【재결요지】 이 사건 사전통지는 피청구인이 주택법령을 위반한 청구인에게 주택법 제101조 제3항 및 질서위반행위규제법 제16조 제1항에 따라 과태료를 부과함에 있어 그 내용을 예고하고, 그에 대한 의견서를 제출하여 줄 것을 내용으로 하고 있는 것에 불과하여 행정심판법 제2조 제1호 소정의 구체적인 사실에 대한 법집행으로서 처분으로 볼 수 없는 점, 과태료 부과 처분에 대한 불복절차는 질서위반행위규제법에서 별도로 규정하고 있는 점 등에 비추어 이 사건 청구는 행정심판의 대상으로는 부적법하다고 할 것이다.
【주문】 청구인의 청구를 각하한다.
【청구취지】 피청구인이 2012. 7. 30. 청구인에게 한 주택법령위반 과태료부과 사전통지 처분을 취소한다.
【이유】 1. 사건 개요
청구인은 ◯◯ ◯◯동에 위치한 ◯◯3차 ◯◯아파트(이하 ‘이 사건 아파트’라 한다) 관리업무를 2년간 수탁할 업체(이하 ‘주택관리업자’라 한다)를 선정하기 위해 2012. 8. 10. 입찰공고를 하였다. 이후 2012. 8. 29. 입찰에 참여한 6개 업체를 적격심사제 방법을 통해 점수가 높은 3개 업체를 대상으로 투표를 실시한 뒤, ◯◯ 주식회사를 이 사건 아파트 주택관리업자로 선정하였다.
2012. 10. 10 위 주택관리업자 선정과 관련하여 민원을 접수받은 피청구인은 청구인이 주택법 시행령 제52조 제4항 및 주택관리업자 및 사업자 선정지침(이하 ‘선정지침’이라 한다) 제12조 제2항을 위반하였다는 이유로 2012. 10. 17. 시정명령 하였고 이후 두 차례에 걸친 시정촉구에도 청구인이 이를 이행하지 않자 2013. 7. 29. 청구인에게 주택법령 위반에 따른 과태료 부과 사전통지(이하 ‘이 사건 사전통지’라 한다)를 하였다.
2. 청구인 주장
2012. 7. 25. 주택관리업자 선정방법에 대한 입주자대표회의 논의를 시작으로 2012. 8. 29. 입주자 동 대표 13명중 12명이 참석한 가운데 공정하고 투명하게 주택관리업자를 선정하였다.
피청구인은 청구인이 선정지침을 위반하였다고 이 사건 사전통지를 하였으나 입찰전문가가 아닌 사람들로 구성된 청구인이 법규성이 없는 행정규칙의 세부사항을 따르지 않았다는 이유로 아파트 자율권을 무시하고 관리업체와의 계약을 파기하라는 시정명령 등을 하는 것은 입주민의 피해와 고통을 야기하는 것이다. 피청구인이 다른 아파트의 동일 사안에 대한 민원을 처리하면서 “주택관리업자 선정시 입찰절차의 투명성과 공정성을 현저히 침해할 정도가 아니라면…… 주택관리업자 선정과 관련한 사적인 계약관계는 우리 구에서 관여할 사항이 아니다”라고 회신하였는바, 담당공무원에 따라 선정지침의 적용이 다른 점을 이해할 수 없다.
이 사건과 유사한 판례들은 “선정지침과 다른 방법으로 관리업체 선정했어도 공정ㆍ투명성을 침해하지 않았다면 아파트 위ㆍ수탁 관리계약 효력 있어(◌◌◌◌지법 제21민사부 판례)”, “사업자 선정지침은 행정지침으로서 입찰절차의 투명ㆍ공정성이 침해될 정도의 중대한 하자에 해당하지 않으므로 해당구청은 시정명령을 취소하라(2013. 3. 광주지법 제3민사부 판결)”, “선정지침은 행정규칙일 뿐 강행규정 아니다(2013. 6. 26. ◌◌지법 ◌◌지원 제1민사부 판결)”라고 하고 있는바, 이에 비추어 이 사건 사전통지는 취소되어야 한다.
3. 피청구인 주장
주택관리업자 선정은 ◌◌◌◌부 선정지침 제12조에 따라 최저낙찰제와 추첨을 통하여 이루어져야 하나, 청구인은 주택관리업자를 선정하면서 임의의 방법(적격심사 및 투표)으로 낙찰자를 선정하는 등 선정지침을 위반하였다. 청구인은 입찰공고를 하면서 위탁수수료가 동일 가격일 때 제출서류 등을 검토하여 적격업체를 선정한다고 했을 뿐 청구인이 정한 낙찰자 선정방법을 명시하지도 않았고, 입찰에 참가한 주택관리업자 등이 참가하지 않은 상태에서 개찰절차를 진행하여(선정지침 제28조 제1항 위반) 투명성과 공정성이 부족했다고 판단된다.
선정지침이 법규성이 없는 행정규칙에 불과하다는 법원 판결내용은 사실관계에 따라 달라질 수 있는 사항으로 일률적으로 적용하기에는 어려움이 있다. 오히려 국토해양부 유권해석에 따르면 선정지침은 강행규정으로서 이를 위반한 입주자 대표회의에 시정명령 후 과태료 처분 등을 할 수 있고, 청구인이 국민권익위원회에 제출한 고충민원 처리결과에서도 피청구인의 처분에 위법ㆍ부당함이 없는바, 이 사건 청구는 기각되어야 한다.
4. 관계법령
가. 행정심판법 제2조 제1호, 제3조 제1항
나. 구 주택법(2012. 12. 18. 법률 제11590호로 개정되어 시행된 것, 이하 같다) 제59조 제1항, 제101조 제2항제16호
다. 구 주택법 시행령(2013. 1. 9. 대통령령 제24307호로 개정되어 시행된 것, 이하 같다) 제52조 제4항, 제122조 제1항, [별표 23]
라. 질서위반행위규제법 제5조, 제16조, 제20조, 제21조, 제25조
마. 질서위반행위규제법 제5조, 제16조, 제20조, 제21조, 제25조
5. 판 단
가. 행정심판법 제2조 제1호는 처분이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제3조 제1항은 행정청의 처분에 대하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 행정심판을 제기할 수 있다고 규정하고 있다.
한편, 과태료의 부과ㆍ징수 및 재판 등에 관한 사항을 정하고 있는 질서위반행위규제법 제5조는 과태료의 부과ㆍ징수, 재판 및 집행 등의 절차에 관한 다른 법률의 규정 중 이 법의 규정에 저촉되는 것은 이 법으로 정하는 바에 따른다고 하고 있고, 같은 법 제20조 및 제21조, 제25조는 행정청의 과태료 부과에 불복하는 자는 과태료 부과통지를 받은 날로부터 60일 이내에 해당 행정청에 서면으로 이의를 제기할 수 있으며, 이의제기를 받은 행정청은 이의제기를 받은 날로부터 14일 이내에 이에 대한 의견 및 증빙서류를 첨부하여 관할 법원에 통보하여야 하고, 과태료 사건은 다른 법령에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 당사자의 주소지의 지방법원 또는 그 지원의 관할로 한다고 규정하고 있다.
나. 직권으로 이 사건 청구의 적법 여부를 살피건대, 이 사건 사전통지는 피청구인이 주택법령을 위반한 청구인에게 주택법 제101조 제3항 및 질서위반행위규제법 제16조 제1항에 따라 과태료를 부과함에 있어 그 내용을 예고하고, 그에 대한 의견서를 제출하여 줄 것을 내용으로 하고 있는 것에 불과하여 행정심판법 제2조 제1호 소정의 구체적인 사실에 대한 법집행으로서 처분으로 볼 수 없는 점, 과태료 부과 처분에 대한 불복절차는 질서위반행위규제법에서 별도로 규정하고 있는 점 등에 비추어 이 사건 청구는 행정심판의 대상으로는 부적법하다고 할 것이다.
6. 결 론
그렇다면 이 사건 청구는 부적법하므로 주문과 같이 재결한다.
