【재결요지】 자연재난 피해신고는 「재난구호 및 재난복구 비용 부담기준 등에 관한 규정」제9조제2항에 따라 재난지원금을 지급받기 위해 신고하는 것으로, 이와 같이 일반 국민에게 금전을 지원하는 급부행정은 수익적 행정행위로서 국가 및 지방자치단체는 이를 시행함에 있어 재원의 한계를 고려하는 등 그 시행시기, 지원기준, 지원규모 등의 결정에 광범위한 재량을 가지고 있다 할 것이다. 재난구호 및 재난복구비용 등을 국고나 지방비 등으로 지원하기 위한 피해조사 및 복구계획 수립에 필요한 사항을 규정한 「자연재난조사 및 복구계획수립 요령」제2조제1항 [별표]에 따르면 사망ㆍ실종에 대한 피해조사요령으로 불가항력적인 재난으로 인한 사망ㆍ실종 여부를 사고지 관할 경찰서장의 확인을 받는 등 엄밀 조사토록 규정하고 있고, 본인의 현저한 부주의 및 고의ㆍ실수 등 귀책사유가 명백한 사고는 제외토록 규정하고 있으며, 「자연재난에 의한 인명피해 관리지침」에서 자연재난에 의한 인명피해의 정의를 우리나라 영토에서 태풍, 홍수, 호우, 폭설, 강풍, 풍랑 또는 해일, 지진, 낙뢰, 기타 이에 준하는 자연현상이 직접적인 원인이 되어 사망, 실종 또는 부상한 경우를 말하나, 다만 본인의 귀책사유에 의한 경우에는 대상에서 제외한다고 규정하고 있다. 이를 종합해 보면 재난지원금의 대상은 자연재난이라는 원인과 사망이라는 결과사이에 직접적인 인과관계가 밝혀진 경우라 할 것이며, 그렇지 않다하더라도 고도의 개연성이 존재해야 할 것으로 보이고 단순한 가능성만으로는 부족하다 할 것이다.
【주문】 청구인의 청구를 기각한다.
【청구취지】 피청구인이 2012. 10. 18. 청구인에게 한 자연재난 피해신고 불수리처분은 이를 취소한다는 재결을 구함.
【이유】 1. 사건개요
가. 청 구 인 : ○○○(○○시 ○○구 ○○○길 ○○, ○○○동 ○○○호)
나. 피청구인 : ○○시장
다. 청구내용
청구인은 부친 ○○○가 2012. 9. 17. 07:00경 태풍 ‘산바’ 북상 시 경작지 피해 확인을 위해 집을 나갔다가 2012. 9. 17. 10:00경 사망함에 따라 재난지원금을 받고자 자연재난피해신고서를 제출하였으나, 피청구인은 2012. 10. 18. “피해자의 경우는 자연현상에 의한 직접적인 원인으로 사망한 것으로 단정할 수 있는 근거가 없다.”라는 사유로 불수리처분 하였는바, 그 취소를 청구한 사건이다.
2. 청구인 주장의 요지
가. 청구인과 피청구인
청구인은 2012. 9. 17. ○○시 ○○면 ○○리 ○○마을 ○○전기 옆 ○○ 승수로에서 사망한 채 발견된 ○○○의 아들이고, 피청구인은 자연재난에 의한 인명피해 관리지침에 의하여 자연재난에 의한 인명피해 여부에 대한 결정권자이다.
나. ○○○의 사망경위
○○○는 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○7-2에 거주하는 사람으로서 평소 마을 앞 들판에 있는 농지를 관리하기 위하여 자전거를 타고 마을 앞 ○○ 승수로에 설치되어 있는 다리를 이용하였다. 망인은 2012. 9. 17. 불상경 농경지 관리를 위하여 평소처럼 자전거를 타고 집을 나섰는데 저녁이 되어도 귀가하지 않아 경찰서에 실종신고를 하고 가족과 경찰, 119 구조대 등이 동원되어 수색하였는데, 망인이 타고나간 자전거는 같은 날 22:50경 ○○마을 경로당 입구에서 발견되었고 다음날인 2012. 9. 18. 06:35경 ○○마을 ○○전기 옆 ○○ 승수로에서 망인의 사체가 발견되었다.
다. 자연재난의 의한 사망
망인은 82세의 고령이기는 하나 건강한 체질이어서 매일 자전거를 타고 농경지를 왕래 할 정도였다. 망인은 사고 당일은 자전거를 타거나 이끌고 마을 앞 다리를 건너다가 태풍 산바의 영향으로 갑작스럽게 불어 닥친 강풍에 밀려 다리 아래 승수로로 떨어져 사망한 것으로 보인다.
라. 청구인의 신청 및 피청구인의 불수리처분
청구인은 2012. 10. 11. 위와 같은 경위로 망인이 사망하였음을 이유로 망인의 사망은 자연재해로 인한 것임을 인정하여 줄 것을 신청하였으나, 피청구인은 망인이 자연재난으로 사망하였음을 인정할 근거가 부족하다는 이유로 수리를 거부하였다.
마. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당성
피청구인이 수리를 거부한 이유는 대체로 자연재난에 의한 인명피해 관리지침에서 규정하고 있는 자연재해가 있다고 보기 어렵고, 태풍경보의 경고방송에도 불구하고 망인이 자전거를 타고 외출을 하였으므로 망인의 과실이 크다는 것으로 보인다. 하지만 망인이 사망한 것으로 추정되는 경위, 사고 당일의 기상조건 등에 비추어 보면 망인의 사망은 자연재해(태풍으로 인한 강풍 또는 돌풍)로 인한 것임에도 피청구인은 관련지침의 문언에 얽매여 위법ㆍ부당한 처분을 한 것이다. 따라서 피청구인의 처분에 대한 취소를 구하기 위하여 이 건 심판청구에 이른 것이다.
바. 보충서면
1) 보고자료 및 사건개요 부분과 관련하여
먼저 피청구인의 주장내용을 살펴보면 그 내용 대부분은 ○○시에서 ○○○도재해대책본부에 제출ㆍ보고하였다는 자료인 ‘인명피해 현지조사 보고서’ 기재 내용을 근거로 한 것으로 보인다. 그런데 이 자료는 하급기관인 ○○시에서 망인의 사망에 관한 사실관계를 조사한 내용을 상급기관인 ○○○도에 보고한 공문서이므로 그 보고내용을 조사하였거나 확인한 당사자가 누구인지를 확인할 수 있도록 당해 조사자나 확인자의 인적사항이 기재되어 있어야 할 것임에도 기재란 어디에도 그러한 인적사항이 기재되어 있지 않은 점을 볼 때 그 보고내용에 대하여 의문을 가질 수밖에 없다. 나아가 사건개요 부분에 2012. 9. 17. 19:50~22:00까지 ○○면사무소 직원들이 비상소집 되어 실종지점에서 ○○리 경작지, 배수장 등 순찰을 실시한 것으로 기재되어 있으나 그 때 ○○면사무소 직원 어느 누구도 그곳에서 순찰을 한 사실이 없고, ○○승수로에서 자전거와 시신을 발견한 사람도 청구인이며 시신 수습도 청구인이 구조대에 요청하여 이루어진 것이다. 특히 2012. 9. 17. 07:30경에 경작지 확인을 위해 집에서 나가는 것을 이웃 할머니께서 보았다고 기재되어 있는 점과 ○○종합병원 시체검안서에 의하면 사망시간이 2012. 9. 17. 10:00경으로 추정한 점에 비추어보면 망인의 사고는 귀가 중에 발생한 것이 분명하다 하겠다.
2) 사고 당시 태풍위치 및 기상상태와 관련하여
망인의 사망 추정시각이 2012. 9. 17. 10:00경이므로 망인의 사고 시각은 그 수분 전에 발생한 것으로 보는 것이 경험칙상 합당하다고 할 것이다. 따라서 2012. 9. 17. 09:58에 관측한 ○○시 ○○면 소재 ○○관측소의 관측자료에 의하면 1분 평균풍속은 11.6m/s, 1분 최대순간풍속이 15.2m/s로 되어 있는데, 피청구인이 주장하는 평균풍속(○○관측소의 최저 4.5m/s, 최고 7m/s)과 상당한 차이가 있는 것은 사실이다. 하지만 망인의 거주지역을 기준으로 ○○관측소가 ○○관측소 보다 먼 거리에 위치해 있더라도 당시 태풍이 남해안 지역에서 북상 중이었으므로 ○○관측소 보다 남쪽 방향에 위치해 있는 ○○관측소의 풍속이 낮게 관측된 것은 쉽게 납득이 되지 않으며, 나아가 설령 그 같은 관측이 사실이라 하더라도 태풍의 종류와 태풍이 불어오는 위치 및 방향, 산세와 지형에 따라 다를 수 있기 때문에 반드시 ○○관측소의 관측이 더 정확하다고 볼 수 없는 것이다. 나아가 관리지침에 규정한 피해자의 통상적이고 상식적인 주의의무를 다함으로써 예방이 가능한 경우 중의 하나인 ‘풍속이 초속 14m 이상이 3시간 미만 지속되었을 경우’ 중 ‘풍속’의 의미를 반드시 최고 풍속으로 볼 수 없고, 이러한 규정에 의하면 자연재해에 해당되려면 최소한 초속 14m 이상이 3시간 이상 지속 되어야만 되는데 이러한 현상은 특정지역 내에서 실제로 일어나는 경우가 극히 드물기 때문에 이를 협의로 해석하여 동일 장소에서만 3시간 이상 지속되는 것만을 적용할 것이 아니라 광의로 해석하여 태풍의 영향권에 접어 든 모든 지역을 포함시키는 것이 타당한 것이다.
3) 망인 본인의 과실 여부에 대하여
피청구인은 농작물 관리를 위해 나갔다가 본인의 실수로 급류에 휩쓸린 경우도 위 관리지침에서 말하는 자연재난에 의한 인명피해의 범위에 속하지 않는다고 주장한다. 위 관리지침에서 규정한 본인의 귀책사유의 범위 예시 중 마지막 항목에 “~ 위의 경우라 할지라도 객관적으로 자연재난임이 명약관화 할 때에는 이를 자연재난에 의한 인명피해로 본다.”라고 예시되어 있는데 이것은 나머지 예시 항목만으로는 단정하여 판단하기 어렵기 때문에 다른 원인에 의하여 자연재난에 의한 인명피해인 사실이 인정되면 위 예시 항목에도 불구하고 자연재난에 의한 인명피해로 보아야 한다는 취지인 것이다. 따라서 다른 원인에 의하여 망인의 사망이 자연재난에 의한 것으로 인정되면 망인이 설령 농작물 관리를 위해 집을 나갔다가 사고를 당하였다 하더라도 재난에 의한 인명피해에 해당함은 당연한 것이다.
4) 경찰서 처리결과 및 피해방지 안내에 대하여
피청구인이 제출한 ○○지방검찰청 ○○지청 및 ○○경찰서의 변사사건 처리결과 및 지휘건의 기재를 살펴보면 망인이 자전거를 타고 논에 갔다가 돌아오면서 집 앞 농수로를 지날 때 순간 불어온 강풍에 휘말려 중심을 잃고 자전거와 같이 농수로 아래로 떨어져 태풍으로 불어난 급류에 휘말려 사망한 사실 외 타살혐의를 발견 할 수 없어 내사종결 한다는 내용이므로 자연재해에 의하여 사고를 당한 것으로 인정 될 뿐이고, ○○경찰서장이 발급한 사건사고사실확인원에도 같은 취지의 내용이 기재되어 있는 점과 ○○종합병원이 발급한 시체검안서에 사망의 원인을 익사로 기재되어 있는 점을 보태어 보면 오히려 망인의 사망원인은 자연재난으로 인한 것임이 확실하다. 한편 피청구인 주장대로 그 같은 안내방송을 하고 메스컴에서도 그 같은 사실을 홍보하였다 하더라도 앞서 본 바와 같이 수년 동안 생계의 수단으로 농업에 종사한 사람이 태풍 피해 방지를 위해 사전에 농경지에 가서 조치를 취하는 것은 너무나 당연한 것이고, 특히 우비를 가지고 나갔다는 이웃 주민의 증언을 보면 강우와 함께 태풍이 불어오고 있었음을 반증하는 것이므로 그러한 이유만으로 피해자의 전적인 책임으로 귀결시킬 수 없다 할 것이다.
5) 인명피해 관리지침에 대하여
피청구인이 망인의 자연재난 해당 여부에 대한 판단의 기준을 삼은 것은 자연재난에 의한 인명피해 관리지침에 의한 것이나 이것은 어디까지나 행정내부의 업무지침에 불과한 것이다. 따라서 망인의 사망이 자연재난에 의한 인명피해 인지 여부는 이 같은 관리지침을 참고하여 여러 사실관계를 종합하여 판단하여야 할 것이지 관리지침에서 예시되어 있는 문구 내용만을 기준으로 판단할 것이 아니라 하겠다.
6) 자연재난에 의한 사망으로 볼 수 있는 요인
가) 먼저 망인은 생전에 평생 농업에 종사하면서 집 앞 승수로에 설치되어 있는 난간 없는 교량을 60년 이상을 지나다녔으나 추락하는 사고를 한 번도 당한 사실이 없다. 그것도 도보 외에 리어카나 자전거 등을 끌고 다녔음에도 사고가 한 번도 없었는데 이것은 망인이 오랜 통행 경험과 인식을 통하여 그 교량에 대하여 눈을 감고도 지나갈 수 있을 정도로 잘 알고 있은 사실을 반증하는 것이다. 그러한 망인이 태풍이 불고 있는 날 집을 나갔다가 행방불명이 된 뒤 다음날 끌고 간 자전거와 시신이 그 교량의 하류 방향에서 발견된 것은 망인 본인의 과실여부는 별론으로 하더라도 태풍의 영향으로 인하여 사고를 당한 것 외에는 어떠한 설명으로도 쉽게 납득이 되지 않은 것이다. 이것은 직접적인 물증이 없더라도 통상적인 경험칙과 건전한 논리에 의하여 인정되는 사실이다.
나) 망인의 사고 시각으로 추정되는 2012. 9. 17. 09:58경 ○○ ○○관측소에 관측된 1분 평균풍속은 11.6m/s이고 1분 최대순간풍속은 15.2m/s이다. 이러한 풍속이 동일지역에 3시간 이상 지속되는 경우가 극히 드문 사실을 고려해 보면 당일 망인은 관리지침에서 규정한 초속 14m이상에 해당하는 강풍이 갑자기 불어오자 그에 의하여 사고를 당한 것으로 충분히 추정할 수 있다. 사고 당시 망인의 거주지역에 갑자기 강풍이 불어 닥친 사실은 망인의 이웃집에 거주하고 있는 주민들이 한결 같이 당시 강한 태풍으로 인하여 밖으로 나갈 수가 없을 정도였고 승수로에 있던 나무들이 넘어지고 들판의 벼가 쓰러졌다고 진술하고 있고, 특히 망인의 집 바로 옆에 거주하는 ○○○의 경우는 망인이 사고를 당한 교량 옆에 있는 주택 철 대문이 넘어져 두 사람이 세웠다고 진술하고 있는 점, 각종 신문에도 망인의 사고와 관련하여 망인 유족들이 행정당국의 처분에 대하여 이의를 제기한 사실과 마을 주민들이 큰 정자나무가 쓰러지고 대나무가 완전히 꺾이는 강풍이 분 사실, 부산-김해 간의 경전철 운행이 중단된 사실, 마을 이장이 사고 교량에 대하여 2년 전부터 난간 없는 다리를 보수해 줄 것을 시에 건의했지만 감감 무소식이라고 지적한 사실 등이 보도되어 있는 점을 비추어보면 충분히 인정할 수 있다. 따라서 비록 ○○관측소에 관측된 풍속 및 강우량과는 차이가 있고 그 풍속이 관리지침에서 규정한 피해자 본인이 귀책사유 범위 내인 ‘풍속이 초속 14m 이상이 3시간 미만 지속된 경우’에 해당한다고 하더라도 자연재난에 의한 사고인 사실이 명백한 경우에는 자연재난으로 보아야 한다는 것 또한 위 관리지침에 규정되어 있는 사실에 비추어보면, 망인의 사고는 자연재난에 의한 인명피해로 보는 것이 타당한 것이다.
다) 망인의 사고 장소가 망인의 집 앞 인근에 있는 승수로 교량인 점에 대해서는 여러 정황에 의하여 인정되고 피청구인도 인정하는 취지이고, 그 교량에 난간이 없는 점에 대해서는 서로가 인정하고 있다. 그 교량에 대한 관리주체가 누구인지와 관계 없이 그 교량이 관리청의 폐쇄조치 없이 지금까지 오랫동안 현실적으로 이용되어 왔다면 사고방지를 위해 행정당국이 난간을 설치하거나 그에 합당한 어떠한 조치를 취해 주는 것이 마땅한 것이다. 그런데 지금까지 어떠한 시설도 설치하지 않았는데 이러한 행정당국의 잘못이 망인 사고의 하나의 원인이 된 것이다. 한편 태풍이 발생한 지역 내에 있은 사망사고의 경우 각 지역의 재해 담당공무원들이 그 피해원인을 조사한 결과 원인불명으로 판단되면 특별한 경우가 아닌 한 사건의 전후 사정을 고려하여 자연재난에 의한 것으로 처리하는 것이 현실인데 피청구인은 유독 망인의 사고에 대해서는 합리적인 근거도 없이 피해자 본인의 과실에 의한 사고사로 처리하였는데 쉽게 수긍할 수 없다.
3. 피청구인 주장의 요지
가. 사건개요
1) ○○시 ○○면 ○○리 ○○○-2번지 ○○○가 2012. 9. 17. 07:30경 경작지 확인을 위하여 자전거에 우의를 싣고 나가는 것을 이웃 할머니가 본 후 당일 19:00까지 귀가하지 않고 연락두절
2) 19:00경 아들 ○○○가 ○○이장(○○○)에게 부친이 자전거를 타고 나갔다 연락두절 되었음을 알림
3) 19:30~19:40 이장 ○○○가 ○○면사무소에 실종상황 알림
4) 19:45~19:50 실종동향보고(면→시청)
5) 19:50~22:00 ○○면사무소 직원 비상소집 실종지점에서 ○○리 경작지, 배수장 등을 순찰 실시하였음
6) 22:05 아들 ○○○가 파출소에 실종신고하여 순찰차 1대 출동 수색하고, 22:42 119구조대 출동하여 함께 수색함
7) 22:50 아들 ○○○가 ○○리 ○○○-5번지 부근 하천에서 자전거 발견
8) 2012. 9. 18. 06:31 119구조대에서 2차 출동하여 ○○면 ○○리 ○○마을 ○○전기 옆 ○○ 승수로에서 시신 발견 후 구조대에서 시신을 수습하여 가족에게 인계함
9) ○○종합변원 시체검안서에 의하면 사망시간 2012. 9. 17. 10:00경이며 추정 사인은 익사로 판단하였음
10) 2012. 9. 18. 06:40경 아들 ○○○가 ○○경찰서에 “변사자 ○○○(81세, 남)는 농업에 종사하는 사람으로 2012. 9. 17. 07:00경 북상하던 태풍 ‘산바’가 ○○지역을 통과할 무렵 폭우와 강풍으로 인한 자신의 논농사 피해상황을 확인하기 위해 자전거를 타고 논에 나갔다 귀가 중 집 앞 난간이 없는 농수로(폭 5m, 깊이 2.5m) 다리를 건너던 중 태풍에 의해 순간적으로 불어온 강풍에 자전거 중심을 잃고 농수로 아래로 떨어져 태풍으로 불어난 농수로 급류에 휩쓸려 사망한 것이다.”라는 내용으로 사건사고 신고하였음
11) 피청구인은 2012. 9. 17. 발생한 실종신고에 대한 동향보고를 접수하고 2012. 9. 18. 시신수습 소식 접한 후 인명피해 조사보고서를 작성하여 ○○남도, 소방방재청에 즉시 유선보고하여 처리를 협의함
12) 2012. 10. 12. ○○경찰서는 ○○지방검찰청 ○○지청에 변사사건 처리결과 및 지휘건의에서 상기 내용으로 사망한 사실 외 타살혐의 발견할 수 없어 내사종결 함
나. 이 사건 처분의 적법ㆍ타당성
1) 「재난구호 및 재난복구 비용 부담기준 등에 관한 규정」제3조제2호에서 재난지원금 지급대상에 사망하거나 실종된 사람, 부상을 당한 사람도 포함하도록 되어 있고, 「자연재난조사 및 복구계획수립 요령」제2조 [별표 1] 1. 이재민 구호에 관한 요령에 따라 구호금 지급을 위한 피해조사요령에 근거하여 「자연재난에 의한 인명피해관리지침」을 참조하였다.
2) 「자연재난에 의한 인명피해 관리지침」에서 자연재난에 의한 인명피해란 우리나라 영토에서 태풍, 홍수, 호우 또는 이에 준하는 자연현상이 직접적인 원인이 되어 사망, 실종 또는 부상한 경우를 말하며, 다만 본인의 귀책에 의한 경우는 대상에서 제외한다고 규정하고 있다.
3) 사고 당일 기상청 발표에 의하면 2012. 9. 17. 09:00 태풍의 위치가 통영 남남서쪽 100Km부근 해상 위도 34〫 (N), 경도 128.2〫 (E)에 있었고, 2012. 9. 17. 12:00의 태풍의 위치도 아직 통영 서북서쪽 약 40Km부근 육상 위도 35〫 (N), 경도 128.1〫 (E)에 위치하였으므로 사고추정 시간인 2012. 9. 17. 10:00경 태풍의 위치는 통영 먼 앞바다에 있었다.
4) 태풍의 주의보나 경보는 태풍으로 인하여 강풍, 호우 등이 주의보 기준이나 경보의 기준에 도달 할 것으로 예상될 때 발효한다. 당일 기상경보를 보면 사고지점에서 직선거리 5Km정도 떨어진 지점에 기상청에서 운영하는 내이동 소재 ○○자동관측소 수집자료의 평균풍속(최저 4.5m/s, 최고 7m/s)이며, 호우는 사고지점에서 100m정도 떨어진 ○○면사무소 강우량 측정자료를 보면 12시간 강우량 67mm, 시간당 최대강우 27mm이다.
5) 사고 당시의 기상이 태풍으로 인한 강풍이나 호우 등의 주의보나 경보 등의 특보발령 기준에 미달되며, 12시간 강우량도 80mm이하이고 시간당 30mm이하이며 풍속도 초속 14m/s이상 불어 온 적이 없는 등 기상상황을 종합적으로 볼 때 피해자의 통상적이고 상식적인 주의 의무를 다함으로써 예방이 가능한 경우라 판단된다.
6) 특히 「자연재난에 의한 인명피해 관리지침」에서 피해제외 예시 사유로 “위험요인이 있는 가운데 농작물 관리를 위해 나갔다가 본인의 실수로 급류에 휩쓸린 경우”라고 명시하고 있다.
7) 「자연재난조사 및 복구계획 수립요령」[별표 1]에서 불가항력적인 재난으로 인한 사망, 실종여부를 사고지 관할 서장의 확인을 받는 등 엄밀 조사토록 되어 있어 ○○경찰서에 정보공개 요청결과 회신내용으로는 이 사건 사고가 불가항력적인 재난으로 인한 사망인지 여부를 판단할 수 없었다.
8) ○○시재난안전대책본부에서는 제16호 태풍 ‘산바’ 북상에 따른 인명 및 재산피해가 없도록 사전대비 당부의 방송을 ○○면사무소에 설치되어 있는 자동음성통보시스템을 활용하여 2012. 9. 14. 13:13부터 2012. 9. 17. 10:00까지 2회 연속 11회에 걸쳐 20회 정도 지속적으로 홍보하였고, 중앙재난안전대책본부 및 기상청에서도 TV나 라디오를 통해 재난방송 및 기상특보에 대한 내용 등을 지속적으로 홍보하였으며, 특히 TV에서는 실시간 중계방송을 하여 사전대비에 대해 홍보하는 등 사고발생 방지 노력에 최선을 다하였다.
9) 따라서 일반인이라면 교량을 통행하기 전 미리 기상상태가 악화됨으로 인하여 사고발생의 위험성이 증가하였음을 미리 감지하고 자칫 몸을 가누지 못하여 농수로로 추락할 경우 급류에 휩쓸려 사고가 발생할 수 있음을 예견하여 교량을 통행하지 않았을 것임이 자명하다. 그럼에도 불구하도 사고자 ○○○는 이러한 평균인의 주의를 결한 채 교량을 통과하였던 것이며, 더욱이 사고 당시 자전거를 타고 교량을 통행하였고, 이는 도보로 통행하는 것과 비교할 때 교량 아래로 추락할 위험성이 수배로 증가하리라는 점은 경험칙상 인정된다 할 것이므로, 이 사건 사고는 사고자 ○○○의 현저한 부주의로 인하여 발생하였음이 넉넉히 인정된다.
다. 결론
이 사건 사고는 「자연재난조사 및 복구계획 수립요령」제2조 [별표 1]의 규정에 따라 종합적으로 검토한바, 미리 위험 발생을 예측하고 주의를 다하지 못한 사고자 ○○○의 전적인 과실로 발생하였다 할 것이므로 자연재난에 의한 인명피해라고 볼 수 없으므로 이 사건 청구는 기각되어야 마땅하다.
4. 관계법령
가. 「재난 및 안전관리 기본법」제3조, 제66조
나. 「재난구호 및 재난복구비용 부담기준등에 관한 규정」제1조, 제3조, 제4조, 제9조
다. 「자연재난조사 및 복구계획수립 요령」제1조, 제2조 [별표]
라. 「자연재난에 의한 인명피해 관리지침」
5. 인정사실
가. ○○종합병원이 2012. 9. 19. 발급한 ○○○ 시체검안서에는 사망일시가 2012. 9. 17. 10:00경으로, 사망장소가 ○○시 ○○면 ○○리 ○○마을 입구 수로로, 사망의 원인은 익사로, 사망의 종류로 외인사로 기재되어 있다.
나. ○○경찰서장이 2012. 10. 13. 발급한 사건사고사실확인원에는 “변사자 ○○○(81세, 남)는 농업에 종사하는 사람으로 2012. 9. 17. 07:00경 북상하던 태풍 산바가 ○○지역을 통과할 무렵 폭우와 강풍으로 인한 자신의 논농사 피해상황을 확인하기 위해 자전거를 타고 논에 나갔다 귀가 중 집 앞 난간이 없는 농수로(폭 5미터, 깊이 2.5미터) 다리를 건너던 중 태풍에 의해 순간적으로 불어온 강풍에 중심을 잃고 농수로 아래로 떨어져 태풍으로 불어난 농수로 급류에 휩쓸려 사망한 것이다.”라는 내용으로 2012. 9. 18. 피해 신고가 되었음이 기재되어 있다.
다. 피청구인은 2012. 10. 18. 청구인의 자연재난으로 인한 인명피해 신고에 대하여 “자연재해에 의한 인명피해는 태풍, 호우, 강풍 등에 준하는 자연현상이 직접적인 원인이 되어 사망, 실종, 부상한 경우를 규정하고 있으나, 피해자의 경우는 자연현상에 의한 직접적인 원인으로 사망한 것으로 단정할 수 있는 근거가 없다.”라고 답변하였다.
라. ○○시 ○○면 소재 ○○관측소에서 측정한 2012. 9. 17. 09:58 기상자료에는 1분간 평균풍속이 11.6m/s, 1분간최대순간풍속이 15.2m/s, 일 누적강수량이 76mm로 기재되어 있고, ○○시 내이동 소재 ○○관측소에서 측정한 2012. 9. 17. 09:40부터 10:10까지의 기상자료를 보면 1분간 평균풍속이 각 4.1m/s, 4.6m/s, 6.1m/s, 4.3m/s로 10분간 평균풍속이 각 4.5m/s, 4.6m/s, 4.7m/s, 4.4m/s로 기재되어 있고, ○○면사무소 강우량 측정자료를 보면 2012. 9. 17. 11:00부터 12:00까지의 강우량이 27mm로 기재되어 있다.
6. 판단
가. 먼저 이 사건 처분의 관계 법령에 대하여 살펴보면,
「재난 및 안전관리 기본법」제66조제3항제1호에서 국가와 지방자치단체는 이재민의 생계를 안정시키기 위하여 이재민의 구호의 지원을 할 수 있다고 규정하고 있으며, 「재난구호 및 재난복구 비용 부담기준 등에 관한 규정」제3조제2호에서 재난지원금이란 국가 또는 지방자치단체가 태풍, 홍수, 호우, 강풍, 풍랑, 해일 대설, 낙뢰, 가뭄, 지진, 황사, 적조, 조수, 그 밖에 이에 준하는 자연현상으로 인하여 사망하거나 실종된 사람, 부상을 당한 사람, 주택이나 주생계수단인 농업ㆍ어업ㆍ임업ㆍ염생산업에 재해를 입은 자에 대하여 재난복구 및 이재민 구호를 위하여 지원하는 금액을 말한다고 규정하고 있고, 같은 규정 제4조제1항제1호 가목에서 재난구호 및 재난복구 비용 등에 대하여 국고나 지방비 등을 지원하는 대상으로 사망자 및 실종자의 유족과 일상생활에 지장을 줄 정도의 부상을 당한 사람에 대한 구호를 규정하고 있다.
나. 다음 이 사건 처분의 위법ㆍ부당여부에 대하여 살펴보면,
1) 청구인은 청구 외 ○○○의 사망이 자연재난의 의한 것임이 분명하므로 이 사건 신고 불수리처분이 부당하고 주장하는바,
가) 자연재난 피해신고는 「재난구호 및 재난복구 비용 부담기준 등에 관한 규정」제9조제2항에 따라 재난지원금을 지급받기 위해 신고하는 것으로, 이와 같이 일반 국민에게 금전을 지원하는 급부행정은 수익적 행정행위로서 국가 및 지방자치단체는 이를 시행함에 있어 재원의 한계를 고려하는 등 그 시행시기, 지원기준, 지원규모 등의 결정에 광범위한 재량을 가지고 있다 할 것이다.
나) 재난구호 및 재난복구비용 등을 국고나 지방비 등으로 지원하기 위한 피해조사 및 복구계획 수립에 필요한 사항을 규정한 「자연재난조사 및 복구계획수립 요령」제2조제1항 [별표]에 따르면 사망ㆍ실종에 대한 피해조사요령으로 불가항력적인 재난으로 인한 사망ㆍ실종 여부를 사고지 관할 경찰서장의 확인을 받는 등 엄밀 조사토록 규정하고 있고, 본인의 현저한 부주의 및 고의ㆍ실수 등 귀책사유가 명백한 사고는 제외토록 규정하고 있으며, 「자연재난에 의한 인명피해 관리지침」에서 자연재난에 의한 인명피해의 정의를 우리나라 영토에서 태풍, 홍수, 호우, 폭설, 강풍, 풍랑 또는 해일, 지진, 낙뢰, 기타 이에 준하는 자연현상이 직접적인 원인이 되어 사망, 실종 또는 부상한 경우를 말하나, 다만 본인의 귀책사유에 의한 경우에는 대상에서 제외한다고 규정하고 있다. 이를 종합해 보면 재난지원금의 대상은 자연재난이라는 원인과 사망이라는 결과사이에 직접적인 인과관계가 밝혀진 경우라 할 것이며, 그렇지 않다하더라도 고도의 개연성이 존재해야 할 것으로 보이고 단순한 가능성만으로는 부족하다 할 것이다.
다) 이 사건의 경우 자연재난과 사망 사이에 직접적인 인과관계가 밝혀진 경우는 아니므로 적어도 고도의 개연성이 있는지가 관건이라고 할 것이다. 청구인은 ○○경찰서장이 발급한 사건사고사실확인원, ○○종합병원이 발급한 시체검안서, ○○경찰서의 변사사건 처리결과 내부문건을 청구 외 ○○○가 자연재난으로 사망한 근거자료라고 주장하나, 위 자료들은 청구인의 신고내용 및 익사에 의한 사망이라는 사실을 확인하는 자료일 뿐 자연재난과 사망사이에 직접적인 인과관계를 검증한 자료라고 보기는 어렵다.
라) 그렇다면 사고 당시 기상상황이 인과관계의 존부를 입증하는 중요한 자료가 될 것인데, 사고 당시 기상관측자료로 청구인은 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○-1번지에 소재한 ○○관측소의 자료를, 피청구인은 ○○시 ○○동 ○○○-3번지에 소재한 ○○관측소의 자료를 제출한바, 살피건대 ○○관측소는 사고지점으로부터 약 18km 이격되어 있으며 ○○관측소는 약 5km 이격되어 있음을 볼 때 ○○관측소의 자료가 사고지점의 당시 기상상황에 보다 근접할 것으로 판단된다. ○○관측소의 자료에 따르면 사망 추정시각인 10:00전후 즉 09:30부터 10:30까지 10분당 평균풍속이 각각 4.2m/s, 4.5m/s, 4.6m/s, 4.7m/s, 4.4m/s, 4.2m/s, 3.5m/s(평균: 4.3m/s)임을 알 수 있고, 사고 지점으로부터 약 2km 이격된 ○○면사무소에서 측정한 강우량은 09:00부터 10:00까지는 10mm이며 10:00부터 11:00까지는 27mm(시간당 평균: 18.5mm)임을 알 수 있다.
마) 살피건대대 사고 당일인 2012. 9. 17 06:00 기상청에서는 태풍경보를 발령했기는 하나 실제 사고 인근 지점의 기상상황은 자연재난 내지는 그에 준하는 상태에 이르렀다고 보기 어렵다. 그렇다면 ○○○의 사망이 본인의 귀책사유에 의한 것이었는지는 별론으로 하더라도 청구인이 제출한 자료만으로는 당시 기상상황과 ○○○의 사망 사이에 단순한 가능성을 넘어 고도의 개연성이 존재한다고 판단하기는 힘들다. 따라서 피청구인이 이 사건 자연재난피해신고를 불수리처분 한 것에 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법ㆍ부당함은 없다 할 것이다.
다. 결론
그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
