【재결요지】 직불금 지급대상자로 등록된 자는 직불금 지급대상 농지 또는 쌀 생산농지의 면적에 증감이 있는 경우 변경사항을 신고하여야 할 의무가 있고, 이 사건 농지의 소유자인 청구외 이○○으로부터 일부 농작업 만을 위탁받아 그 대금을 받은 청구인은 자기의 비용 및 계산으로 이를 경작하였다고 볼 수 없으므로 이를 변경등록 하여야 함에도, 이를 이행하지 않아 이 사건 농지의 직불금을 수령한 사실이 명백하고, 이는 거짓 또는 그 밖의 부정한 방법으로 직불금을 수령한 경우에 해당한다.
【주문】 청구인의 청구를 기각한다.
【청구취지】 피청구인은 2014. 4. 10. 청구인에게 한 쌀소득등보전직불제 부당수령 환수처분 등을 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
청구인은 임차농으로서, 2010년 ○○시 ○○면 ○○리 일원의 농지 30필지에 대한 쌀소득등보전직불제(이하 ‘직불금’이라 한다) 11,574,620원(고정 5,106,470원, 변동 6,468,150원)을, 2011년 위 농지 중 26필지에 대한 직불금 4,339,570원(고정)을 수령하였다.
피청구인은 2013. 8.경 직불금 부당수령자에 대한 특정감사를 실시하여 청구인이 2010년 및 2011년에 위 농지 중 263-16(답, 1,117㎡, 이하 ‘이 사건 농지’라고 한다)을 경작하지 않았으면서도 직불금을 신청 및 수령한 사실을 적발하고, 청문절차 및 직불금 부당수령 심사위원회를 거쳐 2014. 4. 10. 청구인에게 기지급한 직불금 원금 환수 및 3년간 등록제한 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다) 하였다.
2. 당사자 주장
가. 청구인 주장
1) 청구인은 임차농으로서, 2009. 12. 3. 이 사건 농지의 소유권이 청구외 김○○에서 청구외 이○○으로 변경된 이후에는 경작을 하지 않고, 청구외 이○○의 부탁으로 위탁영농에 합의하여 농기계 등을 임차해 주는 대신 장비대 등을 받으면서 2010년 및 2011년 직불금을 신청 및 수령하였다.
2) 직불금 신청기간에 남편이 사고로 병원에 입원한 관계로 소유권 등 변경사항을 신고하지 못하여 부당신청 및 수령하게 된 것이며, 이는 개인사정 및 관련법령에 대한 무지에서 기인한 것이다.
3) 청구인은 부당수령한 직불금 환수 및 3년간 등록제한 처분을 받게 되면 생계에 많은 어려움이 있어 선처를 바란다.
나. 피청구인 주장
1) 피청구인은 「쌀소득등보전에 관한 법률」제7조에 의하여 청구인의 2010. 및 2011. 직불금 등록신청서를 접수하고 신청등록증을 발급하여 소유권 변동 등에 대한 신고를 하도록 안내하였으나 청구인은 소유권이 변경되어 경작한 사실이 없음에도 변경신고 없이 전년과 동일하게 신청하여 직불금을 부당수령한 사실이 피청구인의 2013. 8.의 농지취득자 및 직불금 수령자에 대한 특정감사 실시결과 확인되었다.
2) 「쌀소득등보전에 관한 법률」제6조에 따르면 논농업에 종사하는 실경작자를 대상자로 규정하고 있으며 청구인이 이 사건 농지의 소유권 변동사실에 대한 인지여부와 관계없이 등록증 발급 후 등록사항에 대한 변경신고를 않고 직불금을 수령한 것은 같은 법 제13조 제1항 제1호의 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 등록수령한 경우에 해당하므로 같은 법 제13조의2 제1항에 따라 기지급한 직불금 전액환수(지급한 금액의 2배 추가징수) 및 신청등록 5년 제한을 내용으로 2013. 12. 17. 청문을 실시하였다. 청구인은 청문에 참석하여 법령무지에 의한 실수로 선처를 바란다고 진술한 바 있다.
3) 피청구인은 청문에 이어 2013. 12. 26. 같은 법 제7조 제4항에 따른 쌀 직불금 부당수령 심사위원회를 개최하여 심의한 결과 부당수령 및 고의성 여부 등을 심의하여 부당수령에는 고의성이 없는 것으로 보아 기지급된 직불금의 원금만 환수하고 등록제한 5년을 1/2 감경한 3년으로 감경하였다.
4) 청구인은 미경작자로 2년에 걸쳐 직불금을 부당수령한 사실이 확인되었고, 청문과 심사위원회를 통하여 고의성 보다 법령에 대한 무지에 기인한 것으로 확인되었기에 이 사건 처분의 취소를 구하는 청구인의 주장은 이유 없어 기각되어야 한다.
3. 이 사건 통지의 위법ㆍ부당여부
가. 관계법령
【쌀소득 등의 보전에 관한 법률】
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
1. "농업인등"이란 「농업ㆍ농촌 및 식품산업 기본법」 제3조제2호에 따른 농업인과 같은 법 제28조 및 제29조에 따른 영농조합법인 및 농업회사법인을 말한다.
2. "논농업"이란 지목(地目)과 상관없이 논으로 이용되는 농지에서 벼, 연근, 미나리, 왕골, 그 밖에 대통령령으로 정하는 식물을 재배하는 농업을 말한다.
3. "목표가격"이란 농업인등에게 변동직접지불금을 지급하기 위하여 쌀의 평균 수확기 가격 등을 고려하여 농림축산식품부장관이 정하여 고시하는 기준가격을 말한다.
4. "고정직접지불금"이란 농작물의 생산량 및 가격의 변동과 상관없이 논농업에 종사하는 농업인등에게 지급하는 보조금을 말한다.
5. "변동직접지불금"이란 논농업으로 이용되는 농지에서 쌀을 생산하는 농업인등에게 해당 연도에 생산한 쌀의 수확기 평균가격이 목표가격에 미달하는 경우에 지급하는 보조금을 말한다.
6. "논농업에 종사"란 자기의 비용과 책임으로 논농업에 필요한 농작업을 직접 수행(농작업의 일부만 위탁하는 경우를 포함한다)하는 것을 말한다.
제6조 (쌀소득등보전직접지불금 지급대상자) ① 쌀소득등보전직접지불금의 지급대상이 될 수 있는 자는 제5조에 따른 쌀소득등보전직접지불금 지급대상 농지에서 논농업에 종사(휴경하는 경우를 포함한다)하는 농업인등으로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자여야 한다. <개정 2009.3.25>
1. 후계농업경영인, 전업농업인 등으로서 농림수산식품부령으로 정하는 요건에 해당하는 자
2. 2005년 1월 1일부터 2008년 12월 31일까지의 기간 중 쌀소득등보전직접지불금을 1회 이상 정당하게 지급받은 자
② 제1항제2호에 해당하는 자 중 「농업ㆍ농촌 및 식품산업기본법」 제3조제5호의 농촌 외의 지역에 주소 또는 주된 사무소를 둔 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 농업을 주업으로 하는 자여야 한다. <신설 2009.3.25>
③ 제1항에도 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 쌀소득등보전직접지불금의 지급대상자가 될 수 없다. 다만, 제3호와 제4호의 경우는 해당하는 농지분에 한하여 지급대상자가 될 수 없다. <신설 2009.3.25>
1. 농업 외의 종합소득금액이 대통령령으로 정하는 금액 이상인 자
2. 논농업에 이용하는 농지면적이 1천제곱미터 미만인 자
3. 「농지법」 제11조제1항에 따라 농지처분 명령을 받은 자
4. 자기의 소유가 아닌 농지를 무단으로 점유하는 자
제7조 (쌀소득등보전직접지불금 지급대상자 등록) ① 쌀소득등보전직접지불금을 지급받고자 하는 자는 농림수산식품부령이 정하는 바에 따라 주소지 관할 읍장ㆍ면장 또는 동장(이하 "읍ㆍ면장"이라 한다)에게 매년 농림수산식품부장관이 정하는 날까지 등록하여야 한다.
②읍ㆍ면장은 제1항의 규정에 의하여 등록신청을 받은 때에는 현지조사 등 필요한 조사를 하고, 그 조사결과를 첨부하여 농림수산식품부장관에게 제출하여야 한다. <개정 2008.2.29>
③농림수산식품부장관은 제2항의 규정에 의한 조사결과를 바탕으로 등록신청인이 제6조의 규정에 의한 지급대상자로 인정되는 경우에는 쌀소득등보전직접지불금 지급대상자로 등록하고 신청인에게 등록증을 교부하여야 한다.
④ 제2항의 규정에 의한 조사의 항목ㆍ방법 및 등록증 교부 등에 관하여 필요한 사항은 농림수산식품부령으로 정한다. <개정 2008.2.29>
제8조 (등록사항의 변경사항 신고 등) ① 쌀소득등보전직접지불금 지급대상자로 등록된 자(이하 "쌀소득등직불금등록자"라 한다)는 쌀소득등보전직접지불금 지급대상 농지 또는 쌀 생산농지의 면적에 증감이 있는 경우에는 농림수산식품부령이 정하는 바에 따라 농림수산식품부장관에게 변경등록을 하여야 한다. <개정 2008.2.29>
②쌀소득등직불금등록자로부터 쌀소득등보전직접지불금 지급대상 농지의 전부 또는 일부를 양수ㆍ임차 또는 사용차하는 농업인등은 농림수산식품부령이 정하는 바에 따라 이를 농림수산식품부장관에게 신고하여야 한다. <개정 2008.2.29>
③농림수산식품부장관은 제2항의 규정에 의한 신고를 한 농업인등이 제6조의 규정에 의한 지급대상자로 인정되는 경우에는 해당농지에 대한 쌀소득등직불금등록자로 변경등록을 하여야 한다. <개정 2008.2.29>
제9조 (고정직접지불금의 지급) ① 농림수산식품부장관은 쌀소득등직불금등록자에게 농지의 형상 및 기능을 농림수산식품부령이 정하는 기준에 따라 유지하고 있는 농지분에 한하여 고정직접지불금을 지급한다. <개정 2008.2.29>
②고정직접지불금의 지급액의 구체적인 산정기준ㆍ방법 그 밖에 지급에 관하여 필요한 세부사항은 대통령령으로 정한다.
제10조 (목표가격의 고정 및 변경) ① 목표가격은 2005년산부터 2012년산까지는 고정하며, 5년 단위로 변경한다. <개정 2008.3.21>
②농림수산식품부장관은 제1항의 규정에 의하여 목표가격을 변경할 때에는 국회의 동의를 얻어야 한다. <개정 2008.2.29>
③제2항의 규정에 의하여 변경되는 목표가격은 쌀의 평균 수확기 가격변동을 감안하여 정하되, 그 목표가격의 산정방법 및 변경절차 등에 관하여 필요한 세부사항은 대통령령으로 정한다.
제11조 (변동직접지불금의 지급) ① 농림수산식품부장관은 쌀소득등직불금등록자 중 다음 각호의 요건을 모두 갖춘 자에 대하여 변동직접지불금을 지급한다. <개정 2008.2.29>
1. 농림수산식품부령이 정하는 바에 따라 농지의 형상 및 기능을 유지하고 쌀을 생산할 것
2. 농약 및 화학비료를 농림수산식품부령이 정하는 기준에 따라 사용할 것
②제1항의 규정에 의한 변동직접지불금의 금액은 목표가격과 당해연도 쌀의 수확기 평균가격과의 차액에 100분의 85를 곱하여 산정한 금액에서 고정직접지불금을 빼고 남은 금액으로 한다.
③변동직접지불금의 지급단가, 지급액의 산정방법 및 그 지급 등에 관하여 필요한 세부사항은 대통령령으로 정한다.
제13조 (쌀소득등보전직접지불금의 감액지급 또는 등록제한) ① 농림수산식품부장관은 쌀소득등직불금 등록자 또는 수령자가 제1호 또는 제2호에 해당하면 등록된 모든 농지의 고정직접지불금 및 변동직접지불금 전부를 지급하지 아니하고, 제3호 또는 제4호에 해당하면 해당 농지의 고정직접지불금 또는 변동직접지불금 전부 또는 일부를 지급하지 아니한다.
1. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 등록 또는 수령을 한 경우
2. 제6조제3항제1호 또는 제2호에 따른 지급대상자 요건을 갖추지 못한 경우
3. 제6조제3항제3호 또는 제4호에 따른 지급대상자 요건을 갖추지 못한 경우
4. 제9조제1항 또는 제11조제1항에 따른 지급기준을 갖추지 못한 경우
②농림수산식품부장관은 제1항제1호에 해당하여 고정직접지불금 및 변동직접지불금의 전부를 지급하지 아니하게 된 자에 대하여는 5년 이내의 범위에서 제7조에 따른 쌀소득등보전직접지불금 지급대상자의 등록을 제한할 수 있다. <개정 2008.2.29, 2009.3.25>
③제1항에 따른 고정직접지불금과 변동직접지불금의 지급제한기준 및 제2항에 따른 등록제한의 세부적인 기준은 그 위반행위의 유형과 위반 정도 등을 고려하여 농림수산식품부령으로 정한다. <개정 2008.2.29, 2009.3.25>
제13조의2 (부당이득금 및 가산금) ① 농림수산식품부장관은 제13조제1항 각 호에 해당하는 사유에도 불구하고 쌀소득등보전직접지불금을 이미 지급한 경우에는 이를 돌려받아야 한다. 이 경우 제13조제1항제1호에 해당하는 경우에는 지급한 금액의 2배를 추가로 징수하여야 한다.
② 농림수산식품부장관은 제1항에 따른 징수대상 금액을 납부기한까지 완납하지 아니하는 때에는 그 납부기한이 경과한 날부터 체납된 금액에 대하여 100분의 3에 상당하는 가산금을 부과한다.
③ 농림수산식품부장관은 납부의무자가 체납된 금액을 납부하지 아니한 때에는 납부기한이 경과한 날부터 1개월이 경과할 때마다 체납된 금액의 100분의 1에 해당하는 가산금을 제2항에 따른 가산금에 가산하여 부과한다. 이 경우 가산금은 제2항에 따른 체납된 금액의 100분의 9를 초과하지 못한다.
④ 농림수산식품부장관은 제1항부터 제3항까지의 징수대상 금액 및 가산금을 납부의무자가 기간 이내에 납부하지 아니하면 국세 체납처분의 예에 따라 징수할 수 있다.
【쌀소득 등의 보전에 관한 법률 시행규칙】
제3조의3(조사의 항목ㆍ방법 등) ① 읍ㆍ면장은 제3조제1항에 따른 등록신청을 받으면 쌀소득등보전직접지불금 신청인이 논농업에 종사하는지를 확인하기 위하여 등록신청 농지의 면적, 경작 여부 등 등록신청서 및 첨부서류의 내용이 사실과 일치하는지를 조사하여야 한다.
② 읍ㆍ면장은 제1항에 따른 조사 내용을 확인하기 위하여 서면조사와 현지조사를 함께 실시할 수 있다.
③ 읍ㆍ면장은 제1항에 따른 조사결과를 첨부하여 농지 소재지 관할 시장(「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」에 따른 행정시장을 포함한다. 이하 같다)ㆍ군수ㆍ구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)에게 등록신청서를 제출하여야 한다.
제4조 (등록사항의 변경 등) ① 법 제8조에 따라 등록사항을 변경등록하려는 자는 별지 제4호서식에 따른 쌀소득등보전직접지불금 변경등록신청서를, 변경사항을 신고하려는 자는 별지 제5호서식에 따른 쌀소득등보전직접지불금 변경등록신고서를 매년 농림수산식품부장관이 정하는 날까지 읍ㆍ면장을 거쳐 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 제출하여야 한다.
② 제1항에 따른 변경등록신청서에는 다음 각 호의 서류를 첨부하여야 한다.
1. 발급된 등록증
2. 매매계약서 및 임대차계약서 등 쌀소득등보전직접지불금의 지급대상 농지 또는 쌀 생산농지의 면적의 변동을 증명할 수 있는 서류
3. 등록사항의 변경과 관련된 다음 각 목의 서류. 다만, 읍ㆍ면장이 농지원부 또는 토지대장 등본 등으로 이를 확인할 수 있는 경우에는 그러하지 아니하다.
가. 제3조제2항제1호의 서류
나. 제3조제2항제3호의 서류. 다만, 쌀소득등보전직접지불금의 지급대상 농지 또는 쌀 생산농지의 변동면적이 농림수산식품부장관이 정하는 면적 이하인 경우에는 제3조제2항제3호가목1) 또는 나목1)의 경작사실 확인서만 제출하여도 된다.
다. 제3조제2항제4호나목의 서류
③ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따른 변경등록신청서를 제출받으면 쌀소득등보전직접지불금 지급대상 농지 등 변경사항을 확인한 후 이상이 없는 경우에는 등록대장에 변경등록을 하고, 읍ㆍ면장을 거쳐 신청인에게 등록증을 다시 내주어야 한다.
④ 제1항에 따른 변경등록신고서에는 다음 각 호의 서류를 첨부하여야 한다.
1. 매매계약서 및 임대차계약서 등 쌀소득등보전직접지불금의 지급대상 농지의 전부 또는 일부에 대한 양수(讓受)ㆍ임차 또는 사용차를 증명할 수 있는 서류
2. 변경사항과 관련된 제3조제2항제2호부터 제4호까지의 서류. 다만, 읍ㆍ면장이 농지원부 또는 토지대장 등본 등으로 이를 확인할 수 있는 경우에는 그러하지 아니하다.
⑤ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따른 변경등록신고서를 제출받으면 쌀소득등보전직접지불금 지급대상자 여부 등을 확인한 후 이상이 없는 경우에는 등록대장에 변경등록을 하고, 읍ㆍ면장을 거쳐 신고인에게 등록증을 내주어야 한다.
⑥ 제3항 및 제5항에 따라 등록증을 받은 자가 등록내용에 대하여 이의가 있는 경우에는 제3조의4제2항 및 제3항을 준용한다.
제7조 (쌀소득등보전직접지불금의 지급제한 및 등록제한 기준) 법 제13조제3항에 따른 쌀소득등보전직접지불금의 지급제한 및 등록제한의 세부적인 기준은 별표 2와 같다.
나. 판 단
1) 인정사실
이 사건 청구서, 답변서, 토지대장, 직불금 등록신청서(2010, 2011), 연도별 직불금 수령금액, 보조금 지급 관리대장(2010, 2011), 청문조서, 쌀직불금 부당수령 심사위원회 결과, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다.
가) 청구인은 2010년에 ○○시 ○○면 ○○리 263-16(답, 1,117㎡)을 포함하여 37개 필지의 농지를 등록신청 하여 30개 필지에 대한 직불금 11,574,620원(고정 5,106,470원, 변동 6,468,150원)을 수령하고, 2011년에 32개 필지의 농지를 등록신청 하여 위 ○○시 ○○면 ○○리 263-16을 포함한 26개 필지에 대한 직불금 4,339,570원을 수령하였다.
나) 한편, 위 농지의 소유권이 2009. 12. 3. 청구외 김○○으로부터 청구외 이○○에게 이전되면서 청구인은 2010년 및 2011년에 위 농지를 실제로 경작하지 않고 청구외 이○○으로부터 일부 농작업을 위탁받아 150,000원/150평(1마지기)로 작업대금으로 받았으나, 위와 같이 이 사건 농지를 실제로 청구인의 비용과 책임으로 경작하지 않은 사실을 피청구인에게 변경신고 또는 변경등록을 하지 아니하였다.
다) 이에 피청구인은 2013. 12. 17. 청문절차와 2013. 12. 26. 직불금 부당수령 심사위원회를 거쳐 2014. 4. 10. 청구인에게 고의성이 없음을 이유로 기지급한 직불금 수령액의 원금만 환수하고 등록제한을 3년(2014~2016)으로 하는 처분을 하였다.
라) 청구인은 2012년 및 2013년에는 이 사건 농지를 제외하고 직불금을 신청ㆍ수령하였으며, 피청구인이 농림사업정보시스템(AGRIX)에 이를 질의하여 2012년 및 2013년의 직불금은 적법한 지급대상 농지로 지급하여야 하며, 등록제한은 2014년부터 조치하는 내용의 회신을 받은 바 있다.
마) 이 사건 농지의 직불금은 2010년 189,530원(고정 83,320원, 변동 106,210원)이며, 2011년 83,320원(고정) 이었다.
2) 「쌀소득등 보전에 관한 법률」제8조에 의하면 직불금 지급대상자로 등록된 자는 지급대상 농지 또는 쌀 생산농지의 면적에 증감이 있는 경우 변경등록을 하여야 하며, 같은 법 제13조 및 제13조의2에 의하면 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 등록 또는 수령을 한 경우 등록된 모든 농지의 직불금을 지급하지 아니하고, 5년의 범위 내에서 등록된 모든 농지의 직불금 등록을 제한할 수 있으며 이미 지급한 경우 이를 돌려받아야 하며, 2배를 추가로 징수하도록 규정되어 있다. 같은 법 시행규칙 제7조 별표2에 의하면 위반행위의 동기, 내용, 위반의 정도 등을 고려하여 그 행정처분의 2분의 1 범위에서 가중하거나 감경할 수 있다.
3) 청구인은 남편의 입원에 따라 변경사항을 등록하지 못함과 생계의 어려움을 이유로 이 사건 처분은 취소되어야 한다고 주장하고 있는 바,
살피건대, 직불금 지급대상자로 등록된 자는 직불금 지급대상 농지 또는 쌀 생산농지의 면적에 증감이 있는 경우 변경사항을 신고하여야 할 의무가 있고, 이 사건 농지의 소유자인 청구외 이○○으로부터 일부 농작업 만을 위탁받아 그 대금을 받은 청구인은 자기의 비용 및 계산으로 이를 경작하였다고 볼 수 없으므로 이를 변경등록 하여야 함에도, 이를 이행하지 않아 이 사건 농지의 직불금을 수령한 사실이 명백하고, 이는 거짓 또는 그 밖의 부정한 방법으로 직불금을 수령한 경우에 해당한다.
또한, 「2010년 쌀소득등 보전직불제 추진관련 유의사항」에 고의성이 없는 경미한 위반까지 일률적으로 2배의 금액을 추가로 징수하는 것은 적절하지 않아 지급된 당해 연도 전체 직불금만 환수하도록 규정되어 있고, 피청구인이 직불금 부당수령 심사위원회에서 청구인이 이 사건 농지의 소유권 변동을 인지하지 못함과 부정수령의 고의성이 없음을 이유로 이 사건 처분을 2분의 1을 감경하여 지급한 직불금의 원금의 환수와 2013년부터 3년간 등록제한을 하는 것으로 심사되었고, 농림사업정보시스템의 질의회신에 따라 2013년 직불금은 적법하게 지급하였음을 이유로 청구인에게 2010년 및 2011년에 지급한 직불금 원금의 환수 및 등록된 모든 농지의 직불금을 2014년부터 3년간 등록제한 하는 처분을 한 사실을 종합하여 볼 때 피청구인이 청구인에게 이 사건 처분을 함에 있어 위법하거나 부당하다고 볼 수 없고 이에 반하는 청구인의 주장은 이유 없다.
4. 결 론
그렇다면, 청구인의 이 사건 청구는 이유 없으므로 주문과 같이 재결한다.
