【재결요지】 개발행위허가가 행정청의 재량행위임을 감안하고 피청구인의 주장처럼 청구인이 진입도로를 기부채납할 경우 공용도로로 유지ㆍ관리함이 효율적이고 공공시설물 설치에 제약이 없으며 향후에 진입로 확보에 따른 발생할 분쟁을 미연에 방지할 수 있다고 하더라도, 사건 신청지 주변에 이미 건축신고 수리된 단독주택 19세대의 진입도로가 별도로 개설되어 있고 청구인은 별도의 진입로를 개설하는 것으로 건축신고 및 개발행위허가를 신청한 점, 19세대에 대한 공공시설물(오수관, 우수관 등) 설치와 관련해서는 청구인의 진입도로를 거치지 않아도 되는 것으로 보이는 점, 개발행위허가 신청지가 청구인의 소유가 아니며, 관련 법상 개발행위허가신청 시에는 토지소유자의 사용승낙서를 제출하도록 요구하고 있는 점 등을 종합해 볼 때, 이 사건 처분으로 인하여 피청구인이 달성하고자 하는 공익보다 청구인 사익의 침해가 더 크다 할 것이다.
【주문】 피청구인이 2013. 4. 16. 청구인에게 한 건축신고 불수리처분은 이를 취소한다.
【청구취지】 피청구인이 2013. 4. 16. 청구인에게 한 건축신고 불수리처분은 이를 취소한다는 재결을 구함.
【이유】 1. 사건개요
가. 청 구 인 : ○○○
나. 피청구인 : ○○시 ○○구청장
다. 청구내용
청구인은 2012. 11. 14. ○○시 ○○구 ○○면 ○○리 ○○번지(전, 394㎡, 계획관리지역, 보전관리지역)(이하 ‘이 사건 신청지’라고 한다.)에 단독주택(건축면적 및 연면적 73.38㎡)을 건축하기 위하여 건축신고 하였으나, 2013. 4. 16. 피청구인으로부터 “개발행위허가 사항에 대한 도시계획위원회 심의결과 조건부 가결(진입도로 기부채납)되어 심의결과를 이행하는 조건으로 개발행위허가를 하고자 하였으나, 청구인이 심의결과를 미보완함에 따라 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조 및 57조, 제59조에 의거 개발행위 불허가 함”을 사유로 건축신고 불수리 처분을 받고, 그 취소를 구하는 사건이다.
2. 청구인 주장의 요지
가. 청구인은 ○○시 ○○구 ○○면 ○○리 ○○번지(전, 394㎡)에 대하여 토지소유자의 사용승낙을 받아 건축면적 73.38㎡의 단독주택(단층)을 건축하기 위하여 위 건축부지에 접한 기존의 도로(폭 6m)를 사용하는 것으로 설계하여 건축신고를 하였더니, 기존의 도로는 사용할 수 없다면서 별도로 연접하여 폭 4m의 진입로를 개설해야 한다는 보완을 요구하였다.
나. 청구인은 ○○리 ○○번지(전, 193㎡)와 인근 385번지(답, 90㎡) 및 386번지(대, 62㎡) 등 총 합계 345㎡에 대하여 추가로 토지소유자의 사용승낙을 받아 폭 4m, 길이 87.5m의 진입로를 개설하는 내용으로 개발행위허가를 신청하였다.
다. 피청구인은 도시계획위원회에 심의한 결과, 건축준공 시까지 진입로 부지를 기부채납하는 조건부로 가결되었다며 청구인에게 그에 대한 의견회신을 요구하였다. 그러나 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제57조제1항제1의2호에 의하면 단독주택 건축은 심의대상에서 제외됨에도 불구하고, 피청구인은 진입로가 87.5m 연장이 상당하다 하여 도시계획위원회에 심의를 구하였고, 도시계획위원회에서는 진입로부지의 기부채납을 조건으로 개발행위를 가결하였다.
라. 또한 진입로로 사용할 부지는 청구인 소유가 아니므로 기부채납 할 수 없으며, 개인주택의 진입로를 기부채납 하라는 것은 부당하다 할 것이다. 더불어 연접한 기존도로(폭 6m) 역시 기부채납된 도로가 아니며, 청구인에게 기존의 도로를 두고 연접해서 별도로 진입로를 다시 개설해야 된다는 행정요구는 납득할 수 없어(기존도로 폭 6m와 별도의 진입로 개설 폭 4m를 합하면 폭 10m의 도로가 되고 또 다시 한 사람이 건축하게 되면 폭 14m의 도로가 되어야 하는 형상임.) 2013. 3. 7. 이러한 내용의 의견서를 제출하였더니 피청구인은 2013. 4. 16. 건축신고 불수리처분을 하였다. 따라서 피청구인의 이 사건 처분은 부당하다고 사료되어 심판청구를 한 것이다.
3. 피청구인 주장의 요지
가. 처분경위
1) 2012. 11. 14. 청구인은 ○○시 ○○구 ○○면 ○○리 ○○번지 단독주택 신축과 관련하여 건축신고서를 제출하여 「건축법」제12조 및 같은 법 제14조에 따라 관련법에 따라 검토하였다.
2) 먼저 2010. 10월 사건 신청지외 4필지(28,912㎡)를 택지 개발하면서 주택지 22개소를 조성하였고, 현재 19개 부지에는 각 1세대씩 총 19세대의 단독주택 신축 목적으로 건축신고가 수리되었으며, 일부는 건축 준공되었거나 건축 중에 있었다. 즉 사건 신청지는 택지를 개발하고 남은 잔여부지이며, 청구인은 폭 4m, 길이 87.5m의 진입도로를 별도로 개설하는 계획으로 건축신고를 접수하였다.
3) 그러나 청구인이 택지개발 당시 조성된 기존의 기반시설인 도로를 이용할 경우에는, 「주택법」제16조제1항 및 같은 법 시행령 제15조제1항의 규정에 의거 청구인 주택과 기존에 건축신고 수리된 주택 19세대를 포함하여 총 단독주택 20호 이상, 대지면적 10,000㎡이상으로 위 주택법 규정에 따라 사업계획 승인대상에 해당된다. 또한 기존도로는 공용에 제공되는 도로가 아닌 개인(소유자 22명)이 22개소의 택지를 조성하면서 개설한 도로로 해당 소유자들에게 진입도로 목적으로 사용승낙을 득하여야 사용 가능한 사항이므로 청구인에게 별도의 진입로를 확보하도록 보완요구 한 것이다.
4) 또한 도로개설을 위한 개발행위허가 사항은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제59조 및 같은 법 시행령 제57조, 도시계획위원회 운영지침(국토해양부 도시정책과-○○호, 2011. 3. 28.자) 및 경상남도의 관련 공문(도시계획과-○○호, 2011. 3. 29.)에 따라 도시계획위원회 심의대상에 해당되어 2013. 1. 7. 심의한 결과 조건부 가결(건축준공 시까지 진입도로 기부채납) 되었다.
5) 이에 청구인에게 조건사항에 대한 의견을 조회하였으며, 청구인은 도시계획심의위원회의 조건사항 불이행 의견을 회신함에 따라, 2013. 4. 16. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조 및 제57조에 따라 도시계획위원회 심의결과 불이행으로 인하여 개발행위가 불허가에 됨에 따라 건축신고 불수리 처분을 하였다.
나. 청구인은 피청구인이 단독주택 부지에 접한 기존의 도로(폭 6m)를 사용하는 것으로 설계하여 건축신고 하였으나, 기존의 도로는 사용할 수 없다면서 별도로 연접하여 폭 4m의 진입도로를 개설해야 한다고 보완을 한 것이 부당하다고 주장하고 있으나,
1) 청구인은 이 사건 건축신고 불수리처분 이전인 2012. 3. 12. 같은 번지에 단독주택 건립목적으로 건축신고를 신청한 사실이 있으며, 신청 당시 진입도로 계획을 택지조성(22개소 부지)시 개설한 진입도로(폭 6m)를 이용하는 계획으로 건축신고를 신청하였다.
2) 청구인이 기존 조성된 기반시설(도로 등)을 이용할 경우 청구인의 단독주택과 이미 건축신고 수리된 단독주택 19세대를 포함하여 총 단독주택 20호 이상, 대지면적은 10,000㎡이상이 되어 「주택법」제16조제1항 및 같은 법 시행령 제15조제1항에 따라 주택건설 사업계획 승인대상이 되며, 「건축법」제14조에 따른 건축신고 대상에 해당되지 않는다.
3) 또한, 해당 기존도로는 공용에 제공되는 도로가 아닌 개인(소유자 22명)이 택지를 조성하면서 개설한 도로로 해당 소유자들의 진입도로 사용승낙을 득하여야 사용 가능한 사항이므로, 별도의 진입로를 확보하도록 청구인에게 유선 상 요구하였으며, 이에 청구인은 2012. 3. 13. 개인사정으로 건축신고 신청을 취하하였다.
다. 청구인은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제57조제1항제1의2호에서 단독주택 건축은 심의대상에서 제외된다고 규정하고 있으며 도시계획위원회의 심의결과 건축준공 시까지 진입도로 기부채납을 조건으로 조건부 가결하는 것은 부당하다고 주장하고 있으나,
1) 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제57조제1항제1의2호 라목 3) 및 도시계획위원회 운영지침(국토해양부 도시정책과-○○호, 2011. 3. 28.) 및 경상남도의 관련 공문(도시계획과-○○호, 2011. 3. 29.)에 의거 단독주택 건축에 대한 심의가 아닌 『단독주택 건축을 위한 진입도로 개설』에 따른 심의를 신청한 것이며, 진입도로 길이가 50m 이상되는 등 연장이 상당한 지역의 진입도로는 심의대상에 해당된다고 명시하고 있다.
2) 또한 도시계획위원회 심의결과, 건축준공 시까지 진입도로 기부채납을 조건으로 가결한 것은 진입도로를 기부채납하여 공용도로로 이용 시 주민편익을 위한 공공시설물(우수관, 오수관, 가스관, 조명시설 등) 설치에 제약이 없으며, 개인이 사도로 유지관리를 하기보다 시에서 공용도로로 유지ㆍ관리함이 효율적이고, 향후 인근부지에 건축신청 시 진입로 확보에 따른 분쟁을 미연에 방지할 수 있는 점 등을 종합적으로 고려하여 진입도로 기부채납을 조건으로 조건부 가결한 것이므로, 도시계획위원회 심의결과는 타당하다 할 것이다.
라. 따라서 청구인이 신청한 이 사건 신청지 인근 기존도로(22개부지 조성 시 개발한 기반시설) 사용할 경우 단독주택이 20호 이상으로 「건축법」제14조의 규정에 의한 건축신고 대상이 아닌 「주택법」제16조 및 같은 법 시행령 제15조의 규정에 따른 사업계획 승인대상에 해당되므로, 청구인이 신청한 건축신고 요건은 법령규정에 위배된다 할 것이다. 또한「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제59조에 따른 도시계획위원회 심의는 같은 법 제56조에 따른 개발행위 허가권자인 특별시장ㆍ광역시장ㆍ시장 또는 군수나 관계행정기관의 장이 같은 법에 따른 개발행위허가나 다른 법률에 따른 인가ㆍ허가ㆍ승인 또는 협의를 함에 있어서 관련 분야에 대한 학식과 경험이 풍부한 자들로 구성된 위원회의 집합적 의견을 듣는 행정절차로서, 해당 도시계획위원회의 심의결과가 존중되고 진지하게 검토되어 정당하다고 인정될 경우, 이를 반영하여야 할 것이다. 더불어 진입도로를 기부채납하여 공용도로로 이용 시 주민편익을 위한 공공시설물(우수관, 오수관, 가스관, 조명시설 등) 설치에 제약이 없으며, 개인이 사도로 유지관리를 하기보다 시에서 공용도로로 유지ㆍ관리함이 효율적이며, 향후 인근부지에 건축신청 시 진입로 확보에 따른 민원분쟁을 미연에 방지할 수 있는 등을 종합적으로 검토한 도시계획위원회의 심의결과는 타당하다할 것이다.
마. 마지막으로 피청구인이 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제59조 및 같은 법 시행령 제57조 및 도시계획위원회 심의운영지침, 경상남도의 관련 공문에 따라 도시계획위원회에 심의를 상정하여 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제57조에 따라 한 개발행위 불허가 처분과 이에 따른 건축신고 불수리 처분은 적법하므로, 이 사건 청구는 마땅히 기각되어야 할 것이다.
4. 관계법령
가.「건축법」제3조, 제11조, 제14조
나.「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조, 제57조, 제58조, 제59조
다.「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제57조
라.「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행규칙」제9조
마.「주택법」제2조, 제16조
바.「주택법 시행령」제15조
5. 인정사실
가. 2012. 11. 14. 청구인은 ○○시 ○○구 ○○면 ○○리 ○○번지(전, 394㎡, 계획관리지역, 보전관리지역)에 단독주택(1동, 건축면적 및 연면적 73.38㎡)을 신축하기 위하여 건축신고서를 제출하였다.
나. 2013. 1. 11. 청구인의 단독주택 건축을 위한 진입도로 개설관련으로 ○○시도시계획위원회의 심의를 거쳤으며, 2013. 1. 14. 진입도로 기부채납을 조건으로 조건부 가결되었음을 ○○시로부터 통보받았다.
다. 2013. 1. 16. 피청구인측 건설과에서는 진입도로 기부채납을 조건으로 도시계획위원회에서 조건부 가결되었으므로 이에 의거 신청자의 의견을 조회 후 의견내용을 회신해 줄 것을 요청하였으며, 2013. 3. 7. 청구인은 “도시계획심의위원회의 조건부 가결에 동의할 수 없으며, 진입도로는 개인 단독주택 사도로서 기부채납하라는 조건은 부당하다.”는 내용의 의견서를 제출하였다.
라. 2013. 4. 12. 피청구인측 건설과에서는 청구인이 도시계획위원회의 심의결과 미보완에 따라 개발행위허가를 불허가 협의함을 통보하였으며, 2013. 4. 16. 피청구인은 청구인은 도시계획위원회 심의결과를 미보완함에 따라 개발행위 불허가됨에 따라 건축신고 수리가 불가함을 통보하였다.
마. 청구인이 개설하고자 하는 진입도로는 폭 4m, 길이 87.5m이며, 경상남도 도시계획과-○○호(2011. 3. 29.)와 국토해양부 도시정책과-○○호(2011. 3. 28.) 관련 「개발행위허가 도시계획위원회 심의대상 운영통보」에 의하면, 2. 도시계획위원회 심의대상 제외, 가목과 라목에서는 2011. 3. 9. 이전에 개발행위허가를 받은 후 토지의 형질변경면적이 감소하거나 부지면적의 증가없이 토지의 형질변경내용이 변경하는 개발행위변경허가와 진입도로 개설을 위한 개발행위허가의 경우 도시계획위원회 심의대상에서 제외되나 다만, “50미터 이상 되는 등 연장이 상당하고 개설대상지가 임야 등 보전의 필요성이 있는 지역에서 진입도로는 심의대상”으로 처리한다고 명시하고 있다.
바. 청구인은 2012. 11월 당초 개발행위허가를 신청하면서 토지형질변경 신청면적을 739㎡(건축부지: 587㎡, 진입도로 152㎡)로 하였으나, 2012. 12. 12. 피청구인은 건축계획부지 중 일부가 사실상 진입도로로 전용되므로 건축계획부지에서 제외하여 별개의 진입로로 수정하여 관련 서류를 제출해 줄 것을 보완 요청하였다. 이에 청구인은 개발행위허가 신청서 상의 토지형질변경 신청면적을 739㎡(건축부지: 394㎡, 진입도로: 345㎡)로 수정하여 제출하였다.
6. 판단
가. 먼저 이 사건 처분의 관계법령에 대하여 살펴보면, 「건축법」제14조제1항에서는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 관리지역, 농림지역 또는 자연환경보전지역에서 연면적이 200제곱미터 미만이고 3층 미만인 건축물의 건축인 경우에는 미리 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 국토해양부령으로 정하는 바에 따라 신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 본다고 규정하고 있으며, 제2항에서는 제1항에 따른 건축신고에 관하여는 제11조제5항을 준용하여 건축허가를 받으면 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조에 따른 개발행위허가를 한 것으로 본다고 규정하고 있다.
나. 다음 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부를 살펴보면,
1) 먼저 단독주택 건립에 따른 진입도로 개설관련 개발행위허가신청이 도시계획위원회 심의대상인지에 대하여 살펴본다.
가) 경상남도 도시계획과-○○호(2011. 3. 29.)와 국토해양부 도시정책과-○○호(2011. 3. 28.) 관련 「개발행위허가 도시계획위원회 심의대상 운영통보」를 살펴보면, 2. 도시계획위원회 심의대상 제외대상 가목에서는 “2011. 3. 9. 이전에 개발행위허가를 받은 후 토지의 형질변경면적이 감소하거나 부지면적의 증가없이 토지의 형질변경내용이 변경되는 개발행위변경허가의 경우”에 대하여 제외대상으로 명시하고 있으며, 라목에서는 “진입도로 개설을 위한 개발행위허가, 진입도로는 주된 개발행위에 부수적으로 수반되는 개발행위인 점을 고려하여 통상적인 진입도로는 제외하되, 50미터 이상 되는 등 연장이 상당하고 개설대상지가 임야 등 보전의 필요성이 있는 지역에서 진입도로는 심의대상으로 처리”하도록 명시하고 있다.
나) 따라서 청구인의 주장처럼 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제57조제1항제1의2호에 의거 단독주택은 도시계획위원회 심의대상에서 제외된다고 하더라도, 청구인이 개설하고자 하는 진입도로가 사건 신청지외 2필지에 걸쳐 개설되면서 그 길이가 87.5m에 달하고 일부 보전관리지역이 편입됨에 따라 자연훼손이 심한 것으로 보고 도시계획심의위원회에서 심의하도록 함에 있어 부당함은 없어 보인다.
2) 다음으로 피청구인이 도시계획심의위원회에서 진입도로 기부채납을 조건으로 조건부 가결 하였으나 이를 청구인이 이행하지 않아 개발행위 불허가됨에 따라 건축신고 불수리처분을 한 것이 정당한 것이지 살펴본다.
가) 대법원판례(1997. 3. 14. 선고 96누16698판결 등 참조)에서는 “주택건설사업계획의 승인은 상대방에게 권리나 이익을 부여하는 효과를 수반하는 이른바 수익적 행정처분으로서 법령에 행정처분의 요건에 관하여 일의적으로 규정되어 있지 아니한 이상 행정청의 재량행위에 속한다 할 것이고 재량행위에 있어서는 법령상의 근거가 없다고 하더라도 부관을 붙일 수 있을 것이나, 다만 그 부관의 내용은 적법하고 이행 가능하여야 하며 비례의 원칙 및 평등의 원칙에 적합하고 행정처분의 본질적 효력을 해하지 아니하는 한도의 것이어야 한다.”고 판시하고 있으며,
나) 또한「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제57조제1항 및 같은 법 시행규칙 제9조제1호에서는 개발행위를 하고자 하는 자는 토지의 소유권 또는 사용권 등 신청인이 당해 토지에 개발행위를 할 수 있음을 증명하는 서류를 제출하여야 한다고 규정하고 있다. 따라서 피청구인은 진입도로 개설을 목적으로 하는 개발행위허가를 함에 있어 해당 토지에 대하여 개발행위를 할 수 있음을 증명하는 토지의 사용권을 증명하는 서류를 제출하도록 요구할 수 있으며, 피청구인이 개발행위허가 조건으로 기부채납할 것을 요구한다면 이는 개발행위허가에 따른 부관에 해당한다.
다) 그러나 개발행위허가가 행정청의 재량행위임을 감안하고 피청구인의 주장처럼 청구인이 진입도로를 기부채납할 경우 공용도로로 유지ㆍ관리함이 효율적이고 공공시설물 설치에 제약이 없으며 향후에 진입로 확보에 따른 발생할 분쟁을 미연에 방지할 수 있다고 하더라도, 사건 신청지 주변에 이미 건축신고 수리된 단독주택 19세대의 진입도로가 별도로 개설되어 있고 청구인은 별도의 진입로를 개설하는 것으로 건축신고 및 개발행위허가를 신청한 점, 19세대에 대한 공공시설물(오수관, 우수관 등) 설치와 관련해서는 청구인의 진입도로를 거치지 않아도 되는 것으로 보이는 점, 개발행위허가 신청지가 청구인의 소유가 아니며, 관련법 상 개발행위허가신청 시에는 토지소유자의 사용승낙서를 제출하도록 요구하고 있는 점 등을 종합해 볼 때, 이 사건 처분으로 인하여 피청구인이 달성하고자 하는 공익보다 청구인 사익의 침해가 더 크다 할 것이다.
3) 따라서 진입도로 개설과 관련하여 도시계획위원회의 심의를 거친 것에 있어 부당함은 없어 보이나, 피청구인이 진입도로와 관련하여 기부채납을 요구하고 이에 대하여 기부채납이 이루어지지 않자 도시계획위원회 심의 미이행으로 이 사건 처분을 한 것은 비례의 원칙에 위배된다 할 것이므로, 이 사건 처분은 재량권을 일탈ㆍ남용하여 위법ㆍ부당하다 할 것이다.
다. 결론
그렇다면, 청구인의 청구는 이유 있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
