【재결요지】 청구인의 사건 토지의 보상(토지사용료, 경작손실보상금) 청구를 공법상 권리관계에 대하여 그 형성 또는 존부의 확인을 구하는 「행정소송법」제3조제2호에 의한 당사자 소송에 의해 다툴 수 있음은 별론으로 하더라도, 청구인은 피청구인에게 그동안 청구인의 허락이나 동의를 구하지 않고 청구인 소유의 토지에 대하여 수도관을 매설하였으므로 이에 대하여 토지사용료 및 경작손실보상금 지급을 요구하는 것이고, 이는 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용인 처분을 요구하는 것이라고 할 수 없는 바, 청구인의 신청 내용에 따라 피청구인이 토지사용료 등을 지급하지 않았다고 하여 의무이행심판의 대상이 되는 거부처분이나 부작위가 성립한다고 볼 수는 없다 할 것이다.
【주문】 청구인의 청구를 각하한다.
【청구취지】 피청구인은 ○○군 ○○읍 ○○리 ○○○-○번지 외 1필지(1,266㎡)의 토지사용료 22,050,000원 및 농작물 경작 손실보상금 14,700,000원 등 합계 36,750,000원을 청구인에게 지급하라는 재결을 구함.
【이유】 1. 사건개요
가. 청 구 인 : ○○○(○○군 ○○읍 ○○리 ○○○)
나. 피청구인 : ○○군수
다. 청구내용
청구인은 ○○군 ○○읍 ○○리 ○○○-○번지외 1필지(대, 답, 1,266㎡)의 소유자로서, 수도시설을 매설함에 있어 토지의 소유자인 청구인에게 사전 동의를 구하지 않고 매설한 후 2013. 1월에 철거한 사실이 있으므로, 이에 대하여 2000. 10월부터 2012. 12월까지의 토지사용료 22,050,000원과 수도시설 매설로 인하여 농작물 경작에 손실을 보았으므로 손실보상금 14,700,000원을 합한 36,750,000원의 지급을 구하는 사건이다.
2. 청구인 주장의 요지
가. 사건 경위
1) 청구인은 1952. 3. 7. ○○군 ○○읍 ○○리 ○○○번지에서 태어나 ○○에서 초중고를 다녔으며, 1977. 5. 8. 결혼하여 두 아이를 낳고 1986. 1월 고향을 떠나 1986. 6. 18. ○○에 있는 ○○중공업에 입사하여 회사생활을 하다가 2001. 3. 31. 명예퇴직하여 다시 고향으로 돌아와 농사를 지으며 살게 되었다.
2) 고향으로 돌아온 청구인은 본인의 소유인 땅을 일구고 개간하여 농사를 지었는데 그 때마다 논에 있는 수로시설 밸브 돌출구 때문에 지장이 많아 불편하기도 하고 궁금하기도 해서 군청 상수도과에 가서 알아본다고 하는 것이 먹고 살기에 바빠 차일피일 미루어 온 것이 어느덧 10년의 세월이 훌쩍 지나게 되었다.
3) 2012. 7월경 새로운 농작물 경작과 축산의 계획이 있어서 수로시설 밸브 돌출부를 철거하려고 동네 주민들에게 물어보니 아는 사람이 아무도 없었으며, 당시의 마을이장에서 물어보았더니 모르겠다고 하면서 지금은 사용하는 것이 아니니 철거하라고 해서 철거하려고 하다가 혹시나 하여 상수도사업소에 전화로 문의를 하였더니, 담당자가 “전에 동네에서 사용한 상수도인 것 같은데 철거하라.”고 했으나, 그래도 알 수 없어 확인 좀 해달라고 부탁을 하니 “그러면 상수도직원 입회하에 철거하라.”고 하였다.
4) 그래서 상수도직원 입회하에 철거를 하려고 장비(포크레인)를 준비해서 철거하려고 하다가, 진입로에서 철거대상인 돌출부가 있는 곳까지 들어가려면 도로에서 다른 사람의 밭을 통과해야 하는데 그 밭의 주인이 “배추를 심어 놓었기 때문에 안되며, 배추를 수확하고 나서야 통과할 수 있다.”고 하여 배추수확기인 12월까지 기다리기로 하였다.
5) 그런 일이 있고 5개월 후인 12. 10.경 포크레인이 오기 전에 도대체 어떤 것이 묻혀있는지 궁금해서 청구인 본인이 직접 삽과 괭이로 몇 미터를 파니 상수도관이 우리 집 쪽으로 묻혀 있었으며, 분명히 살아있는 상수도가 아닌 가 싶어 상수도사업소에 연락을 하니 상수도직원 3명이 나와서 살아있는 지를 확인하였다. 확인한 결과, 현재 사용 중에 있는 상수도관임을 확인하였으며, 그러면 당장 철거를 해달라고 했더니 밭에 있는 배추를 다 수확하고 나서 곧 철거해주겠다고 하였다.
6) 그로부터 2주후 청구인은 상수도직원과 함께 살아있는 상수도관임을 확인하고 상수도 고지서 발부계에 전화를 걸어 언제부터 상수도관이 매설되었는지를 알아본 결과, 상수도 고지서가 2000. 10월부터 발부되었다는 것을 확인하고 토지사용료 청구서를 ○○군수 앞으로 발송하였으며, 그 후 2013. 1. 15. 매설된 상수도관을 완전히 철거하였다.
7) 그 후 2013. 2. 16. 상수도관이 다 철거되고 없는 줄 알고서 청구인 본인이 직접 장비(포크레인)를 동원하여 대뿌리 제거와 저지대의 땅을 돋우는 작업을 하던 중 없었다고 생각했던 상수도관이 또 있었던 탓에 그 상수도관을 건드리게 되어 상수관이 터져 온 이웃이 물난리와 함께 식수곤란을 겪어야 했는데 다행이 수자원공사 긴급복구반이 협력업체를 불러 복구하였다.
8) 그 후 아무런 반응이 없어서 2013. 1. 22. 독촉장을 보냈더니 접수한 담당자로부터 “법원을 통해서 받아가세요. 법원에서 주라는 판결을 하면 드리겠습니다.”라는 말을 듣고 이에 행정심판을 청구하게 된 것이다.
나. 처분의 위법성
1) 청구인이 객지로 나가 있는 사이에 피청구인은 청구인의 허락이나 동의없이 상수도관을 매설한 것은 아무리 마을 주민의 식수를 해결하기 위한 선한 목적이 있었다고 하더라도 절차상의 문제를 발생시켰으며, 차후에라도 이 사실을 청구인에게 알려서 사후동의를 득해야 함에도 불구하고 그런 절차없이 청구인의 사유재산을 본인의 동의나 허락도 받지 않고 공공기관에서 임의로 사용한 것은 피청구인이 적법한 절차를 준수하지 않은 것으로서 그 위법성이 분명하다 할 것이다.
다. 처분의 부당성
1) 청구인이 피청구인에게 적법한 절차를 준수하지 않았다는 것을 담당자에게 알리고 철거와 함께 그에 상당하는 토지사용료와 농작물을 경작하지 못한 것으로 인한 손실보상금을 청구하였을 때, 그 사실여부를 알아보고 사실인 경우에는 당연히 토지사용료와 손실보상금을 소급해서 신속히 지불해야 함에도 불구하고, 이에 대하여 자세하게 설명도 해주지 않고, 적절한 해명도 없이 막연히 법으로 청구하면 주겠다고 한 것은 법에 익숙하지 못한 청구인으로서는 너무나 어이가 없고 너무 실망이 컸다. 더 나아가 국유지가 아닌 사유지를 소유주의 동의나 허락없이 임의로 사용했다면 당연히 사과와 함께 사용료와 보상금을 지불해야 마땅한데 그로부터 3개월이 지나도록 담당자로부터 책임있는 전화한 통 없었으며, 해결을 위한 한마디의 상의도 없었다는 것은 군민의 한 사람으로서 서운한 것은 물론 가혹하리 만큼 자존감이 훼손되었으므로 피청구인의 이러한 태도는 매우 부당한 처사라 할 것이다.
라. 따라서 피청구인은 청구인에게 2000. 10월경부터 2012. 12월까지 12년 3개월(147개월) 동안의 토지사용료 월 15만원과 경작을 하지 못함으로 인한 손실보상금 월 10만원 등 합계 36,750,000원을 소급하여 지급해야 할 것이다.
마. 보충서면
1) 지주인 청구인의 승낙이나 동의절차를 거치지 않고 남의 토지를 사용한 것은 사유재산의 권리를 침해한 행위임이 분명하며, 또한 책임있는 담당공무원의 부작위에 해당하는 것으로서 이는 공무원의 안일한 근무태도 및 소홀과 태만에 해당하는 것으로서 이는 부작위의 구체적 행위의 실체라 할 것이며, 행정심판 청구대상이라 할 것이다.
2) 피청구인은 행정심판을 제기할 수 있는 기간이 도과하였다고 주장하고 있으나, 앞서 사건 경위에서 언급한 바와 같으며, 청구인은 행정전문가도 아니고 평범한 군민의 한 사람이기 때문에 행정심판법을 잘 모르며, 상수도관을 지금까지 사용해 왔고, 매설된 관으로 인해 현재 이곳 저곳에서 문제들이 발생하고 있는 일을 가지고 청구기간이 도과하였다고 하는 것은 눈가리고 아옹하는 처사가 아니라 할 수 없으며, 이를 해결해주려고 하는 의지를 가지지 않은 행정의 잘못이지, 현재를 기점으로 소급해서 청구하는 청구인의 잘못은 아니라 할 것이다.
3) 피청구인은 독촉장이 접수되어 상수도관 매설에 대하여 충분한 설명을 하였다고 주장하고 있으나, 책임있는 공무원이라면 군민에게 당연히 충분한 설명을 해주어야 하고 또 그렇게 하는 것이 옳다. 그러나 청구인 본인이 담당공무원을 찾아갔을 때는 관계 서류도 제시하지 않았으며, 무책임한 태도를 보였다. 따라서 충분한 설명을 했다는 것은 거짓말이며, 적절한 설명이나 해명도 없었다.
4) 피청구인은 영농에 불편이 없도록 매설하였으며, 매설위치도 최대한 부지 경계에 부설하여 영농행위에 큰 장애가 되지 않도록 조치하였다고 주장하고 있으나, 수로시설 밸브 돌출부가 논의 가장자리 중앙에 위치해 있었을 뿐 매설도면이 없었기 때문에 다시 파서 확인하기 전에는 수로관이 어느 방향으로 매설되어 있는지를 전혀 알 수가 없었으며, 담당공무원도 전혀 알지 못하고 있다가 철거작업에 들어가서야 사용 중에 있는 관인지, 사용하지 않는 관인지를 알게 되었다. 매설방향도 철거작업에 들어갔을 때에야 부지의 가장자리 가까운 곳으로 매설되어 있다는 것을 알게 된 것이며, 그 전에는 청구인도 담당공무원도 전혀 모르는 상태였는데, 철거하면서 부랴부랴 사진을 찍어 증거자료라고 제시하면서 영농행위에 큰 장애가 되지 않도록 조치하였다는 말을 하고 있는 것이다. 증거자료로 제시한 사진들은 매설당시의 증거자료가 아니고 철거하면서 얼마 전에 찍은 사진으로서 타당성과 신빙성과 적합성 측면에서 전혀 채택될 수 없는 것이며, 피청구인의 주장대로라면 지금이라도 당시의 매설도면과 매설 당시의 증거자료를 제시하여야 할 것이다.
5) 피청구인은 청구인의 모친이 사망하기 전까지는 아무런 문제가 없었다고 주장하고 있으나, 그것은 청구인의 모친이 장비가 아닌 호미를 이용하여 농사를 지었기 때문에 문제가 없었던 것이다. 그러나 청구인은 어머니와는 달리 장비를 사용하여 농사를 해야 했기 때문에 문제가 발생한 것이다. 또한 청구인은 2000. 10월에 매설된 것으로 확인하고 토지사용료를 147개월분으로 청구하였으나, 피청구인은 관로매설이 2000년이 아닌 1989년에 이루어졌다고 주장하고 있으므로, 최소한 10년치 토지사용료는 당연히 추가되어야 할 것이다.
6) 피청구인은 청구인의 모친이 사망한 이후부터는 농사를 짓지 않았다고 주민들이 이야기하였다고 주장하고 있으나, 청구인은 장비를 가지고 농사를 지어야 하는데 상수도관로가 어느 방향으로 어떻게 묻혀있는지, 얼마나 깊이 묻혀있는지, 그리고 사용되는 관인지, 사용되지 않는 관인지를 전혀 알 수가 없어서 농사를 포기한 상태였으므로 농사를 2000년경부터 지을 수 없었던 것이다.
7) 피청구인은 ○○리 ○○○-○번지는 2006. 4. 13. 대지로 지목변경 되었으므로 경작권의 주장은 적절하지 않다고 주장하고 있으나, 축사를 짓기 위하여 지목을 변경하였으나 당시의 축산업경기가 좋지 않은 관계로 축사 짓는 계획을 보류한 상태였기 때문에 지목은 대지로 변경되었지만 장비를 사용하지 않고 할 수 있는 농사는 짓고 있었다.
8) 피청구인은 현재 동의서는 없으나 그 당시 이장 및 주민의 의견이 모친의 동의를 받은 후에 관로를 매설하였다고 기억을 하고 있다며 이를 입증자료로 제시하고 있으나, 행정심판까지 하게 된 상황에서 기억을 더듬어 2013. 5. 10. 최근의 날짜로 현 이장과 주민 ○○○를 앞세워 전 이장의 이름으로 확인서를 급조해 피청구인의 입증자료로 제시하고 있는 이는 억지주장이라 할 것이다. 돌아가신 청구인의 모친도 동의하였을 것이라고 추정할 것이 아니라 당시의 확인서와 돌아가신 어머니의 동의를 제시하면 간단히 해결될 것이다. 또한 연접한 토지인 ○○리 ○○○-5번지의 관정 및 관로매설시 소유자가 동의하였다고 하면서 확인서를 제시하였으나, 이 또한 최근의 확인서이므로 믿을 수 없고 인정할 수도 없다 할 것이다.
9) 피청구인은 당시에도 사전 동의 없이는 사업을 할 수가 없는 현실로 미루어 볼 때 당연히 청구인의 모친께 동의되었으므로 추후 청구인에게 다시 동의를 득하지 않았다고 주장하고 있으나, 청구인은 모친으로부터 매설관련 동의를 하였다는 말을 들은 적이 없으며, 우리 형제들 누구도 동의해줬다는 말을 들은 사람이 없다.
10) 피청구인은 2001년에 ○○○외 37명의 신청서를 받아 개인별 78,940원을 납부한 후 상수도 공급을 하여 지금까지 사용하고 있다고 주장하고 있으나, 피청구인이 증거로 제출한 신규급수공사 주민현황을 살펴보면 주민등록번호가 기재되어 있지 않은 주민이 4명 있으며, 그 중에 한명은 청구인이다. 또한 청구인은 78,940원을 납부한 사실도 없다. 청구인은 동의하여야 한다는 사실을 몰랐으며, 그 사실을 청구인에게 아무도 알려주지 않았기 때문에 최근까지 모르고 있다가 청구인은 동의하지 않은 상태에서 동의한 것처럼 되어 있다. 청구인은 2001. 3. 31. 명예퇴직을 하였으며, 신청서를 작성한 때는 2000. 8월부터 10월이기 때문에 청구인이 모르고 있는 것이다. 또한 급수공사신청서에 기재된 주소는 청구인의 주소가 아니며, 계량기 확인서에 기재된 서명도 청구인의 서명이 아니다.
3. 피청구인 주장의 요지
가. 본안전 판단
1) 「행정심판법」제2조 및 제3조의 규정에 의하면 행정심판은 행정청의 위법 또는 부당한 처분이나 부작위로 침해된 권리 또는 이익을 구제하는 절차이나 이 건은 피청구인이 법률상의 처분 또는 부작위의 구체적 행위가 실체하지 아니하며,
2) 또한 그러함에도 불구하고 설령 관로 및 제수변 설치가 피신청인의 처분 또는 부작위라 하더라도, 소장에 따르면 청구인이 2001년 귀향하여 수로시설 돌출부 사실을 인지하였고, 2012년에는 구체적 사실까지 확인하였다고 주장하고 있으므로, 이는 행정심판법 제27조에 의한 심판청구기간을 도과하였기에 각하되어야 할 것이다.
나. 본안판단
1) 사건 경위
가) 2012. 7월경 청구인 소유의 부지(○○리 ○○-2번지 - 대지, ○○리 ○○○-6번지 - 전)에 수도시설의 철거에 따른 확인 전화를 받고 철거와 상수시설 확인을 위해서는 상수도직원 입회하에 철거하여야 한다고 하였으며, 2012. 12. 10. 청구인이 인력으로 입구 부분의 상수관로를 돌출시켰다는 연락을 받고 직원이 확인한 결과 마을에서 사용 중인 상수관로로 확인이 되었으며,
나) 확인 후 청구인이 당장 철거를 요구하였으나, 청구인의 부지로 진입하기 위한 진입부(○○리 ○○○-5번지)의 농지가 경작 중으로 장비 진입이 곤란하여 경작완료 후 2013. 1. 15. 철거를 완료하였다.
다) 이러한 사유로 청구인으로부터 2012. 12. 20. 토지사용료(22,050,000원) 청구서와 2013. 1. 22. 독촉장이 접수되어 상수관로 매설에 대하여 충분한 설명을 하였으나, 청구인이 계속 토지사용료를 지급할 것을 요구하였으며, 이에 청구인이 행정심판을 청구하게 된 것이다.
2) 청구인이 2001. 3. 31. 귀촌 후 땅을 일구고 개간하여 농사를 지었는데 그때마다 논에 있는 수로시설 밸브 돌출부 때문에 지장이 많아 불편하고 궁금하여 군청 상수도과에 알아본다는 것이 차일피일 미루다가 10년의 세월이 지났다는 주장에 대하여,
가) 수도시설이 매설된 지역은 ○○리 ○○○-6번지와 ○○○-○번지로서 본 시설은 1989년경 기존의 마을 상수도로 사용하던 자연수의 고갈로 인해 ○○군에서 암반관정을 ○○리 ○○○-○번지에 개발하고 ○○리 산 4번지에 물탱크를 설치하여 마을 전체에 식수를 공급하였다.
나) 관로매설은 전체적으로 영농에 불편함이 없도록 굴착깊이를 60cm정도 하였으며, 매설위치도 최대한 부지 경계에 부설하였으며, 유지관리를 위해 설치한 밸브시설은 ○○○-○번지 모퉁이에 설치되어 영농행위에 큰 장애가 되지 않도록 조치하였다.
다) 상기 관로매설은 1989년에 이루어졌으며, 이후 청구인의 모친이 사망하기 전까지 거주하면서 경작하였으며, 당시에는 아무런 문제가 되지 않았다.
라) 또한 주민들 의견이 청구인의 모친(○○○)이 살아 있을 때에는 농사를 짓고 있었으나, 모친 사망(1993. 7월) 이후 2000년경부터는 농사를 짓지 않았다고 이야기 하고 있다.
마) 그리고 ○○리 ○○○-○번지는 2006. 4. 13. 대지로 지목변경 되었으므로, 이에 따른 경작권리의 주장은 맞지 않다 할 것이다.
3) 청구인이 객지로 나가 있는 사이에 허락이나 동의 없이 상수도관을 매설한 것은 아무리 마을 주민의 식수를 해결하기 위한 목적이 있다 하더라도 절차상의 문제가 있으며, 차후에라도 이 사실을 청구인에게 알려서 사후 동의를 득해야 함에도 그런 절차 없이 공공기관에서 사유재산을 임의로 사용한 것은 피청구인이 적법한 절차를 준수하지 않은 것으로 위법성이 분명하다고 주장하고 있으나,
가) 상수관로를 매설한 시기는 1989년경으로 이 시기는 청구인의 모친(○○○)이 토지를 관리하여 농사를 짓고 있었으며, 현재 동의서는 없으나 그 당시 이장 및 주민의 의견이 모친의 동의를 받은 후에 관로매설을 하였다고 기억을 하고 있으며, 연접한 토지인 ○○리 ○○○-5번지에 관정 및 관로매설시 소유자(○○○)가 동의하였으므로, 당시에는 사전 동의 없이는 사업을 할 수가 없는 현실로 미루어볼 때 당연히 청구인의 모친께 동의되었으므로, 추후에(매설일로부터 10여년이 지난) 청구인에게 다시 동의를 득하지 않은 것이다.
나) 1999. 9월에 그동안 사용하던 지하수의 염도가 높아 지방상수도로 전환을 위해 사업비 47,403천원을 투입하여 본선 관로 1.5km을 부설하였으며, 청구인을 포함한 ○○○외 37명의 신청서를 받아 개인별 78,940원을 납부한 후 상수도 공급을 하여 지금까지 사용하고 있다.
다) 이는 그 당시 개인별 부담금 절감(타지역 평균 300,000원)을 위해 기존에 사용하던 상수관로에 지방상수도를 접합하여 사업을 하는 것을 주민에게 설명하여 완료한 것으로 청구인도 신청을 하였으므로 기존 상수관로를 사용한다는 것을 사전에 충분히 알고 있었을 것으로 알고 있다.
다. 결론
1) 이 사건은 행정심판법에서 규정한 행정심판의 대상이 되는 구체적인 처분 또는 부작위가 존재하지 아니하고, 그러함에도 불구하고 행정심판의 청구기간이 도과하였으므로 각하되어야 할 것이다.
2) 현재 기록은 없으나, 1989년 마을상수도 관로매설 당시 청구인의 모친(○○○)에게 동의를 받아서 사업을 한 것으로 마을 주민이 증언하고 있으며, 관로 매설 현지 여건이 청구인의 집과 연접하고 있고 집 마당을 통과하고 있어 사전에 동의가 없이는 불가능한 사항으로 미루어 볼 때 당연히 동의하였을 것으로 추정되며,
3) 청구인이 2001. 3월 귀촌을 한 이후 그 당시 사실확인을 하고 인지한 상태에서 계속 영농하였으나 이설요청을 하지 않았으며, 또한 제수변이 설치된 지점이 ○○리 ○○○-6번지의 모퉁이 지역으로 경작에 미치는 영향이 아주 경미하고, ○○리 ○○○-○번지는 2006년에 대지로 지목변경 되었으며, 마을 주민의 증언에 의하면 모친 사망이후 2001년부터는 대부분 영농행위를 하지 않은 것으로 토지사용료 및 손실보상금 지급요청은 타당하지 않다 할 것이다.
4. 관계법령
가.「행정심판법」제2조, 제3조, 제5조, 제27조
나.「○○군 급수조례」제6조, 제21조
다.「○○군 수도급수조례 시행규칙」제1조, 제3조, 제4조, 제5조, 제7조
5. 인정사실
가. 1999. 9. 3. 피청구인은 ○○지구(○○)농어촌 생활용수 관로공사에 대하여 준공검사를 실시하였다.
나. ○○읍 ○○리 ○○○번지 ○○○ 외 37인(청구인 포함)으로부터 급수공사신청서가 접수되어, 2000. 9월 피청구인은 급수전 설치공사비가 납부되자 신규급수공사를 시행하여 2000. 10. 6. 신규급수공사를 완료하였다.
다. 2013. 5. 10. 1989년 당시 ○○읍 ○○리 ○○마을 이장으로 재직한 전이장 등 3명으로부터, “① 마을상수도 오염이 심해 암반관정 개발 후 생활용수 공급을 위해 물탱크 및 상수관로 매설을 하면서 부득이 일부 구간이 사유지를 통과하면서 전체적으로 주민의 동의를 받고 한 것으로 기억하고 있으며, ② ○○리 ○○○-6번지와 ○○○-○번지에 대하여 청구인 모친(○○○)의 동의를 구하고 관로를 매설한 것으로 기억하고 있다. 또한 통상적으로 마을주민불편 해소(마을안길 및 농로 확포장)를 위해 추진하는 사업은 보상 없이 주민의 동의를 구하여 사업을 추진하여 왔다.”는 내용의 확인서를 받았다.
라. 2013. 5. 10. 청구인 소유토지 인근 ○○리 ○○○-5번지 소유자(○○○)로부터 “1989년경 기존의 자연수를 이용하던 마을상수도를 ○○군에서 우리 마을 생활용수 공급을 위해 시행한 사업에 대하여 암반관정 굴착 및 관리시설 매설 시 아무런 보상 없이 토지 사용승낙을 하였다.”는 내용의 확인서를 받았다.
마. 2013. 5. 13. 현ㆍ전 마을이장 등 4명으로부터 “2001. 9월에 마을내 지방상수도를 인입하면서 상수도 인입에 따른 개인별 시설분담금 절감을 위해 설계당시 기존관로 사용과 관로신설에 대하여 충분한 설명을 들었으며, 개인별 분담금 절감을 위해 마을에서 기존관로를 사용하는 것으로 결정하여 사업을 한 것이다.”는 내용의 확인서를 받았다.
바. 청구인은 ○○읍 ○○리 ○○○-○번지와 ○○○-6번지의 소유자로서, 2012. 12. 20. 피청구인에게 상수도관 매설과 관련하여 2000. 10월부터 2013. 12월까지의 토지사용료를 소급하여 줄 것을 청구하였으며, 2013. 1. 22. 토지사용료의 지급을 재차 독촉한 사실이 있다. 2006. 4. 13. ○○읍 ○○리 ○○○-○번지는 대지로 지목변경되었다.
6. 판단
가. 우선 본안 판단에 앞서 이 사건 행정심판청구가 심판제기 요건을 충족한 적법한 청구인지 살펴본다.
1) 「행정심판법」제5조제3호에 의하면 의무이행심판은 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 심판을 말한다고 되어 있으며, 같은 법 제2조제1항 및 제2항에 의하면, “처분”이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 준하는 행정작용을 말한다고 되어 있으며, “부작위”라 함은 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상의 의무가 있음에도 불구하고 이를 하지 아니하는 것으로 되어 있다. 따라서 의무이행심판의 대상인 거부처분이나 부작위가 성립하기 위해서는 먼저 신청에 따른 일정한 처분을 요구할 권리를 가진 당사자가 행정청에 대하여 일정한 처분을 신청하고 이러한 신청에 대해 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는 행정청이 이를 거부하거나 아무 것도 하지 아니하는 상태가 존재하여야 할 것이다.
2) 위 인정사실에 따르면, 청구인의 사건 토지의 보상(토지사용료, 경작손실보상금) 청구를 공법상 권리관계에 대하여 그 형성 또는 존부의 확인을 구하는 「행정소송법」제3조제2호에 의한 당사자 소송에 의해 다툴 수 있음은 별론으로 하더라도, 청구인은 피청구인에게 그동안 청구인의 허락이나 동의를 구하지 않고 청구인 소유의 토지에 대하여 수도관을 매설하였으므로 이에 대하여 토지사용료 및 경작손실보상금 지급을 요구하는 것이고, 이는 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용인 처분을 요구하는 것이라고 할 수 없는 바, 청구인의 신청 내용에 따라 피청구인이 토지사용료 등을 지급하지 않았다고 하여 의무이행심판의 대상이 되는 거부처분이나 부작위가 성립한다고 볼 수는 없다 할 것이다.
나. 결론
그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 심판제기요건을 결한 부적법한 심판청구라 할 것이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
