【재결요지】 피청구인의 공고 내용은 집단민원의 발생시 불인가 할 수 있다는 것인 바, 인가과정상 신청 서류에 주민동의서가 포함되어야 한다는 것으로 해석하기 어렵다. 또한, 피청구인이 주민 동의의 근거로 들고 있는 것은 주민공동생활의 근거가 되는 주택법령 및 ○○광역시 ○○구 공동주택관리 규약 준칙 및 해당 아파트의 관리 규약 등인 바, 아파트의 관리규약이 처분청의 행정행위를 기속한다고 보기도 어려우며, 주택법령이나 준칙 역시 어린이집의 임대를 전제로 한 것으로서 이 사건과 같은 매매의 경우에는 적용된다고 보기도 어려우므로 이를 근거로 삼은 것은 부적정하다. 설령 주민생활의 안정을 위한 공익적 목적이 절실하여 주민동의가 필요하다고 판단할 경우라도 피청구인으로서는 해당 일대의 어린이집의 수요 필요성에서 사전에 판단하거나 가인가 전에 그 여부를 판단하여야 할 것이지 일정 시설을 완료한 이후 인가 단계에서 해당 사유를 들어 불인가 한 것은 청구인의 신뢰와 이익을 침해한 것으로 판단된다.
【주문】 피청구인이 2012. 5. 24. 청구인에게 한 가정어린이집 인가신청에 대한 불인가 처분은 이를 취소한다.
【청구취지】 피청구인이 2012. 5. 24. 청구인에게 한 가정어린이집 인가신청에 대한 불인가 처분은 이를 취소한다.
【이유】 1. 사건 개요
청구인은 2012. 3월경 ○○동, ○○동 일대 가정어린이집 신규 설치인가 대상자 모집에 응하여 2012. 3. 30. ○○구청으로부터 가인가 통보를 받은 뒤, 아파트 관리규약에 의한 해당 입주민 과반수의 동의를 얻지 못한 상태에서 2012. 4. 27 피청구인에게 어린이집의 인가를 신청하였다.
이에 피청구인은 해당아파트 입주민의 집단민원 발생 시 불인가 될 수 있다는 유의사항을 충족하지 못한 것을 이유로 어린이집 불인가 통보를 한 바, 청구인은 처분의 위법성, 재량권의 일탈 등을 이유로 해당 처분의 취소를 구하였다.
2. 청구인 주장
청구인은 어린이집 인가 신청을 위해 영유아보육법 시행규칙 제5조에 따라 가스안전점검, 전기안전점검 및 방염성능검사를 실시하였고 모두 적합판정을 받았기에 2012. 4. 27 피청구인에게 인가 신청하였음에도 불인가 처분한 것은 위법하다.
영유아보육법 제5조 제3항은 어린이집 인가 결정의 요건으로 설치 기준에 적합한지 여부, 해당지역 보육 수요에 적합한지 여부를 명시하고 있음에도 입주민이 반대한다는 이유로 피청구인이 청구인에게 불인가 처분한 것은 재량권의 일탈, 남용에 해당한다.
청구인이 시설 요건의 충족을 위하여 2억 5천만원을 대출받았으나 불인가 처분함으로써 그 이상의 손해를 입은 사실이 있다.
공동주택 등에 가정어린이집과 같은 보육시설을 설치하는 목적은 맞벌이 가정 등 보호자가 직접 보육할 수 없는 여건에 있는 아동에게 가정에 준하는 보육 환경을 제공함으로써 아동의 안정적인 보호 육성과 보호자의 경제적 사회적 활동의 원활한 수행을 지원하고자 하는 것인 바,
청구인의 가정어린이집 설치가 공익에 기여하는 바가 크고 입주민의 주거 생활에 피해를 준다고 볼 수는 없으므로, 피고가 달성 하고자 하는 공익과 이로 인해 청구인이 입는 불이익 사이에 비례관계가 성립하지 않으므로 이 건 처분은 위법하다.
피청구인은 2012. 3월경 어린이집 설치희망자 선정계획에서 신청자의 수가 인가대상 개소 이내일 경우 전원 선정한다고 공고한 바 있고, 2012.3.30 가인가 결정은 확약에 해당하므로 청구인에게 인가 처분을 할 의무가 있으며, 피청구인의 불인가 처분은 청구인의 정당한 신뢰를 해하는 것으로서 위법하다.
3. 피청구인 주장
피청구인은 「어린이집 수급계획 및 설치희망자 선정계획 공고」시 유의 사항으로 입주민의 집단민원으로 인가 반대 시 인가하지 않을 수도 있음을 명시하여 공고하였고, 또한 가인가 통보 공문에도 “공동주택입주자의 집단 민원시 불인가 될 수 있음”을 명시하여 신청자들이 입주민과의 관계를 원만히 하고 아파트 입주자 대표회의 및 해당 동 라인의 입주민들과의 민원과 반목을 사전에 예방하도록 지도하였다.
또한, 청구인이 어린이집 설치 초기에 ○○동 해당지역 다수의 아파트 입주자 대표회의에서 아파트 관리규약상의 해당계단과 연결되는 입주자 등의 과반수 서면동의를 받아야 한다는 규정을 준수하여 줄 것을 요청하여 인가 조건의 구비 서류로 입주민의 과반수 동의서를 첨부하도록 하였다.
청구인은 해당라인 입주민의 과반수 동의서를 받지 못하였을 뿐 아니라 해당 ○○ 아파트 입주자대표회의 및 입주민들의 어린이집 설치 반대 집단 민원을 수회 야기하였으며, 주민 갈등을 해소하지 못하여 입주민의 대다수가 설치 반대하여 불가피하게 불인가 처분하였다.
청구인이 국토해양부의 질의 회신을 첨부하였으나, 어린이집 인가관련 상급부서는 보건복지부이므로 유권해석이나 행정지도는 보건복지부 소관이라고 판단되고, 인가의 최종 결정은 인가청인 우리 구에서 판단 결정할 문제이며 국토해양부의 답변에서도 영유아보육법에 따라 권한을 부여받은 해당 관청에서 최종인가 여부를 결정할 사안이라고 의견 제시 전에 전제하였다.
청구인은 우리구의 어린이집 불인가 처분으로 2억 5천 만원 이상의 손해를 입었다고 주장하고 있으나, 이는 해당 아파트가 현재 부동산으로 존재하고 있는 상황이므로 황당하고 과장된 주장에 불과하고, 비례원칙을 주장하고 있으나 동의서를 제출받아 인가된 어린이집과의 형평성 면에서 오히려 비례의 원칙을 위반한 것이 될 것이며 주민의견을 존중하고자 하는 우리구의 노력을 해치는 행정처분이 될 것이다.
청구인은 신뢰 보호의 원칙을 주장하고 있으나, 공고 및 공문, 규정에 합당한 행정 처분을 하였고 해당아파트 입주자대표회의와 입주민의 지속적이고 압도적인 설치반대 집단민원 및 주민의견을 고려하여 행정처분 하였으며, 입주자대표회의 및 입주민과의 행정신뢰 역시 간과할 수 없는 엄연한 현실이었다.
결론적으로 이 건 불인가 처분 결정은 적법 타당한 것으로 청구인의 심판 청구는 기각되어야 한다.
4. 관계법령
가. 영유아보육법 제 13조 및 시행규칙 제5조, 제주택법 제 44조,
나. 시행령 제57조 화물자동차운수사업법 제3조 및 동법 부칙 제2조
다. ○○광역시 ○○구 공동주택관리규약 준칙
5. 판 단
가. 먼저, 어린이집 인가의 법적 성질에 대하여 살펴본바, 영유아보육법 제10조 제5호에 의하면 가정 어린이집은 “개인이 가정이나 그 밖에 준하는 곳에 설치 운영하는 어린이집”이라고 규정하면서, 운영을 위하여 영유아보육법 제13조에 따라 구청장등의 인가를 받도록 규정되어 있다.
따라서 가정 어린이집 인가는 원칙적으로 재량행위라고 할 것이고, 영유아보육법 시행규칙 제5조 제3항에 의하면 구청장등은 “어린이집이 제9조에 따른 설치 기준에 적합한지의 여부 및 해당 지역의 보육수요를 확인한 후 인가 여부를 결정”하도록 규정하여, 설치기준 및 보육수요에 대하여는 필히 판단한 후 인가 여부를 결정토록 규정하고 있다.
나. 이 사건 처분관련 경위를 살펴보면, 피청구인은 계획 공고 및 가인가 통보 시 집단 민원이 발생할 경우 불인가 처분할 수 있음을 사전에 고지하여 어린이집 인가신청을 전후로 하여 아파트 입주민들과의 협의가 필요함을 충분히 예측할 수 있다고 보이며, 해당 아파트 라인의 입주민 95%가 반대의사를 표명하면서 집단 민원을 제기하는 등 향후 민원 발생이 예측되는 상황임은 사실로 판단된다.
다. 주민 동의 미성취 사유의 타당성 여부에 대하여 살피건대, 영유아보육법령상 주민동의 등은 인가를 위한 설치요건이 아니며, 재량행위로서 이러한 사유를 들어 불인가하는 것이 타당한지 여부를 판단한바,
대법원 2006.10.26. 선고 2004두6006 판결에 의하면 “구 공동주택 관리령 제6조 제2항 [별표 2]가 용도변경에 관하여 허가 대상과 신고대상을 구분 하면서 ‘입주자공유가 아닌 복리시설을 주택건설기준 등에 관한 규정에서 정한 설치기준에 적합한 범위 안에서 용도를 변경하고자 하는 때’를 신고사항으로 분류하고 있는 취지에 비추어 볼 때, 원고의 이 사건 용도변경 신고가 구 주택건설기준 등에 관한 규정이 정한 설치기준에 적합한 이상 피고로서는 관계 법령이 정하지 않은 다른 사유를 내세워 그 용도변경 신청의 수리를 거부할 수 없다고 해석함이 상당하다”
대법원 1996. 7. 12. 선고 96누5292에 의하면 “신청인이 인근 주민들의 동의서를 제출하지 않았다는 사유로 행정청이 그 신청을 반려한 것이 합리성을 결하였다거나 재량권의 범위를 벗어난 것이라고 할 수 없다는 이유로 그 반려처분을 적법하다고 판단한 원심에는 법리오해, 석명권 불행사, 심리 미진 등의 위법이 있다”고 판시하고 있다.
또한, 대법원 2007.6.1.선고 2005두17201 판결에 의하면 “집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률 제5조 제1항은 “구분소유자는 건물의 보존에 해로운 행위 기타 건물의 관리 및 사용에 관하여 구분소유자의 공동의 이익에 반하는 행위를 하여서는 아니 된다”고 규정하고 있으나, 그 취지가 집합 건물인 상가 건물의 구분소유자가 해당 전유부분에 대한 용도변경행위를 함에 있어 다른 구분소유자들과 함께 하여야 한다거나 그들의 동의를 얻어야 한다는 것까지 포함한다고 볼 수 없다.“고 판시한 바, 판례는 재량행위라 할지라도 주민민원이나 동의를 사유로 한 거부행위에 대하여 대체적으로 부정적인 태도를 보이고 있다.
라. 위에서 살펴본 바와 같이 피청구인의 공고 내용은 집단민원의 발생시 불인가 할 수 있다는 것인 바, 인가과정상 신청 서류에 주민동의서가 포함되어야 한다는 것으로 해석하기 어렵다.
또한, 피청구인이 주민 동의의 근거로 들고 있는 것은 주민공동생활의 근거가 되는 주택법령 및 ○○광역시 ○○구 공동주택관리 규약 준칙 및 해당 아파트의 관리 규약 등인 바, 아파트의 관리규약이 처분청의 행정행위를 기속한다고 보기도 어려우며, 주택법령이나 준칙 역시 어린이집의 임대를 전제로 한 것으로서 이 사건과 같은 매매의 경우에는 적용된다고 보기도 어려우므로 이를 근거로 삼은 것은 부적정하다.
마. 설령 주민생활의 안정을 위한 공익적 목적이 절실하여 주민동의가 필요하다고 판단할 경우라도 피청구인으로서는 해당 일대의 어린이집의 수요 필요성에서 사전에 판단하거나 가인가 전에 그 여부를 판단하여야 할 것이지 일정 시설을 완료한 이후 인가 단계에서 해당 사유를 들어 불인가 한 것은 청구인의 신뢰와 이익을 침해한 것으로 판단된다.
6. 결 론
그렇다면, 피청구인의 이 사건 불인가 처분은 재량권의 행사가 부적정하므로 이 사건 청구인의 심판청구는 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
