【재결요지】 다중이용업소 안전관리법 시행령 제2조제7의4호에서 「체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률」 제10조제1항제2호에 따른 골프연습장업을 다중이용업소로 명시하고 있고, 이 경우 골프연습장업이란 실내의 구획된 실에 스크린과 영사기 등의 시설을 갖추고 골프를 연습할 수 있도록 공중의 이용에 제공하는 영업을 말한다고 규정되어 있으며, 같은 법 시행령 제9조 [별표1]에 따르면 영업장 내부를 벽이나 칸막이 등으로 구획한 공간이 없는 경우에는 영업장 내부 전체 공간을 ○○의 구획된 실(室)로 본다고 규정하고 있음을 볼 때 이 사건 ○○골프스쿨은 다중이용업소에 해당함이 틀림없고,나아가 청구인이 피청구인의 과태료 부과처분에 대하여 한 이의신청 및 항고에 대한 결정(2013과975, 2013라1522, 2013마1815)에서 수원지방법원과 대법원이 이 사건 ○○골프스쿨이 다중이용업소 안전관리법 제2조 및 같은 법 시행령 제2조제7의4호에서 정한 다중이용업소에 해당함에도 불구하고 안전시설(비상구)을 미설치하여 같은 법 제9조제1항을 위반하고 실내장식물 방염 후처리 미비로 같은 법 제10조를 위반하였다고 결정한 바 있으므로 이 사건 처분은 적법하다. 다만, 다중이용업소 안전관리법 시행령 제24조 별표7 이행강제금 부과기준 1.일반기준에 따르면 부과권자는 위반행위의 동기와 그 결과를 고려하여 이행강제금 부과기준의 2분의 1까지 경감하여 부과할 수 있다고 규정하고 있고, 시행령 제2조제7의4호 규정은 2013. 11. 20. 개정되어 다중이용업에 속하는 골프연습장업의 정의가 ‘「체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률」 제10조제1항제2호에 따른 골프 연습장업(실내에 1개 이상의 별도의 구획된 실을 만들어 스크린과 영사기 등의 시설을 갖추고 골프를 연습할 수 있도록 공중의 이용에 제공하는 영업에 한정한다)‘으로 개정됨에 따라 이 사건 ○○골프연습장은 별도의 구획된 실이 없어 현재는 다중이용업소에 해당하지 않게 되었으므로 이 사건 이행강제금 10,000,000원 부과처분을 2분의 1 감경하여 과징금 5,000,000원 부과처분으로 변경함이 타당하다고 판단된다.
【주문】 피청구인이 2013. 5. 16. 청구인에 대하여 한 다중이용업소 안전관리법 위반 이행강제금 10,000,000원 부과처분을 이행강제금 5,000,000원 부과처분으로 변경한다.
【청구취지】 피청구인이 2013. 5. 16. 청구인에 대하여 한 다중이용업소 안전관리법 위반 이행강제금 10,000,000원 부과처분을 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
청구인은 ○○시 ○○구 ○○동204-3 ○○프라자 5층에서‘○○골프연습장’을 운영하는 자이다. 청구인은 2012년 4월경 일반골프연습장을 스크린 골프연습장으로 시설변경하였으며, 피청구인은 스크린 골프연습장이 「다중이용업소의 안전관리에 관한 특별법」(이하 ‘다중이용업소 안전관리법’이라 한다) 상 다중이용업에 해당한다며 비상구 등 안전시설 설치명령을 하였으나 청구인이 이를 이행하지 않아 사전예고를 거쳐 2013. 5. 16. 같은 법 제26조에 따라 이행강제금 10,000,000원을 부과하였다.
2. 당사자 주장
가. 청구인 주장
1) 청구인은 ○○시 ○○구 ○○동 204-3 ○○프라자 5층에서 실내골프연습장인 ○○골프스쿨을 운영하는 자이다. ○○골프스쿨은 실내에 그 어떤 구획된 실을 설치하지 않아 다중이용시설과는 상관이 없으며 영사기만 설치된 순수 실내골프연습장이다. 하지만 ○○소방서는 단순히 영사기가 설치되었다는 이유만으로 다중이용업소에 해당된다며 계속해서 과태료를 부과하고 그것도 모자라 이제는 법률적 근거없이 이행강제금까지 부과하는 이해하기 힘든 행정처분을 하였다.
다중이용업소 안전관리법 제2조제1항에 따르면‘다중이용업’이란 불특정 다수인이 이용하는 영업중 화재 등 재난발생시 생명ㆍ신체ㆍ재산상의 피해발생 우려가 높은 것으로써 대통령령으로 정하는 영업을 말한다고 규정되어 있지만 ○○골프스쿨은 월회비 또는 연회비를 납부하는 회원으로 등록된 사람들만이 이용하는 영업장이며 화재나 재난이 발생할 우려가 거의 없으므로 다중이용업소에 포함되지 않는다 할 것이다.
2) 다중이용업소 안전관리법 시행령 제2조제7의4호에 따르면 ‘실내의 구획된 실에 스크린과 영사기 등의 시설을 갖추고 골프를 연습할 수 있도록 공중의 이용에 제공하는 영업에 한정한다’라고 규정하여 실내에 구획된 실을 만들어 화재에 취약한 즉, 쉽게 얘기하면 실내에 별도의 룸을 설치하여 그 안에 스크린과 영사기를 설치하여 다수의 인원이 들어가 게임을 즐기는 스크린골프방에 한정한다는 의미이다. 그러나 ○○골프스쿨은 그 어떠한 구획된 실도 설치하지 않았으므로 다중이용업소에 해당하지 않는다.
다중이용시설 안전관리법 시행령 제2조에는 제7의4호 규정의 골프연습장 관련 ‘실내의 구획된 실’과 같은 조 제7의2호 규정의 고시원업 관련 ‘구획된 실’이렇게 두가지 구획된 실이 나온다. 같은 법 시행규칙 별표2의 단서조항인‘다만 실내에 구획된 실이 없는 경우 실 전체를 ○○의 구획된 실로 본다’라는 조항은 고시원업에만 적용해야 할 것을 피청구인이 실내골프연습장까지 확대 적용한 것이다.
3) ○○소방서는 명백한 시행령의 규정을 무시하고 그 적용범위 조차도 애매한 하위법의 별표에 있는 내용으로 청구인에게 과태료 4백만 원, 이제는 이행강제금 1천만 원을 부과하고 청구인의 민원제기를 묵살하면서 2013년에는 시행규칙의 별표를 은근슬쩍 시행령으로 옮겨 놓는 작태를 저질렀다. ○○소방서의 주장대로 한다면 실내골프연습장에는 절대로 영사기를 설치하지 못하게 하여 대형 스크린골프방의 영업을 보장해 주는 결과가 될 것이다.
이렇게 법률적 근거도 없는 행정처분을 하고 ○○구청까지 나서서 영업허가 취소니 하면서 사흘돌이로 영업장을 방문하여 사진을 촬영하고 하니 회원들이 무슨 문제가 있는 것이 아닌가 하고 다 나가서 아파트는 경매물건으로 등재되고 한달에 3백만원 정도의 적자로 청구인은 빚더미에 시달리고 있는데 이것은 어디에서 보상받아야 하는가. 이상 살펴본 바와 같이 이 사건 처분은 법률적 근거없는 당연무효의 행정처분이므로 취소되어야 한다.
나. 피청구인 주장
2010. 8. 11. 다중이용업소 안전관리법이 개정되면서 실내스크린 골프연습장이 다중이용업소에 포함되었다. 다중이용업소 안전관리법 시행령 및 같은 법 시행규칙 별표2제1호마목에 따르면 ‘구획된 실’이란 ‘영업장 내부를 벽 또는 칸막이 등으로 구획한 공간이 없는 경우에는 영업장 내부 전체공간을 ○○의 구획된 실로 본다’라고 규정되어 있으므로 이 사건 실내스크린 골프연습장은 다중이용업소에 해당된다.
따라서 피청구인이 다중이용업소 안전관리법 제9조제2항에 따른 시정명령을 불이행하여 같은 법 제26조제1항에 따라 한 이 사건 처분은 적법ㆍ타당하므로 청구를 기각하여야 한다.
3. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계법령
【다중이용업소의 안전관리에 관한 특별법】 [시행 2013.3.23.] [법률 제11690호, 2013.3.23., 타법개정]
제2조(정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2011.8.4>
1. "다중이용업"이란 불특정 다수인이 이용하는 영업 중 화재 등 재난 발생 시 생명ㆍ신체ㆍ재산상의 피해가 발생할 우려가 높은 것으로서 대통령령으로 정하는 영업을 말한다.
2. "소방시설등"이란 소방시설과 비상구, 그 밖의 소방 관련 시설로서 「소방시설 설치ㆍ유지 및 안전관리에 관한 법률」 제2조제1항제2호에 따른 시설을 말한다.
3. "실내장식물"이란 건축물 내부의 천장 또는 벽에 설치하는 것으로서 대통령령으로 정하는 것을 말한다.
4. "화재위험평가"란 다중이용업의 영업소(이하 "다중이용업소"라 한다)가 밀집한 지역 또는 건축물에 대하여 화재 발생 가능성과 화재로 인한 불특정 다수인의 생명ㆍ신체ㆍ재산상의 피해 및 주변에 미치는 영향을 예측ㆍ분석하고 이에 대한 대책을 마련하는 것을 말한다.
② 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 제1항에서 규정하는 것을 제외하고는 「소방기본법」, 「소방시설공사업법」, 「소방시설 설치ㆍ유지 및 안전관리에 관한 법률」 및 「건축법」에서 정하는 바에 따른다. <개정 2011.8.4.>[전문개정 2011.5.30.]
제9조(다중이용업소의 안전관리기준 등) ① 다중이용업주 및 다중이용업을 하려는 자는 영업장에 대통령령으로 정하는 소방시설등, 영업장 내부 피난통로, 그 밖의 안전시설(이하 "안전시설등"이라 한다)을 안전행정부령으로 정하는 기준에 따라 설치ㆍ유지하여야 한다. 이 경우 대통령령으로 정하는 숙박을 제공하는 형태의 다중이용업소 영업장에는 소방시설 중 간이스프링클러설비를 안전행정부령으로 정하는 기준에 따라 설치하여야 한다. <개정 2013.3.23>
② 소방본부장이나 소방서장은 안전시설등이 안전행정부령으로 정하는 기준에 맞게 설치 또는 유지되어 있지 아니한 경우에는 그 다중이용업주에게 안전시설등의 보완 등 필요한 조치를 명할 수 있다. <개정 2013.3.23.>
제10조(다중이용업의 실내장식물) ① 다중이용업소에 설치하거나 교체하는 실내장식물(반자돌림대 등의 너비가 10센티미터 이하인 것은 제외한다)은 불연재료(不燃材料) 또는 준불연재료로 설치하여야 한다.
② 제1항에도 불구하고 합판 또는 목재로 실내장식물을 설치하는 경우로서 그 면적이 영업장 천장과 벽을 합한 면적의 10분의 3(스프링클러설비 또는 간이스프링클러설비가 설치된 경우에는 10분의 5) 이하인 부분은 「소방시설 설치ㆍ유지 및 안전관리에 관한 법률」 제12조제3항에 따른 방염성능기준 이상의 것으로 설치할 수 있다. <개정 2011.8.4>[전문개정 2011.5.30]
제26조(이행강제금) ① 소방방재청장, 소방본부장 또는 소방서장은 제9조제2항 및 제15조제2항에 따라 조치 명령을 받은 후 그 정한 기간 이내에 그 명령을 이행하지 아니하는 자에게는 1천만원 이하의 이행강제금을 부과한다.
④ 소방방재청장, 소방본부장 또는 소방서장은 최초의 조치 명령을 한 날을 기준으로 매년 2회의 범위에서 그 조치 명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항에 따른 이행강제금을 부과ㆍ징수할 수 있다.
⑤ 소방방재청장, 소방본부장 또는 소방서장은 조치 명령을 받은 자가 명령을 이행하면 새로 운 이행강제금의 부과를 즉시 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다.
【다중이용업소의 안전관리에 관한 특별법 시행령】 [시행 2013.3.23.] [대통령령 제24417호, 2013.3.23., 타법개정]
제2조(다중이용업) 「다중이용업소의 안전관리에 관한 특별법」(이하 "법"이라 한다) 제2조제1항제1호에 따른 "대통령령이 정하는 영업"이라 함은 다음 각 호의 어느 ○○에 해당하는 영업을 말한다. <개정 2008.12.24, 2009.7.1, 2009.8.6, 2010.8.11, 2012.1.31, 2013.3.23>
7의2. 고시원업[구획된 실(室) 안에 학습자가 공부할 수 있는 시설을 갖추고 숙박 또는 숙식을 제공하는 형태의 영업]
7의4. 「체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률」 제10조제1항제2호에 따른 골프 연습장업(실내의 구획된 실에 스크린과 영사기 등의 시설을 갖추고 골프를 연습할 수 있도록 공중의 이용에 제공하는 영업에 한정한다)
제9조(안전시설등) 법 제9조제1항에 따라 다중이용업소의 영업장에 설치ㆍ유지하여야 하는 안전시설등(이하 "안전시설등"이라 한다)은 별표 1과 같다.[전문개정 2012.12.27]
[별표 1] <신설 2012.12.27>
【다중이용업소의 안전관리에 관한 특별법 시행규칙】 [시행 2009.7.3.] [행정안전부령 제91호, 2009.7.3., 타법개정]
제9조 (다중이용업소의 소방시설등 화재안전기준) 법 제9조제1항에 따라 다중이용업소의 영업장에 설치하는 안전시설등(이하 "안전시설등"이라 한다)의 설치 기준은 별표 2와 같다.
【다중이용업소의 안전관리에 관한 특별법 시행령】 [시행 2013.11.20.] [대통령령 제24863호, 2013.11.20., 일부개정]
제2조(다중이용업) 「다중이용업소의 안전관리에 관한 특별법」(이하 "법"이라 한다) 제2조제1항제1호에서 "대통령령으로 정하는 영업"이란 다음 각 호의 어느 ○○에 해당하는 영업을 말한다. <개정 2008.12.24, 2009.7.1, 2009.8.6, 2010.8.11, 2012.1.31, 2013.3.23, 2013.11.20>
7의4. 「체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률」 제10조제1항제2호에 따른 골프 연습장업(실내에 1개 이상의 별도의 구획된 실을 만들어 스크린과 영사기 등의 시설을 갖추고 골프를 연습할 수 있도록 공중의 이용에 제공하는 영업에 한정한다)
【질서위반행위규제법】 [시행 2011.7.6] [법률 제10544호, 2011.4.5., 일부개정]
제3조(법 적용의 시간적 범위) ① 질서위반행위의 성립과 과태료 처분은 행위 시의 법률에 따른다.
② 질서위반행위 후 법률이 변경되어 그 행위가 질서위반행위에 해당하지 아니하게 되거나 과태료가 변경되기 전의 법률보다 가볍게 된 때에는 법률에 특별한 규정이 없는 한 변경된 법률을 적용한다.
③ 행정청의 과태료 처분이나 법원의 과태료 재판이 확정된 후 법률이 변경되어 그 행위가 질서위반행위에 해당하지 아니하게 된 때에는 변경된 법률에 특별한 규정이 없는 한 과태료의 징수 또는 집행을 면제한다.
나. 판 단
1) 인정사실
이 사건 청구서 및 답변서, 관련사진, 2012년 정부합동감사 결과 통보, 소방방재청 다중이용업소 안전관리법 시행령 개정내용 설명 및 지침, 사전예고 및 처분서, 위반사실 확인서, 2013과975 결정문, 2013라1522 결정문 등에 따르면 다음과 같은 사실이 인정된다.
가) 청구인은 ○○시 ○○구 ○○동204-3 ○○프라자 5층에서‘○○골프연습장’을 운영하는 사람으로, 청구인은 2012. 4월 일반골프연습장을 스크린 골프연습장으로 시설변경하였다.
나) 경기도의 2012년도 정부합동감사 결과 처분요구서(2012. 11. 20.)에 따르면‘○○골프연습장(대표 이준세, 2012. 3. 22.영업신고)은 2012. 4월경 시설변경(일반연습장 → 스크린연습장)을 확인하였음에도 시정조치를 하지 아니한 사실이 있음. 해당 다중이용업소에 대하여 소방시설 등 안전시설이 관련기준에 맞도록 조치할 것’이라고 되어 있다.
다) 소방방재청의 「다중이용업소 안전관리법 시행령 개정내용 설명 및 지침 시달」(2010. 9. 7)에 따르면 다중이용업소의 범위를 19종에서 22종으로 확대하면서 골프연습장을 다중이용업소로 추가하였고, 골프연습장의 정의를 ‘실내 스크린골프연습장을 의미하며 골프연습장 일부를 구획하여 일부는 일반적인 골프연습장으로 사용하고 일부는 스크린 골프연습장으로 사용하는 경우 스크린 골프연습장으로 적용’,‘○○의 실에 스크린 골프연습장을 설치하는 경우도 해당’, ‘구획된 실의 정의 : 시행규칙 별표2제1호마목 참조’라고 설명하고 있다.
라) 피청구인은 2012. 12. 12. 청구인에게 비상구 미설치, 목재사용부분 방염 후처리 미비에 대한 시정명령을 하였고, 2013. 3. 12. 위반사실에 대한 확인서를 청구인으로부터 징구하였으며, 2013. 3. 20. 2차 시정명령, 2013. 3. 28. 사전예고를 거쳐 2013. 5. 16. 다중이용업소 안전관리법 제9조제2항 위반을 이유로 같은 법 제26조제1항에 따라 청구인에게 이행강제금 10,000,000원을 부과하였다.
마) 피청구인의 2013. 2. 25. 과태료 4,000,000원 부과처분에 대한 청구인의 이의신청에 대하여 2013. 8. 1. 수원지방법원은 과태료 4,000,000원 확정 결정을 하였고(2013과975), 청구인의 항고에 대하여 수원지방법원은 2013. 9. 9. 과태료를 2,000,000원으로 감경하였으며(2013라1522), 청구인의 재항고는 재항고기간 도과로 각하되었다(2013마1815).
바) 한편, 다중이용업소 안전관리법 시행령 제2조제7의4호 규정은 2013. 11. 20. 개정되어 다중이용업에 속하는 골프연습장업의 정의를 ‘「체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률」 제10조제1항제2호에 따른 골프 연습장업(실내에 1개 이상의 별도의 구획된 실을 만들어 스크린과 영사기 등의 시설을 갖추고 골프를 연습할 수 있도록 공중의 이용에 제공하는 영업에 한정한다)‘로 개정하였고, 피청구인은 2013. 9. 24. 과태료재판이 확정된 이후 시행령이 개정되어 청구인의 행위가 질서위반행위에 해당하지 않게 됨에 따라 「질서위반행위규제법」 제3조제3항에 의거 과태료의 집행을 면제하였다.
2) 「다중이용업소의 안전관리에 관한 특별법」제2조제1항 및 같은 법 시행령 제2조제7의4호에 따르면 ‘다중이용업’이란 불특정 다수인이 이용하는 영업 중 화재 등 재난 발생 시 생명ㆍ신체ㆍ재산상의 피해가 발생할 우려가 높은 것으로서 「체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률」 제10조제1항제2호에 따른 골프 연습장업(실내의 구획된 실에 스크린과 영사기 등의 시설을 갖추고 골프를 연습할 수 있도록 공중의 이용에 제공하는 영업에 한정한다) 등을 말하고, 같은 법 제9조제2항에서는 소방서장 등은 안전시설 등이 안전행정부령으로 정하는 기준에 맞게 설치 또는 유지되어 있지 아니한 경우에는 그 다중이용업주에게 안전시설등의 보완 등 필요한 조치를 명할 수 있고, 다중이용업주가 시정명령을 이행하지 않을 경우 같은 법 제26조제1항에 따라 1천만 원 이하의 이행강제금을 부과한다고 규정하고 있다.
3) 청구인은 ○○골프스쿨에 별도의 구획된 실을 설치하지 않았으며, 월회비 또는 연회비를 납부하는 회원으로 등록된 사람들이 이용하는 영업장이므로 다중이용업소에 포함되지 않는다고 주장○○, 다중이용업소 안전관리법 시행령 제2조제7의4호에서 「체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률」 제10조제1항제2호에 따른 골프연습장업을 다중이용업소로 명시하고 있고, 이 경우 골프연습장업이란 실내의 구획된 실에 스크린과 영사기 등의 시설을 갖추고 골프를 연습할 수 있도록 공중의 이용에 제공하는 영업을 말한다고 규정되어 있으며, 같은 법 시행령 제9조 [별표1]에 따르면 영업장 내부를 벽이나 칸막이 등으로 구획한 공간이 없는 경우에는 영업장 내부 전체 공간을 ○○의 구획된 실(室)로 본다고 규정하고 있음을 볼 때 이 사건 ○○골프스쿨은 다중이용업소에 해당함이 틀림없고,나아가 청구인이 피청구인의 과태료 부과처분에 대하여 한 이의신청 및 항고에 대한 결정(2013과975, 2013라1522, 2013마1815)에서 수원지방법원과 대법원이 이 사건 ○○골프스쿨이 다중이용업소 안전관리법 제2조 및 같은 법 시행령 제2조제7의4호에서 정한 다중이용업소에 해당함에도 불구하고 안전시설(비상구)을 미설치하여 같은 법 제9조제1항을 위반하고 실내장식물 방염 후처리 미비로 같은 법 제10조를 위반하였다고 결정한 바 있으므로 이 사건 처분은 적법하다.
다만, 다중이용업소 안전관리법 시행령 제24조 별표7 이행강제금 부과기준 1.일반기준에 따르면 부과권자는 위반행위의 동기와 그 결과를 고려하여 이행강제금 부과기준의 2분의 1까지 경감하여 부과할 수 있다고 규정하고 있고, 시행령 제2조제7의4호 규정은 2013. 11. 20. 개정되어 다중이용업에 속하는 골프연습장업의 정의가 ‘「체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률」 제10조제1항제2호에 따른 골프 연습장업(실내에 1개 이상의 별도의 구획된 실을 만들어 스크린과 영사기 등의 시설을 갖추고 골프를 연습할 수 있도록 공중의 이용에 제공하는 영업에 한정한다)‘으로 개정됨에 따라 이 사건 ○○골프연습장은 별도의 구획된 실이 없어 현재는 다중이용업소에 해당하지 않게 되었으므로 이 사건 이행강제금 10,000,000원 부과처분을 2분의 1 감경하여 과징금 5,000,000원 부과처분으로 변경함이 타당하다고 판단된다.
4. 결 론
그렇다면 이 사건 행정심판 청구는 일부 이유 있다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.
