【재결요지】 보조금의 지원여부, 지원대상의 선정, 지원중단 등 보조금 지원에 관련된 일련의 행위는 행정청이 예산상황 등 여러 사정을 고려하여 행하는 재량행위이므로, 영유아보육법상 어린이집 원장은 전임이어야 함에도 청구 외 ○○○가 이 사건 센터 대표를 겸직하면서 인건비를 이중으로 지급받은 것은 법령을 위배한 것으로 보조금 편취에 해당한다 할 것이고, 설령 검찰에서 내사종결 처리되었다 하더라도 행정처분과 형벌은 각기 그 권력적 기초, 대상, 목적을 달리하고 있으므로 동일한 행위에 관하여 독립적으로 행정처분을 부과할 수 있다 할 것이다.
【주문】 청구인의 청구를 기각한다.
【청구취지】 피청구인이 2013. 5. 24. 청구인에게 한 보조금지원 중단처분은 이를 취소한다는 재결을 구함.
【이유】 1. 사건개요
가. 청 구 인 : ○○○
나. 피청구인 : ○○시장
다. 청구내용
청구인은 ○○시 ○○면 ○○리 ○○-2번지 소재 ‘○○센터’ 대표자로서, 피청구인이 2013. 3. 27.부터 같은 해 5. 20.까지 실시한 특정감사 결과 2008년부터 2012년까지 지원된 보조금 중 인건비 이중지급 78,262,080원, 4대 보험 과다지출 20,051,910원, 운영비 영수 미확인 6,046,175원, 부정기사업 영수 미확인 8,674,979원, 이자 미반납 91,915원 등 합계 113,127,059원을 부당하게 집행한 사실이 확인되어, 2013. 5. 24. 피청구인으로부터 「○○시 보조금 관리조례」 제17조제1호 ‘법령 또는 보조조건을 위반’하였다는 사유로 보조금지원중단처분을 받고 그 취소를 청구한 사건이다.
2. 청구인 주장의 요지
가. 당사자들의 관계
청구인 ○○○는 ○○시내 ○○여성농업센터(이하 ‘이 사건 센터’라 한다.)의 센터장이자 이 사건 센터내의 ○○어린이집(이하 ‘이 사건 어린이집’이라 한다.)의 대표자이며, 피청구인 ○○시장은 이 사건 센터에 대한 특정감사에 따라 이 사건 처분을 한 자이다.
나. 이 사건 처분의 원인
피청구인은 이 사건 센터내에 특정감사를 실시한 결과 청구 외 ○○○가 이 사건 어린이집 원장으로서 어린이집 운영비에서 원장 수당을 지급받으면서 동시에 이 사건 센터로부터 인건비를 지원받는 것이 이중지급에 해당하므로 「○○시 보조금 관리조례」 제17조제1호에 의거 이 사건 센터에 지급되던 보조금을 2013. 6. 1.부터 중단한 것이다.
다. 이 사건 처분의 위법성
1) 이 사건 처분의 근거규정
이 사건 처분은 「○○시 보조금 관리조례」 제17조제1호에 근거한 것으로 청구인이 법령 또는 보조조건에 위반사항 없이 적법하게 보조금을 지원받은 경우라면 피청구인의 이 사건 처분은 위법한 것이 될 것이다.
2) 이 사건 센터의 보조금 지원 관련 규정
이 사건 센터의 운영 및 보조금지원 근거는 「농어업ㆍ농어촌 및 식품산업 기본법」 제27조, 「여성농어업인 육성법」, 「◌◌◌도 여성농어업인 육성 지원조례」, 농림식품부 고시 제2010-◌◌◌호(2010. 12. 29.) 「여성농업인 운영비지원 대상자 선정 기준」 등이다. 만일 이 사건 센터에서 위법한 이중지급이 있다고 한다면 위 법령에서 이중지급을 금지한다는 내용이 분명히 명시되어 있어야 할 것이다.
3) 이 사건 센터에서 위법하게 보조금을 수령하였는지 여부
위 법령들의 규정에서 보듯이 이 사건 센터 사업신청인의 신청 자격요건이나 지원조건 및 지원범위 그 어디에서도 어린이집으로부터 인건비를 지급 받는 경우에는 이중으로 지급할 수 없다거나 어린이집에서 인건비를 지급할 수 없는 경우에만 사업신청을 할 수 있다는 내용이 전혀 존재하지 않는다. 이는 여성농어업인 육성의 취지가 여성농어업인의 농어업경영능력을 높이고 사회 변화에 따른 여성농어업인 복지 수요에 부응하기 위한 것, 즉 여성농어업인의 권익보호, 지위향상, 모성보호, 보육여건 개선, 삶의 질 제고 및 전문 인력화를 적극적으로 지원함으로써 건강한 농어촌가정 구현과 농어업의 발전 및 농어촌사회의 발전에 이바지하기 위함이지 영세한 시설(보육시설 등)을 지원하고자 하는 것이 아니므로 이중지급이 규정되지 않는 것은 너무나 당연한 것이다. 만일 이 주장이 틀렸다면 결국은 이중지급 금지규정을 만들지 않은 입법미비라 할 것이고, 입법미비로 인한 책임은 시의원과 같은 입법자가 책임을 져야지 그동안 이러한 업무를 게을리하고 지금에 와서 센터 운영자인 청구인에게 지급되던 보조금 지원을 중단할 수는 없는 노릇이다.
4) 검찰에서의 무혐의 처분
이중지급에 대한 사유로 청구인이 검찰에서 조사까지 받았지만 결국 위와 같은 사유로 2013. 7. 29. 무혐의에 의한 내사 종결로 마무리되었다. 내사 종결에 의한 경우에는 별다른 통지가 없으므로 위와 같은 점은 ○○지방검찰청 ○○지청에서 확인할 수 있다.
5) 소결
이중지급은 위와 같은 법령과 제도의 순수한 취지를 망각하고 계층을 양분화하고 여론몰이를 하여 표를 얻기 위한 정치적인 잣대에서 비롯된 것일 뿐 올바른 법리해석은 아니라고 할 것이다. 또한 이 사건 센터에서 인건비가 지원되고 수당 등을 어린이집에서 지원한다고 하여 어디에 어떤 손실과 손해가 발생하는지도 명확하지 않다. 결국 청구인은 이 사건 센터에서 수령하는 보조금과 관련하여 어떠한 위법을 저지른 바가 없는데도 피청구인이 이 사건 처분을 한 것이므로 그 위법성이 인정되어야 할 것이다.
라. 결론
이 사건 처분과 관련하여 이상과 같이 그 위법성이 인정되므로 이를 취소하여 주기 바란다.
마. 보충서면
1) 피청구인의 인건비 이중지급 주장에 대하여
가) 피청구인의 용어 착오
피청구인은 인건비 지급 시 원장(○○○)에 대하여 이 사건 센터에서 지원하는 인건비와 이 사건 어린이집에서 지급하는 인건비를 이중으로 지급 받았기 때문에 「○○시 보조금 관리 조례」 제17조제1호의 ‘법령 또는 보조조건에 위반하였을 때’에 해당한다고 주장한다. 위와 같은 이중지급을 문제 삼으면서 피청구인은 이 사건 센터의 보조금 지원 관련 규정에는 “이중지급을 금지한다.”라는 규정이 없지만, 이미 다른 법령(「영유아보육법」 및 관련 법령)에서 어린이집 원장은 겸직을 할 수 없도록 규정하고 있기 때문에 ○○○에 대한 부당한 임금 지급에 해당한다고 하였다. 또한 피청구인은 청구인이 정당한 사업계획서에 근거하여 피청구인의 담당부서에서 검토 후, ○○○도지사가 승인하였다고 하지만 담당부서와 승인권자인 ○○○도지사는 시설장으로 등재된 청구 외 ○○○가 이 사건 어린이집 원장인 것을 인식할 수 없었고, 사업계획서 내용에도 구체적인 내용이 기술되어 있지도 않았으므로 청구인의 보조금은 위법하다고 주장하였다. 그러나 피청구인의 위와 같은 주장은 피청구인이 얼마나 이 사건을 수박 겉핥기식으로 처리했는지 여실히 보여주는 것이다. 즉, 피청구인은 청구인이 이 사건 어린이집 원장으로 일하면서 동시에 이 사건 센터의 시설장으로 근무하였다고 주장하고 있으나 원장과 시설장은 같은 직을 뜻하는 것이다. 2011. 6. 7. 일부 개정되지 전의 구 「영유아보육법」에서는 원장을 시설장으로 표현하였고, 위와 같은 표현은 2011. 6. 7. 일부 개정되어 시설장을 원장으로 바꾸었다. 따라서 피청구인은 ○○○가 이 사건 어린이집 원장직을 겸하면서 이 사건 센터내의 시설장이라는 다른 직을 겸하였다고 오해한 것이다.
나) 이 사건 어린이집에서 지급되었던 원장 인건비가 국가 보조금인지 여부
(1) 앞서 언급하였듯이 청구 외 ○○○는 이 사건 어린이집에서 원장(시설장)으로 일하였을 뿐 이 사건 센터에서 다른 직함을 가지고 일한 것이 아닌바, 어린이집 원장으로서 이 사건 어린이집에서 지급받았던 인건비가 국가 보조금에 해당하는지 여부를 살펴보도록 하겠다.
(2) 이 사건 어린이집과 같은 민간어린이집의 경우 원장, 보육교사 등의 인건비가 국가에서 보조되는 것이 아니라, 학보모가 국가 및 지방자치단체로부터 아이사랑카드라는 체크카드를 통해 보육료를 지급받고 위 카드를 이용하여 어린이집에 보육료를 납부하는 것이다.
(3) 위와 같이 학부모로부터 보육료를 지급받은 민간어린이집은 보육료 중에서 원장을 비롯한 각종 인건비를 해결하며, 이 경우에도 어린이집의 대표자는 원장 등의 인건비를 최저 임금을 지키면서 재량에 따라 달리 정할 수 있다.
(4) ◌◌행정법원 2013구합4217 사건 판결문 9쪽에서 동 법원도 0~4세 보육료는 다음과 같은 이유로 위 보조금에 해당하지 않는다고 할 것이다. 가) 만 0~4세 보육료는 구 영유아보육법 제34조에 근거한 것으로 제34조는 제 36조와 달리 문언상 ‘보조’라는 용어가 사용되고 있지 않다. 나) 구 영유아보육법 제34조의4제1항은 영유아의 보호자 제34조제1항, 제34조의2 및 제35조에 따른 비용에 지원을 신청할 수 있다고 규정하여 비용의 지원신청 주체를 보육시설의 설치ㆍ운영자가 아닌 영유아의 보호자로 규정하고 있다. 다) 보육사업안내는 아동의 출석일수 미달로 만 0~4세 보육료를 100% 지원받지 못하는 경우 미지원 금액을 부모와 협의하여 부모로부터 수납할 수 있다고 규정하고 있는바, 이에 의하면 만 0~4세 보육료는 보육시설의 설치ㆍ운영자가 이용자로부터 받을 수 있는 보육료라 할 것이므로 정부 또는 지방자치단체가 결과적으로 만 0~4세 보육료를 보육시설의 설치ㆍ운영자에게 지급한다고 하더라도 이는 보육시설의 이용자를 지원하는 것이지 보육시설의 설치ㆍ운영자의 비용을 보조하는 것이라 볼 수 없다.“라고 하여, 민간어린이집이 국가 및 지방자치단체로부터 지급받는 보육료를 보조금이라고 할 수 없다고 판단하였다.
(5) 그렇다면 민간어린이집인 이 사건 어린이집에서 원장인 ○○○에게 원장 급여를 주었다 하더라도 위 인건비가 국가에서 인건비로서 지급받은 돈이 아닌 것이 자명한 사실인바, 애초부터 국가로부터 지원받은 것을 전제로 한 인건비의 이중지급이 문제될 여지가 없다 할 것이다.
다) 이 사건 센터에서 원장 인건비를 지급한 것이 법률에 위배되는지 여부
(1) 센터의 근거규정인 「○○○도 여성농업인 육성 지원조례」는 ○○○도 여성농업인의 권익보호, 지위향상, 복지향상 및 전문인력화를 통한 경영주체로서의 적극적인 지원과 지역농어업 발전의 핵심 인력 육성에 관한 기본적인 사항을 규정함을 목적으로 하여 제13조에 의하여 도지사는 여성농어업인 권익증진, 모성보호, 보육여건 개선 및 복지증진을 위한 시설을 설치ㆍ은영할 수 있고 위 시설에 대하여 예산의 범위 안에서 운영에 필요한 경비의 전부 또는 일부를 지원할 수 있다.
(2) 또한 「농림수산식품부고시」 제2010-◌◌◌호는 센터 운영비 지원 대상자 선정기준을 정하면서 제5조(시설의 확보)에서 사업신청자는 사무실, 상당실, 영아보육시설, 방과 후 아동학습지도시설 등 사업 추진에 필요한 시설을 각각 확보하여야 한다고 규정하고 있다.
(3) 위와 같은 조례ㆍ고시 및 시행지침은 이 사건 센터내에 영유아보육시설의 의무화를 규정하고 있고, 청구인은 관련 법령에 따라 이 사건 센터로부터 원장, 보육교사 등에게 인건비를 지급받게 한 것이므로 청구인에게 어떠한 위법이 있다고 할 수 없다.
라) 검찰의 무혐의 처분
검찰에서는 위와 같은 사정들을 감안하여 청구인에게 무협의 처분을 내린 것으로서, 청구인에게 어떠한 위법도 없음을 보여주는 강력한 증거가 되는 것이다.
마) 소결
이상과 같이 피청구인은 원장과 시설장이라는 표현을 오해하여 ○○○가 「영유아보육법 시행규칙」 제10조의 겸직 제한 규정을 어긴 것이라고 잘못된 주장을 하였고, 이 사건 어린이집 및 이 사건 센터에서 지급된 원장 인건비는 각 법령에 위배된 점이 없으므로 이 사건 처분은 위법하다 할 것이다.
2) 피청구인의 기타 부당집행내역 주장에 대하여
가) 피청구인은 인건비에 대하 부분 외에도 ① 4대보험 중 국민연금의 경우 사용자와 근로자가 1/2씩 부담해야 함에도 여성센터에서 전액 부담하는 등으로 보조금 과다지출의 문제, ② 운영비의 경우 신용카드 또는 체크카드 사용이 원칙이며 집행완료 후 관계증빙서류를 첨부하여야 하나 영수 미확인의 문제, ③ 부정기사업 또한 관계 증빙서류 미첨부로 영수 미확인의 문제, ④ 이자의 미반납 문제 등으로 부당집행내역이 이 사건 처분의 근거가 된다고 주장한다.
나) 그러나 청구인의 위 집행 내역들을 모두 소명하였으나 피청구인이 인건비 문제를 빌미로 청구인의 소명 자료들을 모두 무시하였다. 즉 피청구인은 청구인이 인건비와 관련하여 겸직 제한 규정을 어기지 않았으며 원장과 시설장은 같은 직이라고 말하였음에도 불구하고 이를 전혀 듣지 않았고, 인건비가 문제된 이상 청구인이 이 사건 센터를 운영하면서 제출한 영수증 등 소명자료를 살펴보지도 아니한 채 이 사건 처분을 한 것이다.
다) 그렇다면 피청구인은 청구인의 소명자료들을 제대로 살펴보아야 하고, 혹시 그 자료가 부족하다고 판단된다면 청구인에게 필요한 자료의 제출을 촉구하며 되는 것이지, 성급한 감사 결과에 근거하여 이 사건 센터에 지급되어야 하는 보조금 지원을 중단할 수는 없는 것이다.
3. 결론
이상과 같이 피청구인의 주장은 이유 없으므로 청구인의 청구를 인용하여 주기 바란다.
3. 피청구인 주장의 요지
가. 이 사건의 처분 경위
1) 우리 시 최○○ 시의원이 2013. 1. 9. 서면질의와 같은 해 3. 21. 시정질의를 통해 ○○센터 부실 운영( 1. 인건비 부정지급, 2. 운영비 무단전용, 3. 허위지출, 4. 정산보고 부실 및 사업심사 부실) 관련 의혹을 제기하였고, 또한 동일 건으로 2013. 3. 20. 국민권익위원회 신고 사건(인터넷 민원)으로 접수되는 등 여성센터 부실 운영에 대한 ○○시 자체특정감사(감사담당 외 4명) 계획에 의거 2013. 3. 27.부터 감사를 실시하였다.
2) 자체감사는 ○○센터 운영 전반에 대하여 2013. 5. 20.(38일간)까지 실시하여 ① 인건비 지급 시 원장(○○○)에 대하여 ○○센터에서 지원하는 인건비와 ○○어린이집에서 지급하는 인건비를 이중으로 지급(78,262,080원)받은 문제, ② 4대 보험 중 국민연금의 경우 사용자와 근로자가 1/2씩 부담해야 함에도, ○○센터에서 전액 부담하는 등으로 보조금 과다지출(20,051,910원)의 문제, ③ 운영비의 경우 신용카드 또는 체크카드 사용이 원칙이며, 집행완료 후 관계증빙서류를 첨부하여야 하나 영수 미확인(6,046,175원)의 문제, ④ 부정기사업 또한 관계 증빙서류 미첨부로 영수 미확인(8,674,979원)의 문제, ⑤ 이자는 해당 연도 결산 후 반납하여야 하나 미반납(91,915원)한 문제 등으로 총 합계 113,127,059원의 부당집행내역을 확인하였다.
3) 따라서 피청구인은 위와 같은 문제를 사유로 「○○시 보조금 관리 조례」제17조제1항에 따라 이 건 처분을 하였다.
나. ○○시 센터 시설 현황 및 위반사항
1) 이 사건 ○○센터는 2005. 4. 21. 개소 후 매년단위로 사업을 신청하여 ◌◌◌도지사로부터 사업승인을 받고, 피청구인이 「○○시 보조금 관리 조례」에 따라 보조금을 지급하고 있다.
2) ○○센터는 2008부터 2011년까지 청구 외 ○○○가 시설장으로 등재 되어있었고, 청구인은 2008년부터 2011년까지 상담사로 등재되었으나 2012년도에는 시설장으로 등재되었다.
3) ○○센터에서 하는 사업들은 2013년 기준 약 130,000천원(도비 19,500천원, 시비 97,500천원, 자부담 13,000천원)의 사업비로 고충상담소, 어린이집, 방과 후 공부방, 여성농업인 교육, 기타사업을 하는 것으로 사업계획이 되어 있고, 보조금은 인건비, 운영비, 부정기 사업비, 기타 등으로 구분하여 ○○센터 운영지원 사업 시행 지침에 따라 집행되었다.
4) 그러나 ○○센터에서는 ○○어린이집 종사자 중 5명(시설장 1, 교사 2, 취사부 1, 운전사 1)에게 매월 보건복지부「보육시설 종사자 인건비 지원 기준」을 준용하여 인건비를 지원하고 하고 있었다.
5) ○○센터는 「농업ㆍ농촌기본법」 제14조, 「여성농어업인육성법」 제13조, 「◌◌◌도 여성농업인 육성 조례」제13조, 농림식품부고시 제2010-◌◌◌(2010. 12. 29.)에 근거하여 여성농업인의 삶의 질 향상 지원을 위해, 센터 운영지원 사업 시행 지침에 따라 ◌◌◌도 보조금 보조 조건과 ○○시 보조금 보조조건을 준수하여 적법하게 운영하여야 한다. 그러나 ○○센터는 2008년부터 2011년까지 총 5명의 보육교사에게 인건비 92,073,040원과 4대보험료 23,549,750원을 부당하게 지출하였다. 더불어, 운영비는 적정하게 사용하고 정산서류를 반드시 첨부하여야 하나 영수 확인이 불가한 금액이 7,104,510원이었고, 또한 공공요금으로 지출한 보조금도 지출확인이 불가한 금액이 874,170원에 이르렀다. 그리고 시설임차료 5,455,650원 부당하게 지출하였고, 회의비 등의 부당지출내역이 발견되었다. 특히 청구 외 ○○○가 2006년부터 2013년까지 ○○어린이집 원장으로 재직하면서 시설장으로 등재한 것은 「영유아보육법 시행규칙」제10조에 따른 [별표 2]를 위반한 것이다. 어린이집 원장은 전임이어야 하며, 다른 어린이집이나 사회복지시설, 유치원 및 종교시설 등의 업무를 겸직할 수 없도록 규정하고 있음에도 ○○센터 시설장으로 겸직한 것이라 할 것이다.
6) 「○○시 보조금 관리 조례」제5조에 따르면, 보조금의 목적 외 사용금지, 보조금 집행완료 후 정산서 제출 등 「○○시 보조금 관리 조례」의 관계 규정을 준수하는 것을 조건으로 보조금을 청구하게 된다. 나아가 같은 조례 제11조에 따르면 보조사업자는 법령, 보조금 교부결정 내용과 조건에 따라 선량한 관리자의 주의로 성실히 보조사업을 시행하여야 하며, 그 보조금을 다른 용도에 사용하여서는 아니 된다고 규정하고 있고, 그 밖에 관계법규 및 「○○시 보조금 관리 조례」의 규정을 준수하는 것을 전제로 보조금을 지급한 것이다.
7) 따라서 피청구인은 청구인이 ○○시 보조금 보조조건을 미 준수한 것으로 판단하여 「○○시 보조금 관리 조례」제17조제1호 위반을 이유로 이 건 처분을 한 것이다. 따라서 피청구인의 이 건 처분은 정당한 처분이라 할 것이다.
라. 청구 이유에 대한 답변
1) 이 사건 행정처분의 근거 규정인 「○○시 보조금 관리 조례」제17조제1호를 위반한 사실이 없다는 주장에 대하여,
가) 일반적으로 보조금이란 경제촉진을 목적으로 반대급부 없이 주어지는 금전을 말하고, 금전의 지급이 일시적인 것인가 계속적인 것인가를 가리지 않는다. 그러나 보조금의 지원은 명문규정이 있으면 그에 따르고, 명문의 규정이 없다고 하여도 급부행정의 한 부분으로서 예산상 근거만으로도 지급이 가능한 것이다. 이 건 보조금 지원은 「농어업․농어촌 및 식품산업 기본법」 및 「여성농어업인 육성법」, 「◌◌◌도 여성농어업인 육성지원조례」, 「○○시 보조금 관리 조례」에 따라 청구인의 ○○센터에 보조금을 지원 한 것이다.
나) 청구인이 시설장으로 있는 ○○센터가 「◌◌◌도 여성농어업인 육성지원조례」, 「○○시 보조금 관리 조례」에 따라 피청구인으로부터 보조금을 지원받게 되면 법령 또는 보조조건을 준수하여야 한다. 그러나 ○○센터는 「영유아보육법」에 따라 ○○어린이집 원장으로 등재된 청구 외 ○○○를 ○○센터 시설장으로 등재하여 피청구인이 지원한 보조금으로 급여를 지급하였고, 나아가 청구 외 ○○○는 ○○어린이집 원장임에도 ○○센터로부터 수당 명목으로 인건비 즉, 임금 총 78,262,080원을 지급받았다.
다) 그러나 「영유아보육법 시행규칙」 제10조에 따른 [별표 2] 보육교직원의 배치기준에는 어린이집 원장은 전임이어야 하고, 겸직을 할 수 없도록 규정하고 있다. 그러함에도 불구하고 청구 외 ○○○는 ○○센터 시설장으로 재직하면서 ○○어린이집 원장을 겸직한 것이다. 따라서 청구 외 ○○○에게 ○○센터 시설장의 자격으로 급여를 지급하면서 ○○어린이집 원장의 자격으로 수당의 명목으로 임금을 지급한 것은 법령에 위배되는 것이라 할 것이다. 일반적으로 임금이란 사용자가 근로의 대상으로 지급하는 일체의 금품을 말하고, 의례적, 호의적 의미에서 지급되는 것은 포함되지 않는다고 대법원은 판시하고 있다(참고 대법원1990. 11. 90, 90다카4683).
라) 그리고 ○○센터는 2008년부터 2012년까지 종사자들의 4대 보험료를 부당하게 지출하였다. 4대보험료는 근로자와 사용자가 각각 50%를 부담하여야 하나 20,051,910원을 ○○센터가 일방적으로 부담하여 지출한 것이다. 따라서 이는 사업계획과 달리 부당하게 보조금을 집행한 것이라 할 것이고, 이는 보조조건을 위반한 것이다.
마) 나아가 ○○센터는 공공요금 및 시설임차료, 회의비, 출장연수, 차량유지, 시설수리, 사무용품 구입, 수용비 등의 지출에서 지출을 확인할 수 있는 증빙서류들이 누락되어 있었다. 즉, 운영비 지출에서 지출 증빙서가 첨부되지 않은 금액이 7,104,510원에 이르러 6,046,175원이 환수대상이었다.
바) 이에 피청구인은 「○○시 보조금 관리 조례」제17조제1호 및 보조금 교부결정 및 교부통지서 제7호 다, 라, 마목에 위반되는 것으로 판단하여 이 건 처분을 하였다. 따라서 「○○시 보조금 관리 조례」제17조제1호를 위반한 사실이 없다는 청구인의 주장은 이유 없다.
2) 이 사건 ○○센터의 보조금 지원 관련 규정에는 이중지급을 금지하는 규정이 없다는 주장에 대하여,
가) 「영유아보육법」제10조 및 같은 법 시행령 제10조에서는 보육교직원의 배치기준을 정하고 있다. 즉 보육교직원 중 어린이집 원장은 전임이어야 하고, 겸직을 할 수 없도록 규정하고 있다.
나) 나아가 보건복지부의 2009 보육사업안내 지침서(157P) ‘보육종사자 복무관리’에 어린이집 원장은 전임이어야 하며, 다른 시설의 업무를 겸임할 수 없으며, 따라서 다른 시설(아동복지시설, 유치원 등)의 종사자로 근무할 수 없다고 명시되어 있다.
다) 따라서 청구 외 ○○○는 2006년부터 2013년까지 ○○어린이집 원장이었기에 ○○센터 시설장을 겸직할 수 없었다 할 것이고, 또한 급여를 ○○어린이집에서 지급하는 것은 너무나 당연한 것이다. 그러한 판단은 건전한 상식과 통상적인 법 감정을 가진 일반인이라면 누구나 인정할 수 있는 것이다. 그러므로 청구인의 주장과 같이 보조금 지원 조건이나 이 건 보조금 지급 근거법령인 「농어업․농어촌 및 식품산업 기본법」 및 「여성농어업인 육성법」에 이중 지급 금지 규정이 없으므로 이 건 보조금 지급이 정당하다는 주장은 논리 비약적이라 할 것이다.
라) 이 사건 ○○센터의 보조금 지원 관련 규정에는 ��이중지급을 금지한다.��는 규정이 없다고 하지만, 이미 다른 법령에서 어린이집 원장은 겸직을 할 수 없도록 규정하고 있다면 당연히 겸직을 할 수 없는 것이고, 이를 위반하여 수당명목으로 급여를 지급받았다면 당연히 부당한 임금 지급에 해당할 것이며, 이를 근거로 청구인이 보조금 지급을 중단한 것은 지극히 당연히 처분이라 할 것이다. 따라서 이 사건 ○○센터의 보조금 지원 관련 규정에는 이중 지급을 금지한다는 규정이 없어 정당한 보조금 지원이라는 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다.
3) 청구인은 위법하게 보조금을 수령하지 않았다고 주장하나,
가) 피청구인의 이 건 처분은 「○○시 보조금관리 조례」제17조제1호 ‘법령 또는 보조조건에 위반하였을 때’ 위반에 따른 것이고, 「○○시 보조금관리 조례」에서 규정하는 법령에는 「영유아보육법」도 포함된다 할 것이다.
나) 청구인이 ○○센터의 시설장으로 임명된 것은 2012년도 이지만, 청구외 ○○○는 이미 ○○어린이집 원장으로 재직하고 있었기 때문에 겸직을 할 수 없다는 것을 누구보다도 잘 알고 있었을 것이다. 그러함에도 불구하고 ○○센터 시설장으로 임명하고 인건비로 보조금을 지원받았다면 당연히 위법한 보조금 수령에 해당한다 할 것이다.
다) 물론 청구인의 주장과 같이 정당한 사업계획서에 근거하여 피청구인의 담당부서에서 검토 후 ◌◌◌도지사가 승인하였다고 하지만, 담당부서와 승인권자인 ◌◌◌도지사는 시설장으로 등재된 청구 외 ○○○가 ○○어린이집 원장인 것을 인식할 수 없었고, 사업계획서 내용에도 구체적인 그러한 내용이 기술되어 있지도 않았다. 따라서 청구인이 위법하게 보조금을 수령하지 않았다는 주장은 이유 없다 할 것이다.
4) 이 건 관련 검찰의 무혐의 처분에 대하여
가) 청구인은 검찰에서 조사까지 받았지만 2013. 7. 29. 무혐으로 내사종결 처분을 받았으므로, 이중지급은 문제되지 않고 오히려 피청구인의 이 건 처분은 부당하다는 논지로 주장을 하고 있다.
나) 그러나 형법상의 형사처벌과 행정처분은 그 취지와 목적이 달라 형법상의 무혐의 처분을 받았다고 해서 당연히 행정처분을 면제받게 되는 것이 아니다. 물론 행정처분에 앞서 형법상 무혐의 처분을 참작할 수 있을 것이다.
다) 그러나 피청구인의 이 건 처분은 보조금 허위청구를 문제 삼은 것이 아니라 부당한 보조금 지출에 관한 것을 문제 삼은 것이다. 따라서 이 건과 관련하여 검찰의 무혐의 처분이 있었으므로, 피청구인의 이 건 처분이 부당하다는 주장은 법리를 오인한 것이라 할 것이다.
라) 나아가 ○○센터의 보조금 수령과 관련하여 국가인권위원회에서 조사 중에 있고 또한 보건복지부, 농림축산식품부, 경찰청에 이첩되어 사실여부를 조사(확인) 중에 있는 사안이다.
마. 결론
1) 피청구인은 보조금의 건전한 집행을 위하여 ○○센터를 비롯한 각종 단체 및 시설을 대상으로 매년 보조금 정산 및 교육을 지속적으로 실시하고 있다. 그러나 청구인과 같은 보조금 교부조건 위반 등은 줄어들지 않고 있으며, 운영자의 보조금 정산에 대한 몰이해와 도덕적 해이 또한 매우 심각한 실정이다.
2) 특히 농촌생활에서 발생하는 고충을 상담하고 여성농업인이 마음 놓고 영농에 종사할 수 있도록 영유아 및 방과 후 아동 학습지도와 지역수요 및 특성에 맞은 교양강좌 및 문화활동, 도시인에게 농업ㆍ농촌을 알리는 농촌체험사업 등의 프로그램 운영으로 여성농업인의 삶의 질 향상 지원을 위해 높은 사명감과 도덕성으로 다른 단체의 모범이 되어야 할 것이다.
3) 그러나 앞에서 살펴본 바와 같이 ○○센터는 ① 인건비 지급 시 시설장(○○○)에 대하여 ○○센터에서 지원하는 인건비와 ○○어린이집에서 지급하는 인건비를 이중지급(78,262,080원) 하였고, ② 4대 보험 중 국민연금의 경우 사용자와 근로자가 1/2씩 부담해야 함에도, ○○센터에서 전액 부담하는 등으로 보조금을 과다 지출(20,051,910원)한 문제, ③ 운영비의 경우 신용카드 또는 체크카드 사용이 원칙이며, 집행완료 후 관계증빙서류를 첨부하여야 하나 영수 미확인(6,046,175원)의 문제, ④ 부정기사업 또한 관계 증빙서류 미첨부로 영수 미확인(8,674,979원)의 문제, ⑤ 이자는 해당 연도 결산 후 반납하여야 하나 미반납(91,915원)의 문제 등으로 총 합계 113,127,059원의 부당집행내역을 확인하였다. 청구인의 이러한 행위는 「○○시 보조금 관리 조례」 제17조제1호의 ‘법령 또는 보조조건에 위반하였을 때’에 해당하는 것으로 판단하여 피청구인은 이 건 처분을 하였다.
4) 만약 청구인의 행정심판 청구가 인용된다면 피청구인의 ○○센터 지도감독 기능은 더욱 약화되고, 복지 시설의 대표자 등에 의한 보조금 허위청구 행위는 더욱 증가될 것이다. 이로 인해 자치단체의 예산은 지속적으로 증가하여 국민의 세금 부담이 늘어나게 될 것이다. 따라서 그러한 불법행위의 경종을 울리기 위해서도 청구인의 이 건 청구는 당연히 기각되어야 할 것이다.
4. 관계법령
가. 「농어업ㆍ농어촌 및 식품산업 기본법」 제27조
나. 「여성농어업 육성법」 제13조
다. 「◌◌◌도여성농어업인육성지원조례」 제13조
라. 「여성농어업인센터 운영비 지원 대상자 선정기준」 제2조, 제4조, 제5조
마. 「○○시 보조금 관리 조례」 제17조
바. 「영유아보육법 시행규칙」 제10조
5. 인정사실
가. ○○시 최○○ 시의원은 2013. 1. 9. 서면질의와 같은 해 3. 21. 시정질의를 통하여 ○○센터의 인건비 부정지급, 운영비 무단전용, 허위지출, 정산보고 부실 및 사업심사 부실 의혹을 제기하였다.
나. 피청구인은 2013. 3. 27.부터 같은 해 5. 20.까지 ○○센터에 대하여 특정감사를 실시하였고, 그 결과 ○○센터에서 2008년부터 2012년까지 지원된 보조금 중 인건비 이중지급 78,262,080원, 4대 보험 과다지출 20,051,910원, 운영비 영수 미확인 6,046,175원, 부정기사업 영수 미확인 8,674,979원, 이자 미반납 91,915원 등 합계 113,127,059원이 부당하게 집행된 사실이 있음을 확인하였다.
다. 2013. 4. 3. 국민권익위원회에 이 사건과 관련하여 ‘민간복지단체 보조금 편취의혹’ 건으로 신고가 접수되었으며, 2013. 7. 16. 국민권익위원회는 조사 결과 “○○시센터장 및 시설장, ○○어린이집 원장의 경우 ○○시 제출자료와 2010년 보건복지부 센터 어린이집 기본보육료 중복 지원 제외 공문, 담당자의 진술을 통하여 보조금 1억 7,571만 원의 부당집행 사실과 ‘○○어린이 집’의 기본보육료 7,125만 원 상당을 중복지원 받아 편취한 사실이 확인되고, ○○시 공무원의 경우 보조금 허위정산과 기본보육료 부당 지급에 대한 관리감독을 소홀히 하여 사업을 계속 시행하도록 한 것을 보면 ○○시센터장과 유착 및 이를 묵인하여 예산손실 의혹이 있으므로, 보조금 및 기본보육료 지급 전반에 대한 수사와 감사 및 환수조치를 위해 경찰청, 보건복지부, 농림축산식품부로 각 이첩하기로 한다.”라고 의결하였다.
라. 피청구인은 2013. 5. 24. 「○○시 보조금 관리조례」 제17조제1호 ‘법령 또는 보조조건을 위반’하였다는 사유로 보조금지원중단처분을 하였다.
마. 청구인은 2001. 1. 12.부터 2006. 10. 11.까지는 ○○어린이집 원장으로, 2006. 10. 12.부터 2010. 1. 4.까지 보육교사로 재직하였다. 청구 외 ○○○는 2000. 8. 1.부터 2006. 10. 12.까지 ○○어린이집 보육교사로 재직하였고, 2006. 10. 13.부터 이 사건 심판청구 시까지 원장으로 재직하고 있다.
바. ○○센터의 대표자는 2008년부터 2011년까지는 청구 외 ○○○였으며, 2012년부터 이 사건 심판청구 시까지는 ○○○이다.
사. 피청구인은 ○○센터에 대하여 2008년 111,350,000원, 2009년 111,860,000원, 2010년 111,860,000원, 2011년 110,500,000원, 2012년 117,000,000원의 보조금을 교부하였으며, 2013년도는 이 사건 처분 시까지 총 113,000,000원의 예산 중 48,000,000원을 교부하였다.
6. 판단
가. 먼저 이 사건 처분의 관계 법령에 대하여 살펴보면,
「여성농어업인 육성법」 제13조제1항에서 국가와 지방자치단체는 여성농어업인의 권익증진, 모성보호, 보육여건 개선 및 복지증진을 위한 시설을 설치ㆍ운영할 수 있다고 규정하고 있으며, 제2항에서 국가와 지방자치단체는 여성농어업인단체나 개인이 설치ㆍ운영하는 여성농어업인의 관련 시설에 대하여 예산의 범위에서 운영에 필요한 경비의 전부 또는 일부를 보조할 수 있다고 규정하고 있다. 또한 「영유아보육법」 제17조에서 어린이집에는 보육교직원을 두어야 하며, 보육교직원의 배치기준 등에 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다고 규정하고 있으며, 같은 법 시행규칙 제10조 [별표 2] 보육교직원의 배치기준, 2. 보육교직원의 복무, 가목에서 어린이집의 원장은 전임이어야 하며 다른 어린이집, 사회복지시설, 유치원 및 종교시설 등의 업무를 겸임할 수 없다고 규정하고 있다. 아울러 「○○시 보조금 관리 조례」 제17조제1항에서는 시장은 보조금을 교부 받은 자가 법령 또는 보조 조건에 위반하였다고 인정 될 때에는 보조금의 교부를 중지하거나 이미 교부한 보조금의 전부 또는 일부의 반환을 명할 수 있다고 규정하고 있다.
나. 다음 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부에 대하여 살펴보면,
1) 이 사건 보조금 지원행위는 「여성농어업인 육성법」 및 「◌◌◌도여성농어업인육성지원조례」 등에 근거하여 여성농어업인의 권익증진, 모성보호, 보육여건 개선, 복지 증진을 위한 시설 설치를 위한 것으로 그 지원여부, 지원대상의 선정, 지원중단 등 보조금 지원에 관련되는 일련의 행위는 행정청이 일정한 행정준칙의 범위 안에서 예산상황 등 여러 사정을 고려하여 행하는 재량행위라 할 것이다.
2) 청구인은 관계법령에 인건비 이중지급 금지에 관한 명문의 규정이 없고 이에 따라 법령 또는 보조조건을 위반한 사실이 없으므로 이를 사유로 한 보조금지원중단이 부당하다고 주장하나,
가) 이미 보건복지부는 2010. 1. 18. 각 시ㆍ도에 “농어촌지역의 센터 어린이집은 지자체로부터 인건비를 보조 받는 시설임에도 기본보육료를 중복지원 받고 있는 것으로 확인되었다. 지역 내 센터 어린이집에 기본보육료가 중복지원 되지 않도록 조치하여 주기 바란다.”라는 내용의 공문을 발송한 사실이 있고,
나) 위 근거법령에서 살펴본 바와 같이 어린이집의 원장은 전임이어야 하며 다른 어린이집, 사회복지시설, 유치원 및 종교시설 등의 업무를 겸임할 수 없으나, 청구 외 ○○○가 어린이집 원장으로서 운영비에서 원장 수당을 지급받으면서 동시에 이 사건 센터로부터 인건비를 지급 받은 것은 제출된 여러 자료에서 확인되는 바, 보조금은 보조사업의 목적 달성을 위해서 적정하게 사용되어야 할 것임에도 인건비를 이중으로 지급한 것은 보조금을 편취한 것에 해당한다 할 것이므로 법령 내지는 보조조건을 위반하여 보조금을 사용했다는 것에 대해 이견이 있을 수 없어 보인다. 또한 청구인은 이 사건 센터의 시설장과 어린이집의 원장이 표현의 차이 일뿐 동일한 직이라고 주장하나, 「영유아보육법」 상 시설장과 원장은 같은 표현이나 이 사건 센터와 어린이집은 전혀 별개의 기관으로서 그 직이 같으므로 겸직이 아니라는 청구인의 주장은 이유 없고, 아울러 청구인은 어린이집에서 청구 외 ○○○에게 지급된 급여의 성격이 보조금이 아니므로 이중지급이 아니라고 주장하나, 앞에서 언급한 바와 같이 어린이집에서 청구 외 ○○○에게 지급된 급여 재원의 성격이 보조금인지 여부와는 관계없이 어린이집 원장의 겸임금지 의무를 위반한 청구 외 ○○○에게 이 사건 센터에서 급여를 지급한 것 자체가 부당하다는 것이므로 청구인의 위 주장 또한 이유 없다.
다) 특히 ○○센터의 경우 피청구인의 특정감사 결과보고서, 국민권익위원회의 부패신고사건에 대한 조사결과서 등 여러 자료를 종합해 볼 때 이 사건의 경우 인건비 이중지급의 문제 뿐만 아니라 4대 보험료 부당지급, 경상운영비 부당사용, 부정기 사업비 부당사용 등의 의혹이 사실로 확인되고 있는바, 사정이 이러함에도 보조금 환수처분 등의 제재가 이루어지지 않은 상황에서 피청구인이 보조금 지원을 중단하지 아니하고 계속해서 지원한다면 오히려 불법행위를 용인하는 결과가 된다 할 것이고, 이후 사건 처리상황에 따라 보조금 지원은 다시 이루어질 수 있다고 보이므로 보조금 지원을 일시 중단한 이 사건 처분이 부당하다는 청구인의 주장은 받아들이기 어렵다.
3) 청구인은 이미 검찰에서 무혐의로 내사종결 처리되었으므로 이 사건 처분이 부당하다고 주장하나,
제출 된 자료에 의할 때 청구인이 주장하는 검찰의 무혐의 처분이 정식의 수사절차를 통하여 도출 된 최종 결과라고 보기는 어렵고, 그와는 별개로 일정한 법규위반 사실이 행정처분의 전제 사실이 되는 한편 이와 동시에 형사법규의 위반 사실이 되는 경우에 행정처분과 형벌은 각기 그 권력적 기초, 대상, 목적을 달리하고 있으므로 동일한 행위에 관하여 독립적으로 행정처분이나 형벌을 과하거나 이를 병과할 수 있는 것이고 법규가 예외적으로 형사소추선행의 원칙을 규정하고 있지 아니한 이상 형사판결 확정에 앞서 일정한 위반사실을 들어 행정처분을 하였다고 하여 절차적 위반이 있다고 할 수 없다(대법원 1986. 7. 8. 선고 85누1002 판결)고 할 것이므로 청구인의 위 주장 또한 이유 없다.
4) 아울러 복지사업의 확대와 관련하여 그 재원 마련을 위해 국가나 지방자치단체가 상당한 어려움을 겪고 있는 상황에서, 보조금 예산의 낭비를 막고 보조금이 본래의 목적에 맞게 적정하게 사용되도록 하기 위해서는 보조금 부당사용 행위를 엄중하게 관리ㆍ감독할 필요가 있다고 판단되므로, 피청구인의 이 사건 처분에 관계법령을 위반했다거나 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법ㆍ부당함은 없다 할 것이다.
다. 결론
그렇다면, 청구인의 청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
