【재결요지】 도로점용의 허가는 특정인에게 일정한 내용의 공물사용권을 설정하는 설권행위로서 재량행위라고 할 것이므로, 행정청이 도로점용을 허가함에 있어서는 도로법의 입법목적이나 당해 도로점용의 구체적인 내용, 형태와 이로 인한 도로교통상의 영향은 물론이고, 신청인이 도로점용허가신청에 이르게 된 경위, 이에 의하여 신청인이 얻고자 하는 이익, 도로점용허가가 불허되었을 경우에 신청인이 입게 되는 불이익이나 사회, 경제적 손실 등의 요소도 함께 고려하여 그 재량권을 행사하여야 한다.
【주문】 청구인의 청구를 기각한다.
【청구취지】 피청구인이 2012. 11. 27. 청구인에 대하여 한 도로점용허가기간연장신청 불가처분을 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
피청구인은 2011. 11. 24. 청구인과 청구외 최○○에게 2011. 12. 1. 부터 2012. 11. 30. 까지의 기간 동안 주유소 부지의 차량 진?출입 목적으로 ○○구 ○○동 214-2 외 13필지 488㎡(이하 ‘이 사건 토지1’이라 한다) 및 ○○시 ○○읍 ○○리 339-9번지 외 14필지 1,033㎡(이하 ‘이 사건 토지2’라 한다)에 대한 점용 허가를 하였다.
이에 청구인은 2012. 7. 27. 부터 2012. 10. 25. 까지 이 사건 토지1에 차량진출입로 설치를 위한 공사를 진행하고, 2012. 10. 19. 피청구인의 도로점용허가기간 만료자 연장허가(갱신) 신청 안내에 따라 2012. 11. 23. 이 사건 토지 1에 대한 도로점용허가 기간연장 신청서를 제출하였으나, 피청구인은 2012. 11. 27. 청구인에 대하여 ‘주유소 설치허가가 없음 및 도로점용허가 시설물 없음’을 사유로 도로점용허가 기간연장 불가통보(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였다.
2. 청구인의 주장
청구인은 청구외 최○○과 공동으로 주유소 차량진출입로 목적의 도로점용허가신청을 하여 2011. 11. 24. 도로점용 허가를 받았고, 청구외 전○○은 이를 근거로 LPG충전소 설치 사업계획을 진행하였고 청구인은 이에 협조하여 이 사건 토지1에 많은 비용을 들여 차량진출입로를 설치하였다.
청구인은 도로점용허가기간 만료에 따라 도로점용허가 기간연장 신청서를 제출하였으나 피청구인이 ‘주유소 설치허가가 없음 및 도로점용허가 시설물 없음’을 이유로 거부한 바, 이는 청구인과 청구외 전○○이 피청구인을 상대로 진행중인 ‘개발제한구역내 LPG 충전소 선정신청 반려처분취소’를 구하는 제기한 것에 대한 제재조치가 명백하므로 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다.
3. 피청구인 주장
피청구인이 2011. 11. 24. 청구인과 청구외 최○○에게 한 도로점용허가 조건에 ‘도로점용 허가기간 내에 주유소 설치 허가를 득하지 못할 경우에는 도로점용 허가는 취소된다’는 내용을 명시하였고, 허가기간 만료일인 2012. 11. 30. 현재 청구인 소유 토지상에는 LPG충전소를 포함한 도로점용허가 대상 시설물이 전무한 반면, 청구외 최○○은 이 사건 차량진출입로 설치의 목적물인 주유소 허가를 득한 상태였으므로 피청구인은 이 사건 토지1에 대한 점용허가기간 연장 허가를 주유소 허가를 득한 청구외 최○○에게 통합하여 수리한 바, 도로법 제38조 제1항 및 같은 법 시행령 제28조 제5항 제3호의 규정에 의거 피청구인이 청구인에 대하여 한 이 사건 처분은 적법하다.
4. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계 법령
도로법 제38조
도로법 시행령 제28조
나. 판 단
1) 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판 청구서, 답변서 등의 기재 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다.
가) 청구인은 2011. 11. 24. 피청구인에게 청구외 최○○과 공동으로 이 사건 토지1 및 이 사건 토지2를 주유소 부지 차량 진출입로로 사용하고자 도로점용허가신청서를 제출하였다.
나) 피청구인은 2011. 11. 24. 청구인 및 청구외 최○○의 공동 허가신청에 대하여 2011. 12. 1.부터 2012. 11. 30.까지의 기간 동안 주유소 부지 차량 진출입로의 목적으로 점용허가를 하되, 청구인에게는 허가번호 2011-1-736으로 이 사건 토지1에 대한 점용허가 및 점용료 부과를 하였고, 청구외 최○○에게는 허가번호 2011-1-735로 이 사건 토지2에 대한 점용허가 및 점용료 부과를 하였으며, ‘점용기간은 2011. 12. 1.부터 2012. 11. 30.까지 1년으로 하며, 도로점용 허가기간 내에 주유소 설치허가를 득하지 못할 경우에는 도로점용 허가는 취소된다’는 등의 허가조건을 함께 명시하였다.
다) 청구인은 2012. 7. 27. 부터 2012. 10. 25. 까지 이 사건 토지1에 차량진출입로 설치를 위한 공사를 진행하였다.
라) 피청구인은 2012. 10. 19. 청구인 및 청구외 최○○ 등 도로점용 허가기간이 만료되는 점용자에 대하여 도로점용 연장허가(갱신) 신청 안내문을 발송하였고, 청구인은 2012. 11. 23. 피청구인에게 이 사건 토지1에 대한 도로점용허가 기간연장 신청서를 제출하였으며, 청구외 최○○ 또한 2012. 11. 26. 피청구인에게 이 사건 토지1 및 이 사건 토지2에 대한 도로점용허가 기간연장 신청서를 제출하였다.
마) 피청구인은 2012. 11. 27. 청구인에 대하여 ‘주유소 설치허가가 없음 및 도로점용허가 시설물 없음’을 사유로 이 사건 처분을 하였다.
바) 피청구인은 2012. 11. 28. 주유소 허가를 득하였던 청구외 최○○에 대하여 이 사건 토지1 및 이 사건 토지2에 대한 도로점용허가 기간연장 허가 수리 통보를 하였고, ‘이 사건 토지1에 대하여 기 허가자였던 청구인이 2011. 11. 24. 자 점용허가시 명기된 조건을 갖출 경우 공동사용이 가능하도록 하며, 청구외 최○○이 이 사건 토지1을 단독으로 사용하게 될 경우에는 청구외 최○○이 연장 허가 신청시 제출한 점부 서류에 따라 진입로 부분에 대한 공사비용을 청구인에게 배상하도록 할 것’이라는 등의 허가조건을 함께 명시하였다.
2) 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부에 관하여 살펴본다.
가) 「도로법」 제38조 제1항의 규정에는 ‘도로의 구역에서 공작물이나 물건, 그 밖의 시설을 신설, 개축, 변경 또는 제거하거나 그 밖의 목적으로 도로를 점용하고자 하는 자는 관리청의 허가를 받아야 하며, 허가받은 사항을 연장 또는 변경하려는 때에도 또한 같다’고 되어 있고, 제2항의 규정에는 ‘제1항의 규정에 의하여 허가를 받을 수 있는 공작물, 물건, 그 밖의 시설의 종류와 도로 점용허가의 기준 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다’고 되어 있다.
또한 같은 법 시행령 제28조 제5항은 ‘법 제38조 제2항의 규정에 따라 도로의 점용허가를 받을 수 있는 공작물, 물건 그 밖의 시설의 종류는 다음 각 호와 같다’라는 취지로 규정하면서 그 제3호로 ‘주유소, 주차장, 여객자동차터미널, 화물터미널, 자동차수리소, 승강대, 화물적치장, 휴게소 그 밖에 이와 유사한 것과 이를 위한 진ㆍ출입로’를 들고 있다.
나) 이 사건 처분에 관하여 본다.
(1) ‘도로점용허가’의 성격에 관하여 살펴본다.
도로법 제38조 제1항에 의한 도로점용은 일반공중의 교통에 사용되는 도로에 대하여 이러한 일반사용과는 별도로 도로의 특정부분을 유형적ㆍ고정적으로 특정한 목적을 위하여 사용하는 이른바 특별사용을 뜻하는 것이고, 이러한 도로점용의 허가는 특정인에게 일정한 내용의 공물사용권을 설정하는 설권행위로서, 공물관리자가 신청인의 적격성, 사용목적 및 공익상의 영향 등을 참작하여 허가를 할 것인지의 여부를 결정하는 재량행위라고 할 것이다(대법원 2002. 10. 25. 선고 2002두5795 판결).
따라서 행정청이 도로점용허가에 관한 위와 같은 재량을 행사함에 있어서는, 도로관리의 적정을 기함으로써 교통의 발달과 공공복리의 향상에 기여함을 목적으로 하는 도로법의 입법목적이나 당해 도로점용의 구체적인 내용, 형태와 이로 인한 도로교통상의 영향은 물론이고, 신청인이 도로점용허가신청에 이르게 된 경위, 이에 의하여 신청인이 얻고자 하는 이익, 도로점용허가가 불허되었을 경우에 신청인이 입게 되는 불이익이나 사회, 경제적 손실 등의 요소도 함께 고려하여 그 재량권을 행사하여야 할 것이고, 이에 관한 행정청의 판단이 위와 같은 기준에 비추어 재량권을 일탈하거나 남용된 것으로 인정되는 경우에는 그 처분은 위법한 것이라고 할 것이다(서울행정법원 2007. 8. 14. 선고 2007구합3466 판결).
(2) 피청구인이 청구인에 대하여 한 이 사건 처분이 재량권의 일탈ㆍ남용에 해당하는지에 관하여 살펴본다.
위 인정 사실 및 제출된 기록에 따르면 청구인은 청구외 최○○과 공동으로 도로점용허가 신청을 하여 2011. 11. 24. 이 사건 토지1 및 이 사건 토지2에 대한 점용허가를 득하였으며, 당시 ‘점용기간은 2011. 12. 1.부터 2012. 11. 30.까지 1년으로 하며, 도로점용 허가기간 내에 주유소 설치허가를 득하지 못할 경우에는 도로점용 허가는 취소된다’는 허가조건을 명시한 사실이 인정된다.
이후 허가기간 만료일인 2012. 11. 30. 현재 허가조건을 충족한 자는 주유소 건축 허가를 득한 청구외 최○○이었고, 반면 청구인은 액화석유가스충전소 설치에 대한 허가를 득하지 못함에 따라, 피청구인이 최초 허가 당시 부여한 조건을 충족하지 못하였음이 명백하여, 피청구인이 청구외 최○○에게 이 사건 토지1에 대한 도로점용허가연장허가를 통합하여 수리한 바, 피청구인이 2012. 11. 27. ‘주유소 설치허가가 없음 및 도로점용허가 시설물 없음’을 이유로 청구인에게 한 이 사건 처분은 위법하다고 할 수 없다.
또한 피청구인은 청구인이 이 사건 토지1에 진출입로 설치를 위해 많은 비용을 지출한 것을 인정하여 청구외 최○○에게 이 사건 토지1에 대한 도로점용허가연장허가 수리시 ‘이 사건 토지1에 대한 기 허가자였던 청구인이 2011. 11. 24. 점용허가시 명기된 조건을 갖출 경우 공동사용이 가능하도록 하고, 만약 단독으로 사용하게 될 경우에는 진입로 부분에 대한 공사비용을 청구인에게 배상하라’는 조건을 명시하였으므로 이 사건 처분이 재량권을 현저히 일탈ㆍ남용한 부당한 처분이라고도 할 수 없다.
5. 결론
그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.
