청구인이 이 사건 건물에서 영업을 하는데 간접적으로 영향을 받을 수 있다고 보더라도, 이를 위 「도로법」에서 보호하는 직접적이고 구체적인 법률상의 이익이라고 인정하기 어려우므로 청구인에게 이 사건 처분의 취소를 구할 법률상의 이익이 있는 자에 의하여 제기되지 않은 부적법한 청구라 할 것이다.
다) 한편, 청구인의 주장에 관하여 보더라도, 도로법 제38조의2 제1항 제3호 및 동법 시행규칙 제22조의2 제1항 제2호에 따르면 관리청은 도로의 점용허가를 받은 자에게 3회 이상 점용료 납부를 촉구함에도 불구하고 납부하지 아니할 경우 도로점용허가를 취소할 수 있는바, 위 인정사실 및 제출된 기록에 의하면 2010년부터 2012년까지 3개년 동안 이 사건 도로 점용료가 체납된 사실, 피청구인이 2012. 12. 5.부터 2013. 1. 31.까지 3회에 걸쳐 도로점용료 납부독촉을 하였음에도 납부되지 아니한 사실이 인정되므로 위 법령에 따라 도로점용허가를 취소할 수 있는 경우에 해당하고, 나아가 피청구인은 수차례에 걸쳐 ‘00빌딩번영회(000,000) 및 소유자 47인’에 대하여 도로점용허가 취소 및 원상복구(폐쇄) 예정임을 안내하였고 아울러 점포 임차인 등에게 불이익이 없도록 안내하여 줄 것을 알렸으므로 임차인인 청구인으로서도 이 사건 도로의 점용허가가 취소될 것이라는 점을 예측할 수 있었으며, 그로 인한 불이익에 대해서는 임대인과의 사이에서 민사적으로 해결할 수 있는 여지가 있는 반면, 일반인 공중의 통행에 공용되는 공물인 도로를 차량의 주차장 진출입로로 사용하는 것은 공중의 일반사용과는 달리 도로의 특정부분을 유형적ㆍ고정적으로 사용하는 이른바 특허사용에 해당하여 일반인들이 도로의 본래 용도인 교통목적으로 자유롭게 이용하는 것을 제한한다는 점에서 사익의 침해보다 공익상 필요가 보다 크다고 할 것이고, 달리 위 도로점용허가취소처분이 재량을 일탈ㆍ남용하여 행해진 것으로 볼 만한 사정이 없으므로, 피청구인이 한 이 사건 처분을 위법하거나 부당하다고 할 수 없다{한편 피청구인이 2013. 4. 1. 이 사건 도로 상에 주차장 진출입 방지시설(볼라드)을 설치한 것은 청구인이 사용하던 주차장을 폐쇄하기 위한 것이 아니라 이 사건 도로에 대한 도로점용허가를 취소하면서 이에 대한 집행의 수단으로써 한 행위에 불과하므로 독자적인 처분이라 할 수 없다}.
5. 결론
그렇다면, 청구인의 이 사건 행정심판 청구는 심판청구요건을 갖추지 못하여 부적법하므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
