【재결요지】 청소년활동진흥법 제7조에 따르면 청소년활동을 진흥하기 위하여 지방자치단체는 지방청소년활동진흥센터를 설치ㆍ운영할 수 있고 지방청소년활동진흥센터는 지역 청소년봉사활동의 활성화 등에 관한 사업을 수행하는바, 피청구인은 청소년활동진흥법 제7조에 따라 ○○광역시로부터 청소년활동에 관하여 지방자치단체의 행정업무를 위탁받은 기관이라 할 것이어서 행정심판법 제2조 제4호 소정의 행정청으로 봄이 타당하다.
이 사건 처분 문서에 의하면 피청구인은 이 사건 처분을 통해 청구인에게 경고사유를 통보함과 동시에 개선조치사항을 안내하였고, 청구인이 개선조치사항을 이행하지 않을 경우 경고조치 3회 후 터전 등록이 취소될 수 있음을 알 수 있는바, 피청구인으로부터 터전 인증을 받은 청구인으로서는 위 개선조치사항을 이행하지 않을 경우 향후 터전 등록이 취소되는 불이익을 입을 수 있는 점, 이 사건 규정 제7조 제3항에 의하면 도덕적, 공익적 사실로 판명되어 제18조 제2항에 따라 터전 인증이 취소된 터전은 터전 인증 신청에서 영구적으로 제외되고, 제18조 제1항 제2호를 제외한 각 호에 해당되어 터전 인증이 취소된 경우 2년이 지난 후에 터전 인증 신청 대상이 될 수 있는 점 등에 위 법리를 보태어 보면 이 사건 처분은 청구인이 청소년 자원봉사 활동을 할 지위에 영향을 주는 것으로서 행정심판법 제2조 제1호 소정의 ‘처분’에 해당된다고 판단된다.
살피건대, ① 지방청소년활동진흥센터는 청소년활동진흥법 제7조 제1항에 설치 근거를 두고 있고, 지방청소년활동진흥센터 운영을 위하여 행정규칙으로 ‘시ㆍ도 청소년활동진흥센터 운영관리 매뉴얼’이 제정되어 있는데 위 매뉴얼을 살펴보면 이 사건과 같이 터전 인증을 받은 자에 대한 터전 인증 중단, 나아가 터전 인증 취소에 관하여는 전혀 정하고 있지 않으나, 오히려 위 지방청소년활동진흥센터의 업무처리를 위하여 제정된 이 사건 규정에서 위 터전 인증 중단, 터전 인증 취소 등에 관하여 규정하고 있는 점, ② 청소년활동진흥법 및 행정규칙의 성격을 갖는 ‘시ㆍ도 청소년활동진흥센터 운영관리 매뉴얼’ 어디에도 터전 인증을 받은 자에 대한 경고조치, 터전 인증 중단, 터전 인증 취소 및 나아가 그러한 불이익을 받은 경우의 불복방법 등에 관하여 정하고 있지 않을 뿐만 아니라 이 사건 규정에 위임한다는 내용을 정하고 있지 않은 점, ③ 이 사건 규정은 한국청소년활동진흥원 및 시도청소년활동진흥센터의 업무처리를 위한 내부 규정에 불과할 뿐 대외적 구속력이 있다고 보기 어려운 점 등을 종합적으로 고려하면 이 사건 처분의 근거가 된 이 사건 규정 제17조 제1항은 법률유보의 원칙에 위배되었다고 할 것이나, 이러한 하자가 중대하고 명백하여 무효에 이를 정도는 아니라고 판단된다.
한편, 청구인은 피청구인에게 결정문을 발급하라고 하는 내용의 의무이행심판을 구하고 있으나, 피청구인에게 결정문을 발급해야 할 의무가 있다거나, 피청구인이 이러한 의무를 해태하였다고 볼만한 사정이 없으므로 더 살펴볼 필요 없이 이 부분 청구는 부적법하다고 할 것이다.
【주문】 1. 피청구인은 청구인에게 결정문을 발급하라는 청구 부분을 각하한다.
2. 피청구인이 2013. 10. 2. 청구인에게 한 경고처분을 취소한다.
3. 나머지 청구를 기각한다.
【청구취지】 1. 피청구인이 2013. 10. 2. 청구인에 대하여 한 경고처분을 취소한다.
2. 피청구인이 2013. 10. 2. 청구인에 대하여 한 경고처분이 무효임을 확인하다.
3. 피청구인은 청구인에게 결정문을 발급하라.
【이유】 1. 사건 개요
청구인은 ○○구 ○○동 ○○○-○○ ○○2차아파트 내 청소년지역아동센터(이하 ‘이 사건 센터’라 한다)를 운영하던 중, 청구인의 프로그램에 참여한 청소년의 부모가 2013. 8. 20. 국민신문고에 봉사활동 운영 등에 대하여 공익적ㆍ도덕적 문제가 있다는 민원을 제기하였다.
이에 피청구인은 2013. 8. 23. 청구인에게 청소년자원봉사정보서비스등록 프로그램(이하 ‘프로그램’이라 한다) 잠정 중단을 통보하였고, 2013. 9. 4. ○○청소년자원봉사협의회를 개최한 후 조사위원회를 구성하여 이 사건 센터에 대한 현장조사를 실시하였으며, 2013. 10. 2. 청구인에게 경고조치와 개선권고 요청(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
2. 청구인 주장
가. 이 사건 처분은 ① 조사위원회에서 민원인과 소통하도록 하여 민원인의 이해를 먼저 구한 다음 징계절차를 밟도록 하였음에도 이러한 사항을 이행하지 않아 행정절차법 제4조 제1항을 위반하였고, ② 피청구인은 사전통지 절차 없이 자원봉사서비스 사용 중지 및 이 사건 처분을 내리는 등 행정절차법 제21조, 제26조, 제27조를 위반하였으며, ③ 피청구인이 경고사유로 제시한 공익성 위배와 소양교육 허위등록은 자원봉사활동기본법 제2조 제2항, 같은 법 제7조 제7호, 제15조 및 같은 법 시행령 제11조 제5호를 잘못 해석한 것에 기인하는 등 위법한바, 이 사건 처분은 취소되어야 한다.
나. 행정절차법 제2조 제1호 나목에 따르면 “행정청”은 법령 또는 자치법규에 따라 행정권한을 가지고 있거나 위임 또는 위탁받은 공공단체 또는 그 기관이나 사인을 말한다고 규정하고 있으므로 피청구인은 행정절차법을 준수하여야 한다. 한편, 청구인이 온라인 교육 2시간, 오프라인 교육 2시간을 합한 4시간의 봉사시간을 인정해 준 것이므로 봉사시간 부풀리기는 사실이 아니다.
또한, 피청구인은 담당직원이 조사위원회를 주재하여 관련절차를 준수하지 않았고, 청구인에게 소명할 기회를 제공하지 않은 채 이 사건 처분을 내렸는바, 이 사건 처분은 위법하다 할 것이다.
3. 피청구인 주장
가. 경고조치는 전국 청소년봉사활동 운영관리를 위한 한국청소년활동진흥원ㆍ시도청소년활동진흥센터의 청소년봉사활동 운영 및 관리 규정(이하 ‘이 사건 규정’이라 한다)에 근거한 것으로서 이것이 행정처분인지의 판단이 필요하다. 피청구인은 2013. 8. 20. 민원을 접수하고 사실여부를 확인한 후 2013. 8. 23. 이 사건 규정 제17조 제1항 제2호에 따라 민원이 해결될 때까지 프로그램 잠정중단을 공문으로 통보한 후, 신청학생들에게 전화와 문자로 안내하였다. 청구인은 청소년의 전인교육을 위한 청소년봉사학습을 성실히 수행해야 하는 공공의 책임과 의무를 등한시한 채 개인의 주관적인 경험과 관심사에 바탕을 둔 봉사활동 소양교육을 실시하였는바, 이 사건 청구는 기각되어야 할 것이다.
나. 피청구인은 조사위원회 의견 없이도 규정을 위반할 경우 봉사터전에 경고, 해지 등을 할 수 있는 권한이 있음에도 청구인이 주장하는 ‘참 나찾기 프로그램’이 청소년자원봉사에 적합한지 여부에 대한 논란이 지속될 수 있어 문제소지를 없애기 위해 ○○시교육청, 자원봉사전문기관이 모여 결성한 협의회에서 조사위원회라는 자문기구를 두었다. 청구인의 시간 부풀리기는 조사위원회에서 확인된 사실이고, 이것만으로도 규정 제18조 제2항에 의거 가장 강력한 조치인 ‘터전인증 취소’를 할 수 있지만 청구인이 불순한 의도가 없다고 판단하여 이 사건 처분을 내린 것이다.
청구인은 프로그램을 이용하는 봉사터전으로 이 프로그램을 이용할 때는 이 사건 규정을 준수할 의무가 있으며, 이 사건 처분은 청소년을 보호하기 위해 신중하고 면밀히 검토하여 내린 것이므로 청구인의 주장은 이유 없다.
4. 관계법령
가. 행정심판법 제2조, 제3조
나. 행정절차법 제21조, 제22조, 제23조, 제24조, 제26조
다. 자원봉사활동기본법 제7조
라. 청소년활동진흥법 제6조, 제7조
5. 판 단
가. 행정심판법 제2조 제4호는 ‘행정청’이란 행정에 관한 의사를 결정하여 표시하는 국가 또는 지방자치단체의 기관, 그 밖에 법령 또는 자치법규에 따라 행정권한을 가지고 있거나 위탁을 받은 공공단체나 그 기관 또는 사인을 말한다고 규정하고 있고, 같은 법 제2조 제1호는 ‘처분’이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다고 규정하고 있다.
한편, 청소년활동진흥법 제7조에 따르면 특별시ㆍ광역시ㆍ도ㆍ특별자치도 및 시ㆍ군ㆍ자치구는 해당 지역의 청소년활동을 진흥하기 위하여 지방청소년활동진흥센터를 설치ㆍ운영할 수 있다고 하면서 아래의 사업을 수행한다고 하고 있고, 국가 및 지방자치단체는 예산의 범위에서 지방청소년활동진흥센터의 운영에 필요한 경비의 전부 또는 일부를 지원할 수 있다고 하고 있다.
1. 지역 청소년활동의 요구에 관한 조사
2. 지역 청소년자원봉사활동의 활성화
3. 청소년수련활동인증제도의 지원
4. 인증받은 청소년수련활동의 홍보와 지원
5. 청소년활동 프로그램의 개발과 보급
6. 청소년활동에 대한 교육과 홍보
7. 그 밖에 청소년활동을 위하여 필요한 사업
나. 먼저, 피청구인이 행정심판법 제2조 제4호 소정의 행정청에 해당되는지에 관하여 본다.
위 규정에 따르면 행정청이란 행정에 관한 의사를 결정하여 표시하는 국가 또는 지방자치단체의 기관, 그 밖에 법령 또는 자치법규에 따라 행정권한을 가지고 있거나 위탁을 받은 공공단체나 그 기관 또는 사인(私人)을 말하며, 청소년활동진흥법 제7조에 따르면 청소년활동을 진흥하기 위하여 지방자치단체는 지방청소년활동진흥센터를 설치ㆍ운영할 수 있고 지방청소년활동진흥센터는 지역 청소년봉사활동의 활성화 등에 관한 사업을 수행하는바, 피청구인은 청소년활동진흥법 제7조에 따라 ○○광역시로부터 청소년활동에 관하여 지방자치단체의 행정업무를 위탁받은 기관이라 할 것이어서 행정심판법 제2조 제4호 소정의 행정청으로 봄이 타당하다.
다. 다음으로 이 사건 처분이 행정심판의 대상인지에 관하여 본다.
행정청의 ‘처분’이란 원칙적으로 행정청의 공법상 행위로서 특정사항에 대하여 법규에 의한 권리 설정 또는 의무 부담을 명하거나 기타 법률상 효과를 직접 발생하게 하는 등으로 일반 국민의 권리의무에 직접 영향을 미치는 행위를 가리키는 것이지만, 어떠한 처분의 근거가 행정규칙에 규정되어 있다고 하더라도, 그 처분이 상대방에게 권리 설정 또는 의무 부담을 명하거나 기타 법적인 효과를 발생하게 하는 등으로 상대방의 권리의무에 직접 영향을 미치는 행위라면, 이 경우에도 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다고 보아야 하고, 행정청의 어떤 행위가 항고소송의 대상이 될 수 있는지는 추상적, 일반적으로 결정할 수 없고, 구체적인 경우 행정처분은 행정청이 공권력의 주체로서 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서 국민의 권리의무에 직접적으로 영향을 미치는 행위라는 점을 염두에 두고 관련 법령의 내용과 취지, 행위의 주체ㆍ내용ㆍ형식ㆍ절차, 그 행위와 상대방 등 이해관계 및 이해관계인의 태도 등을 참작하여 개별적으로 결정해야 한다(대법원 2012. 9. 27. 선고 2010두3541 판결 참조).
이 사건 처분 문서에 의하면 피청구인은 이 사건 처분을 통해 청구인에게 경고사유를 통보함과 동시에 개선조치사항을 안내하였고, 청구인이 개선조치사항을 이행하지 않을 경우 경고조치 3회 후 터전 등록이 취소될 수 있음을 알 수 있는바, 피청구인으로부터 터전 인증을 받은 청구인으로서는 위 개선조치사항을 이행하지 않을 경우 향후 터전 등록이 취소되는 불이익을 입을 수 있는 점, 이 사건 규정 제7조 제3항에 의하면 도덕적, 공익적 사실로 판명되어 제18조 제2항에 따라 터전 인증이 취소된 터전은 터전 인증 신청에서 영구적으로 제외되고, 제18조 제1항 제2호를 제외한 각 호에 해당되어 터전 인증이 취소된 경우 2년이 지난 후에 터전 인증 신청 대상이 될 수 있는 점 등에 위 법리를 보태어 보면 이 사건 처분은 청구인이 청소년 자원봉사 활동을 할 지위에 영향을 주는 것으로서 행정심판법 제2조 제1호 소정의 ‘처분’에 해당된다고 판단된다.
라. 피청구인은 이 사건 규정에 근거하여 내려진 이 사건 처분에 위법함이 없다고 주장하므로 살피건대, ① 지방청소년활동진흥센터는 청소년활동진흥법 제7조 제1항에 설치 근거를 두고 있고, 지방청소년활동진흥센터 운영을 위하여 행정규칙으로 ‘시ㆍ도 청소년활동진흥센터 운영관리 매뉴얼’이 제정되어 있는데 위 매뉴얼을 살펴보면 이 사건과 같이 터전 인증을 받은 자에 대한 터전 인증 중단, 나아가 터전 인증 취소에 관하여는 전혀 정하고 있지 않으나, 오히려 위 지방청소년활동진흥센터의 업무처리를 위하여 제정된 이 사건 규정에서 위 터전 인증 중단, 터전 인증 취소 등에 관하여 규정하고 있는 점, ② 청소년활동진흥법 및 행정규칙의 성격을 갖는 ‘시ㆍ도 청소년활동진흥센터 운영관리 매뉴얼’ 어디에도 터전 인증을 받은 자에 대한 경고조치, 터전 인증 중단, 터전 인증 취소 및 나아가 그러한 불이익을 받은 경우의 불복방법 등에 관하여 정하고 있지 않을 뿐만 아니라 이 사건 규정에 위임한다는 내용을 정하고 있지 않은 점, ③ 이 사건 규정은 한국청소년활동진흥원 및 시도청소년활동진흥센터의 업무처리를 위한 내부 규정에 불과할 뿐 대외적 구속력이 있다고 보기 어려운 점 등을 종합적으로 고려하면 이 사건 처분의 근거가 된 이 사건 규정 제17조 제1항은 법률유보의 원칙에 위배되었다고 할 것이나, 이러한 하자가 중대하고 명백하여 무효에 이를 정도는 아니라고 판단된다.
마. 한편, 청구인은 피청구인에게 결정문을 발급하라고 하는 내용의 의무이행심판을 구하고 있으나, 피청구인에게 결정문을 발급해야 할 의무가 있다거나, 피청구인이 이러한 의무를 해태하였다고 볼만한 사정이 없으므로 더 살펴볼 필요 없이 이 부분 청구는 부적법하다고 할 것이다.
6. 결 론
그렇다면 의무이행심판 부분은 부적법하므로 각하하기로 하고, 이 사건 처분은 청구인의 다른 주장을 살펴볼 필요 없이 법률유보 원칙에 위배되어 위법하므로 취소하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
