【재결요지】 청구인이 2009. 9. 24. 이 사건 연금보험 상품에 가입할 당시에는 ‘장기요양기관 회계처리 기준’에 환경개선준비금과 관련한 내용이 전혀 규정되어 있지 않았던 점, 2010. 12. 24. 보건복지부에서 ‘장기요양기관 회계처리 기준 보완사항’을 통보하였는바 그 내용 중에 현재 규정된 환경개선부담금 관리에 관한 내용과 동일한 내용을 규정하면서 경과조치에 “동 지침 시행 전 제도 취지에 맞지 앉는 상품에 가입하여 적립하고 있는 경우에는 일정한 기간(원금보전이 가능한) 경과 후 적합한 상품으로 변경하여야 할 것임” 이라고 적시하고 있는 점, 현행 ‘장기요양기관 회계처리 기준’에서도 “저축을 목적으로 하는 보험상품의 경우 피보험자를 자연인으로 하여야 하므로 피보험자는 법인의 대표자(설치자)로 하되, 자연인인 대표자에게는 상품과 관련하여 어떠한 혜택이 돌아가서는 안 될 것임” 이라고 규정하고 있는바, 저축성 보험이란 납입한 보험료 보다 만기 시 지급되는 금액이 더 많은 보험으로 이 사건 경우 저축성 보험에 해당하는 것으로 보이는 점, 보험 수익자를 ○○요양원으로 명확히 하여 대표자 개인에게 어떠한 혜택이 돌아가는 것을 방지한 것으로 판단되는 점, 아울러 청구인의 경우 이 사건 처분 당일 연금보험 상품을 해지하고 그 적립금액을 제도의 취지에 부합하는 농협 정기예탁 상품에 가입하여 개선명령을 완료한 점 등을 종합해 볼 때, 이 사건의 경우 피청구인이 행정지도를 통하여 개선을 유도하였음이 타당해 보임에도 개선명령 처분을 한 것은 그 수단이 적합하다고 보기 어렵고, 그 처분으로 보호하고자 하는 공익에 비하여 청구인이 입는 불이익이 더 커 보인다 할 것이어서 이는 비례의 원칙에도 반하는 위법ㆍ부당한 처분이라 할 것이다.
【주문】 피청구인이 2013. 11. 21. 청구인에게 한 개선명령처분은 이를 취소한다.
【청구취지】 피청구인이 2013. 11. 21. 청구인에게 한 개선명령처분은 이를 취소한다는 재결을 구함.
【이유】 1. 사건개요
가. 청 구 인 : 사회복지법인 ○○
나. 피청구인 : ○○시장
다. 청구내용
청구인은 2001. 4. 2.부터 ○○시 ○○읍 ○○길 98번길 ○○에서 ○○요양원을 운영하는 사회복지법인으로, 2013. 9. 23.부터 같은 해 9. 30.까지 경남도에서 실시한 사회복지분야 특정감사 실시 결과 위반사항으로 “시설환경개선준비금 적립을 위해 ○○VIP연금보험(2009. 9. 24. 연금가입, 2035. 9. 24. 연금개시)에 가입하였으나, 7년 이내 해지할 경우 원금손실이 발생할 우려가 있고, 피보험자를 시설장으로 지정하는 등 관련 규정을 위반한 사실이 있음.”이 지적되어, 2013. 11. 21. 피청구인으로부터 시설환경개선준비금 적립 부적정을 사유로 개선명령처분(2013. 12. 6.까지 시설환경개선준비금을 원금손실 없이 필요 시 사용할 수 있으며, 계약자를 시설명의로 하는 상품으로 즉시 변경)을 받고, 그 취소를 청구한 사건이다.
2. 청구인 주장의 요지
가. 이 사건 처분의 경위
경남도에서 2013. 9. 23.부터 9. 30.까지 실시한 사회복지분야 특정감사 결과, 보건복지부의 장기요양기관지정 노인복지시설 회계처리기준(2013년도 발행)에 명시된 시설환경개선준비금의 적립목적 및 적립방법에 대한 기준을 적용한바, ○○요양원장은 2009. 9. 24.부터 시설환경개선준비금 적립을 위해 ○○VIP연금보험(2009. 9. 24. 가입, 2035. 9. 24. 연금개시)을 가입하였으나, 7년 이내 해지할 경우 원금손실이 발생할 우려가 있고, 피보험자를 시설장으로 지정하는 등 상기 규정사항을 위반하여 적립한 사실이 있다고 하여 이 사건 행정처분(개선명령: 상품변경) 처분을 받았다.
나. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당성
1) 시설환경개선준비금 및 운영충당적립금에 대한 사회복지법인 재무회계규칙이 2009. 2. 5. 개정되었으나, 시설회계 세출예산과목 구분의 내역만 명시되어 있고, 적립금에 대한 세부적인 지침이나 규정이 없어 다양한 방법으로 적립을 하였던 전국의 노인요양시설이 혼란을 겪고 있었다. 이러한 문제를 해소하기 위하여 보건복지부에서 2010. 12. 24. 장기요양기관 회계처리기준 보완사항을 각 시ㆍ도에 통보하였다. 보건복지부 안내 내용 중 경과조치에 “동 지침 시행 전 제도 취지에 맞지 않는 상품에 가입하여 적립하고 있는 경우에는 일정한 기간(원금보전이 가능한) 경과 후 적합한 상품으로 변경하여야 할 것임” 이라는 내용이 기재되어 있어, 우리 요양원에서는 그 시기 도래일(당초계약공시이율 연4.6% 적용 시 2014. 9. 24., 최저보증이율 연2.5% 적용 시 2015. 9. 24.)에 상품을 변경하고자 하였으나, 이번 감사 시 보건복지부의 장기요양기관지정 노인복지시설 회계처리기준(2003년 발행)을 지적근거로 하여 행정처분을 한 것으로 이는 합당하지 않다 할 것이다.
2) 「사회복지사업」에 의한 사회복지법인에서 운영하고 있는 본 요양원으로서는 이 사건 행정처분 시 대외적으로 법인과 시설의 이미지가 실추되며, 차후 부득이한 사유로 행정처분(개선명령)을 받게 되면 시설장 교체 등의 사유가 발생하게 되어 시설 운영에 어려움을 겪을 수도 있다.
다. 결론
따라서 이 사건 처분은 보건복지부 요양보험운영과-3691(2010. 12. 24.)호 ‘장기요양기관 회계처리기준 보완사항 안내’와 상충되어 위법ㆍ부당하므로 취소되어야 할 것이다.
3. 피청구인 주장의 요지
가. 이 사건 처분의 경위
본 건은 2013. 9. 23.부터 9. 30.까지 경상남도 주관 사회복지분야 특정감사 결과, 사회복지시설의 시설환경개선준비금 적립 부적정 사실에 대해 부적정하게 적립된 시설환경개선준비금의 적립상품을 필요 시 원금손실 없이 중도해지 사용할 수 있으며, 계약자를 시설명으로 하는 상품(정기예금 등)으로 즉시 변경 교체하는 내용의 개선명령과 사회복지시설 행정처분 이행의 처분요구에 따라 2013. 11. 20. 사회복지시설 행정처분(개선명령)을 하였다.
나. 청구인의 주장에 대한 답변
1) 이번 특정감사와 행정처분의 경위 및 내용을 살펴보면, 보건복지부「장기요양기관 지정 노인복지시설 회계처리 기준(2013년 발행)」에 따르면 시설환경개선준비금은 시설 개ㆍ보수, 내ㆍ외부 도색 등 시설의 환경개선사업을 목적으로 사용하는 적립금이며, 원금손실이 발생하지 않는 저축을 목적으로 하는 상품으로 하되, 당초 적립목적에 해당되는 사유발생 시 현금화가 가능하여야 할 것으로 규정하고 있으나,
2) ○○요양원은 시설환경개선준비금 적립을 위해 ○○VIP연금보험(2009. 9. 24가입, 2035. 9. 24연금개시)을 가입하였으나, 7년 이내 해지할 경우 원금손실이 발생할 우려가 있고, 피보험자를 시설장으로 지정하는 등 관련규정을 위반하여 적립한 사실이 있어,
3) 시설환경개선준비금은 원금손실 없이 필요시 사용할 수 있으며, 계약자를 시설명으로 하는 상품(정기예금 등)으로 즉시 변경토록 하는 내용의 행정처분을 하였다.
4) 이후 ○○요양원에서 제시한 행정처분에 대한 불복의 근거자료인 보건복지부에서 공문으로 시달된 보완사항 안내 자료(요양보험운영과-3691호)가 사회복지시설의 운영 전반에 대한 지침인 「2013 노인보건복지사업안내」의 수정 반영 없이 현행대로 유지되어 왔고, 이번 특정감사에서 위법ㆍ부당 지적의 근거로 삼은 해당 지침서의 행정업무 수행자와 시설운영자의 활용도를 고려해 볼 때 보건복지부에서 통보된 공문 효력은 「2013 노인보건복지사업안내」에 비해 미흡하다 볼 수 있어 경상남도 감사관의 지적과 ○○시의 행정처분은 타당하다고 할 것이다.
다. 결론
1) 본 건의 근거가 된 이번 경상남도 특정감사는 사회전반에 대한 다양한 복지수요의 지속적인 확대에 따른 수요 충족의 결과 지방재정의 상당 부분을 차지하고 있는 복지예산의 누수를 사전에 방지하고 효율적이며 현실성 있는 복지서비스 제공 체계의 공고한 확립을 위해 타 시ㆍ도에 비해 선행된 전국 최초의 전면적인 감사인 점을 감안해 볼 때 다양한 법적근거와 지침 등에 명시된 사회복지시설 운영 요령에 대해 사소한 것이라도 위반사항이 발견될 시 적절한 지적과 그에 따른 처분요구는 그 명분이 명확하다고 볼 수 있을 것이다.
2) 따라서 이번 사회복지법인 ○○(○○요양원)의 행정처분 취소 재결 요청은 그 명분이 부족한 것으로 사료되므로, “청구인의 청구를 기각한다.”라는 재결을 구한다.
4. 관계법령
가. 「사회복지사업법」 제40조
나. 「사회복지사업법 시행규칙」 제26조의2 [별표 4]
다. 「2013 노인보건복지사업안내」(보건복지부, 2013년 발행)
라. 「장기요양기관 회계처리기준 보완사항 안내」(보건복지부 요양보험운영과-3691호, 2010. 12. 24.)
5. 인정사실
가. 청구인은 시설환경개선준비금 적립을 위해 2009. 9. 24. ○○VIP연금보험(○○생명)에 가입하였다. 보험증권을 살펴보면 계약자는 ○○노인전문요양원으로, 주피보험자는 ○○○로, 계약일자는 2009. 9. 24.로, 월보험료는 3,000,000원으로, 연금개시일자는 2035. 9. 24.로 기재되어 있다.
나. 경상남도는 2013. 9. 23.부터 같은 해 9. 30.까지 ○○시 지역의 사회복지시설에 대해 특정감사를 실시하였는바, 이 사건 ○○노인요양원 감사결과 “시설환경개선준비금 적립을 위해 ○○VIP연금보험(2009. 9. 24. 연금가입, 2035. 9. 24. 연금개시)을 가입하였으나, 7년 이내 해지할 경우 원금손실이 발생할 우려가 있고, 피보험자를 시설장으로 지정하는 등 관련 규정을 위반한 사실이 있음”을 적발하고, 피청구인에게 청구인이 2013. 12. 6.까지 시설환경개선준비금을 원금손실 없이 필요 시 사용할 수 있고, 계약자가 시설명의 상품으로 즉시 변경토록 하는 처분을 요구하였다.
다. 피청구인은 2013. 11. 21. 청구인에게 ‘시설환경개선준비금 적립 부적정(1차)’을 사유로 개선명령(상품변경, 처분기한: 2013. 11. 29.까지) 처분을 하였다.
라. 청구인은 2013. 11. 21. 이 사건 ○○VIP연금보험 상품을 해지하였으며, 해지환급금 143,189,033원을 같은 날 ○○원예농협 ○○지점의 정기예탁 상품에 ○○요양원을 예금주로 하여 가입하였으며, 2013. 11. 22. 이를 피청구인에게 보고하였다.
6. 판단
가. 먼저 이 사건 처분의 관계 법령에 대하여 살펴보면,
「사회복지사업법」 제40조 제1항 제4호에서 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 시설에서 회계부정이나 불법행위 또는 그 밖의 부당행위 등이 발견되었을 경우 그 시설의 개선, 사업의 정지, 시설의 장의 교체를 명하거나 시설의 폐쇄를 명할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 법 시행규칙 제26조의2 [별표 4] 2. 개별기준, 제4호 다목에서 기타 회계 및 시설운영과 관련한 부당행위가 발생된 때 1차 위반 시 개선명령처분을 하도록 규정하고 있다.
나. 다음으로 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부에 대하여 살펴보면,
1) 피청구인은 이 사건 처분은 경상남도의 사회복지분야 감사결과와 「2013 노인보건복지사업안내」 상의 ‘장기요양기관 회계처리 기준’에 따른 것으로, 시설환경개선부담금은 시설 개ㆍ보수, 내ㆍ외부 도색 등 시설의 환경개선사업을 목적으로 하는 적립금으로 원금손실이 발생하지 않고 사유발생 시 현금화가 가능한 상품에 가입해야 하므로 이 사건 처분은 적법ㆍ타당하다고 주장한다.
가) 피청구인의 위 주장과 같이 환경개선준비금의 관리와 관련하여 「2013 노인보건복지사업안내」(305페이지) 장기요양기관 회계처리 기준, 5. 환경개선준비금 및 운영충당적립금 관리, 다. 환경개선준비금의 관리에서 “ⓛ 세출처리 후 이를 각각 특별회계로 관리하고, 시ㆍ군ㆍ구 지도점검 시 일반회계와 함께 동 특별회계 확인, ② 원금손실(조기해지 시 제외)이 발생하지 않는 저축을 목적으로 하는 상품으로 하되, 당초 적립목적에 해당되는 사유발생 시 현금화가 가능하여야 할 것임, ③ 저축을 목적으로 하는 보험상품의 경우 상품의 특성상 피보험자를 자연인으로 하여야 하므로 피보험자는 법인의 대표자(설치자)로 하되, 자연인 대표자에게는 상품과 관련하여 어떠한 혜택이 돌아가서는 안 될 것임” 이라고 적시하고 있는바, 환경개선준비금은 언제든 사용 가능한 상태로 적립되어야 할 것이므로 중도 해지 시 원금손실이 발생하는 청구인의 이 사건 연금보험 상품은 그에 적합하지 않다고 판단되므로 피청구인의 이 사건 처분의 경우 그 목적의 정당성은 인정된다 할 것이다.
나) 그러나 청구인이 2009. 9. 24. 이 사건 연금보험 상품에 가입할 당시에는 ‘장기요양기관 회계처리 기준’에 환경개선준비금과 관련한 내용이 전혀 규정되어 있지 않았던 점, 2010. 12. 24. 보건복지부에서 ‘장기요양기관 회계처리 기준 보완사항’을 통보하였는바 그 내용 중에 현재 규정된 환경개선부담금 관리에 관한 내용과 동일한 내용을 규정하면서 경과조치에 “동 지침 시행 전 제도 취지에 맞지 앉는 상품에 가입하여 적립하고 있는 경우에는 일정한 기간(원금보전이 가능한) 경과 후 적합한 상품으로 변경하여야 할 것임” 이라고 적시하고 있는 점, 현행 ‘장기요양기관 회계처리 기준’에서도 “저축을 목적으로 하는 보험상품의 경우 피보험자를 자연인으로 하여야 하므로 피보험자는 법인의 대표자(설치자)로 하되, 자연인인 대표자에게는 상품과 관련하여 어떠한 혜택이 돌아가서는 안 될 것임” 이라고 규정하고 있는바, 저축성 보험이란 납입한 보험료 보다 만기 시 지급되는 금액이 더 많은 보험으로 이 사건 경우 저축성 보험에 해당하는 것으로 보이는 점, 보험 수익자를 ○○요양원으로 명확히 하여 대표자 개인에게 어떠한 혜택이 돌아가는 것을 방지한 것으로 판단되는 점, 아울러 청구인의 경우 이 사건 처분 당일 연금보험 상품을 해지하고 그 적립금액을 제도의 취지에 부합하는 농협 정기예탁 상품에 가입하여 개선명령을 완료한 점 등을 종합해 볼 때, 이 사건의 경우 피청구인이 행정지도를 통하여 개선을 유도하였음이 타당해 보임에도 개선명령 처분을 한 것은 그 수단이 적합하다고 보기 어렵고, 그 처분으로 보호하고자 하는 공익에 비하여 청구인이 입는 불이익이 더 커 보인다 할 것이어서 이는 비례의 원칙에도 반하는 위법ㆍ부당한 처분이라 할 것이다.
다. 결론
그렇다면, 청구인의 청구는 이유 있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
