전원재판부 99헌마452, 2000. 7. 20.

【판시사항】 1. 종전의 규정에 의한 폐기물재생처리신고업자의 사업이 개정규정에 의한 폐기물중간처리업에 해당하는 경우에 영업을 계속하기 위하여는 법 시행일부터 1년 이내에 개정규정에 의한 폐기물중간처리업의 허가를 받도록 하고 있는 폐기물관리법(1999. 2. 8. 법률 제5865호로 개정된 것) 부칙 제5조 제2항 전단이 직업결정의 자유를 침해하는지 여부(소극) 2. 위 법률조항이 평등권을 침해하는지 여부(소극) 3. 위 법률조항이 재산권을 침해하는지 여부 및 소급입법에 의한 재산권의 박탈에 해당하는지 여부(소극) 【결정요지】 1. 위 법률조항은 종전의 규정에 의한 폐기물재생처리신고업자의 사업이 개정규정에 의한 폐기물중간처리업에 해당하는 경우에 영업을 계속하기 위하여는 법 시행일부터 1년 이내에 개정규정에 의한 폐기물중간처리업의 허가를 받도록 함으로써 법률개정을 통하여 신고제에서 허가제로 직업요건을 강화하는 과정에서 신뢰보호를 위한 경과조치를 규정하고 있다. 위 법률조항은 종전의 규정에 의한 폐기물재생처리신고업자가 법개정으로 인한 상황변화에 적절히 대처할 수 있도록 상당한 유예기간을 두고 있고, 그 기간은 2000. 7. 1. 대통령령 제16891호로 개정된 도시계획법시행령 부칙 제3조에 의하여 도시계획결정에 관한 새로운 유예기간이 추가된 점에 비추어 볼 때 지나치게 짧은 것이 라고 할 수 없으므로, 위 법률조항은 종전의 규정에 의한 폐기물재생처리신고업자의 신뢰이익을 충분히 보호하고 있는 것으로서 과잉금지의 원칙에 위반하여 청구인들의 직업결정의 자유를 침해하는 것이라고 볼 수 없다. 2. 종전의 규정에 의한 폐기물재생처리업과 폐기물재생처리신고업은 요건, 영업대상폐기물의 종류, 벌칙, 행정처분 및 폐기물처리시설이 도시계획결정의 대상이 되는지 여부 등의 면에서 큰 차이가 있어 본질적으로 동일한 업종이라고 보기 어려우므로, 폐기물중간처리업의 허가를 받은 것으로 보는 폐기물재생처리업자의 경우와는 달리 위 법률조항에서 폐기물재생처리신고업자에 대하여 개정규정에 의한 폐기물중간처리업의 허가를 받도록 규정한 것을 두고 본질적으로 같은 것을 자의적으로 다르게 취급한 것으로 볼 수 없으므로, 이로 인하여 청구인들의 평등권이 침해되었다고 할 수 없다. 3. 헌법 제23조 제1항 및 헌법 제13조 제2항에 의하여 보호되는 재산권은 사적 유용성 및 그에 대한 원칙적 처분권을 내포하는 재산가치 있는 구체적 권리이고, 단순한 이익이나 재화의 획득에 관한 기회 또는 기업활동의 사실적ㆍ법적 여건 등은 재산권보장의 대상이 아니다. 그런데 청구인들의 영업활동은 원칙적으로 자신의 계획과 책임하에 행위하면서 법제도에 의하여 반사적으로 부여되는 기회를 활용한 것에 지나지 않는다 할 것이어서, 청구인들이 주장하는 영업권은 위 헌법조항들이 말하는 재산권의 범위에 속하지 아니하므로, 위 법률조항으로 인하여 청구인들의 재산권이 침해되었다거나, 소급입법에 의하여 재산권이 박탈되었다고 할 수 없다. 【참조조문】 폐기물관리법(1999. 2. 8. 법률 제5865호로 개정된 것) 제26조 (폐기물처리업) ① 폐기물의 수집ㆍ운반 또는 처리를 업(이하 “폐기물처리업”이라 한다)으로 하고자 하는 자는 환경부령이 정하는 바에 따라 폐기물처리사업계획서를 지정폐기물을 대상으로 하는 경우에는 환경부장관에게 제출하고, 그밖의 폐기물을 대상으로 하는 경우에는 시ㆍ도지사에게 제출하여야 한다. 환경부령이 정하는 중요사항을 변경하고자 하는 때에도 또한 같다. ② 환경부장관 또는 시ㆍ도지사는 제1항의 규정에 의하여 제출된 폐기물처리사업계획서를 검토하여 그 적합 여부를 폐기물처리사업계획서를 제출한 자에게 통보하여야 한다. ③ 제2항의 규정에 의하여 적합통보를 받은 자는 환경부령이 정하는 기준에 의한 시설ㆍ장비 및 기술능력을 갖추어 업종별로 시ㆍ도지사의 허가를 받아야 한다. 허가받은 사항 중 환경부령이 정하는 중요사항을 변경하고자 할 때에도 또한 같다. 다만, 지정폐기물을 대상으로 하여 폐기물처리업을 하고자 하는 자는 환경부장관의 허가를 받아야 한다. ④ 폐기물처리업의 업종구분과 영업내용은 다음과 같다. 1. 폐기물수집ㆍ운반업 폐기물을 수집하여 처리장소로 운반하는 영업 2. 폐기물중간처리업 폐기물중간처리시설을 갖추고 폐기물을 소각ㆍ중화ㆍ파쇄ㆍ고형화 등의 방법에 의하여 중간처리(생활폐 기물을 재활용하는 경우를 제외한다)하는 영업 3. 폐기물최종처리업 폐기물최종처리시설을 갖추고 폐기물을 매립ㆍ해역배출 등의 방법에 의하여 최종처리하는 영업 4. 폐기물종합처리업 폐기물처리시설을 갖추고 폐기물을 중간처리 및 최종처리를 함께 하는 영업 ⑤～⑧ 생략 폐기물관리법(1999. 2. 8. 법률 제5865호로 개정된 것) 제44조의2 (폐기물재활용신고) ① 다른 사람의 사업장폐기물을 재활용하는 자로서 다음 각호의 1에 해당하는 자는 환경부령이 정하는 보관시설 및 재활용시설을 갖추어 환경부령이 정하는 바에 따라 시ㆍ도지사에게 신고하여야 한다. 신고한 사항 중 환경부령이 정하는 중요사항을 변경하고자 하는 때에도 또한 같다. 1. 산업표준화법 제11조의 규정에 의한 한국산업규격표시인증을 받은 제품을 제조하는 자 2. 비료관리법 제4조의 규정에 의하여 공정규격이 설정된 비료 또는 동조의 규정에 의하여 지정된 부산물비료를 제조하는 자 3. 사료관리법 제12조의 규정에 의한 성분등록을 받은 사료를 제조하는 자 4. 자원의절약과재활용촉진에관한법률 제2조 제6호의 규정에 의한 재활용제품을 제조하는 자(지정폐기물을 재활용하는 자를 제외한다) 5. 환경부령이 정하는 사업장폐기물을 재활용하는 자(당해 폐기물을 수집ㆍ운반하는 자를 포함한다) 6. 환경부령이 정하는 사업장폐기물을 환경부령이 정하는 용도 및 방법으로 재활용하는 자 ②～④ 생략 폐기물관리법(1999. 2. 8. 법률 제5865호로 개정된 것) 부칙 제1조 (시행일) 이 법은 공포후 6월이 경과한 날부터 시행한다. 단서 생략. 폐기물관리법(1999. 2. 8. 법률 제5865호로 개정된 것) 부칙 제5조 (폐기물처리업허가에 관한 경과조치) ① 이 법 시행당시 종전의 규정에 의하여 폐기물재생처리업 허가를 받은 자는 제26조 제3항의 개정규정에 의한 폐기물중간처리업의 허가를 받은 것으로 본다. ②～③ 생략 폐기물관리법(1995. 8. 4. 법률 제4970호로 개정되고, 1999. 2. 8. 법률 제5865호로 개정되기 전의 것) 제26조 (폐기물처리업) ① 폐기물의 수집ㆍ운반 또는 처리를 업(이하 “폐기물처리업”이라 한다)으로 하고자 하는 자 는 환경부령이 정하는 기준에 의한 시설ㆍ장비ㆍ기술능력ㆍ자본금을 갖추어 업종별로 시ㆍ도지사의 허가를 받아야 한다. 허가받은 사항 중 환경부령이 정하는 중요사항을 변경하고자 할 때에도 또한 같다. 다만, 지정폐기물을 대상으로 하여 폐기물처리업을 하고자 하는 자는 환경부장관의 허가를 받아야 한다. ② 폐기물처리업의 업종구분과 영업내용은 다음과 같다. 1. 폐기물수집ㆍ운반업 폐기물을 수집하여 처리장소로 운반하는 영업 2. 폐기물중간처리업 폐기물중간처리시설을 갖추고 폐기물을 소각ㆍ중화ㆍ파쇄ㆍ고형화 등의 방법에 의하여 중간처리하는 영업 3. 폐기물최종처리업 폐기물최종처리시설을 갖추고 폐기물을 매립ㆍ해역배출 등의 방법에 의하여 최종처리하는 영업 4. 폐기물재생처리업 폐기물중간처리시설을 갖추고 대통령령이 정하는 폐기물을 재생처리하는 영업 5. 폐기물종합처리업 폐기물처리시설을 갖추고 폐기물을 재생처리, 중간처리, 최종처리를 함께 하는 영업 ③～④ 생략 폐기물관리법(1995. 8. 4. 법률 제4970호로 개정되고, 1999. 2. 8. 법률 제5865호로 개정되기 전의 것) 제44조의2 (폐기물재생처리신고등) ① 다른 사람의 폐기물로서 환경부령이 정하는 폐기물을 원료ㆍ재료ㆍ연료 등으로 재생처리(재생처리를 목적으로 하는 수집ㆍ운반을 포함한다)하고자 하는 자(제26조 제1항의 규정에 의한 폐기물처리업자를 제외한다)는 환경부령이 정하는 시설ㆍ장비를 갖추어 시ㆍ도지사에게 환경부령이 정하는 바에 따라 신고하여야 한다. 신고사항중 환경부령이 정하는 중요사항을 변경할 때에도 또한 같다. ②～③ 생략 폐기물관리법시행규칙(1999. 8. 9. 환경부령 제82호로 개정되기 전의 것) 제46조 (재생처리신고대상폐기물) 법 제44조의 2 제1항에서 “환경부령이 정 하는 폐기물”이라 함은 다음 각호의 폐기물을 말한다. 1. 지정폐기물중 영 별표 1 제5호 가목의 폐합성수지 2. 사업장폐기물중 지정폐기물을 제외한 다음 각목의 폐기물 가.～카. 생략 타. 건설폐재류(토사ㆍ폐벽돌ㆍ폐콘크리트 및 폐아스팔트콘크리트에 한한다) 파.～버. 생략 【참조판례】 1. 헌재 1995. 6. 29. 94헌바39, 판례집 7-1, 896 헌재 1997. 11. 27. 97헌바10, 판례집 9-2, 651 3. 헌재 1996. 8. 29. 95헌바36, 판례집 8-2, 90 헌재 1997. 11. 27. 97헌바10, 판례집 9-2, 651 【전문】 폐기물관리법 부칙 제5조 제2항 위헌확인 (2000. 7. 20. 99헌마452 전원재판부) 【당 사 자】 청 구 인　박○국 외 15인 청구인들 대리인 변호사　이석연 외 1인 【주　　문】 이 사건 심판청구를 기각한다. 【이　　유】 1. 사건의 개요와 심판의 대상 가. 사건의 개요 청구인들은 구 폐기물관리법(1995. 8. 4. 법률 제4970호로 개정되고, 1999. 2. 8. 법률 제5865호로 개정되기 전의 것, 이하 “구법”이라 한다) 제44조의 2의 규정에 의하여 폐기물재생처리신고를 한 폐기물재생처리신고업자들로서 토사, 폐벽돌, 폐콘크리트, 폐아스팔 트콘크리트 등 건설폐재류 재생처리업을 영위하고 있는 사람들이다. 그런데 1999. 2. 8. 법률 제5865호로 폐기물관리법이 개정되어(부칙 제1조에 의하여 공포후 6월이 경과한 날부터 시행), 구법상 폐기물중간처리업, 폐기물재생처리업, 폐기물재생처리신고업(이하 각 “중간처리업”, “재생처리업”, “재생처리신고업”이라 한다)으로 구분되어 있던 광의의 폐기물중간처리업종이 중간처리업과 폐기물재활용신고업(이하 “재활용신고업”이라 한다)으로 새로이 구분되면서, 구법상 재생처리신고업의 대상폐기물 중 건설폐재류 등 일부는 재활용신고업의 대상에서 제외됨으로써 개정규정에 의한 중간처리업의 허가를 받아야만 그 사업을 할 수 있게 되었다. 한편, 위 개정된 법의 부칙 제5조 제2항 전단에서 구법상의 재생처리신고업자의 사업이 개정규정에 의한 중간처리업에 해당하는 경우에는 법 시행일부터 1년 이내에 개정규정에 의한 허가를 받아야 한다고 규정하였다. 이에 청구인들은 위 부칙 제5조 제2항 전단이 헌법상 보장된 평등권, 직업선택의 자유, 재산권을 침해하는 것일 뿐만 아니라, 소급입법에 의한 재산권박탈을 금지한 헌법규정에도 위반된다고 주장하면서 1999. 7. 29. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 나. 심판의 대상 이 사건 심판대상은 폐기물관리법(1999. 2. 8. 법률 제5865호로 개정된 것, 이하 “개정법”이라 한다) 부칙 제5조 제2항 전단(이하 “이 사건 법률조항”이라 한다)의 위헌여부이고(청구인들은 이 사건 법률조항 중 “이 법 시행일부터 1년 이내에” 부분은 헌법에 위반된다는 결정을 구 하는 예비적 청구취지를 추가하였으나, 이는 이 사건 법률조항에 대한 위헌결정을 구하는 청구취지에 포함된다 할 것이다), 그 내용 및 관련조항은 다음과 같다. 개정법 부칙 제5조(폐기물처리업허가에 관한 경과조치) ① 생략 ② 이 법 시행당시 종전의 규정에 의하여 폐기물재생처리신고를 한 자의 사업이 제26조 제4항 제2호의 개정규정에 의한 폐기물중간처리업에 해당하는 경우에는 이 법 시행일부터 1년 이내에 동조 제3항의 개정규정에 의한 허가를 받아야 하며, 제44조의 2의 개정규정에 의한 재활용신고에 해당하는 경우에는 동 신고를 한 것으로 본다. ③ 생략 〔관련조항〕 (1) 개정법 제26조(폐기물처리업) ① 폐기물의 수집ㆍ운반 또는 처리를 업(이하 “폐기물처리업”이라 한다)으로 하고자 하는 자는 환경부령이 정하는 바에 따라 폐기물처리사업계획서를 지정폐기물을 대상으로 하는 경우에는 환경부장관에게 제출하고, 그밖의 폐기물을 대상으로 하는 경우에는 시ㆍ도지사에게 제출하여야 한다. 환경부령이 정하는 중요사항을 변경하고자 하는 때에도 또한 같다. ② 환경부장관 또는 시ㆍ도지사는 제1항의 규정에 의하여 제출된 폐기물처리사업계획서를 검토하여 그 적합 여부를 폐기물처리사업계획서를 제출한 자에게 통보하여야 한다. ③ 제2항의 규정에 의하여 적합통보를 받은 자는 환경부령이 정하는 기준에 의한 시설ㆍ장비 및 기술능력을 갖추어 업종별로 시ㆍ도지사의 허가를 받아야 한다. 허가받은 사항 중 환경부령이 정하는 중요사항을 변경하고자 할 때에도 또한 같다. 다만, 지정폐기물을 대상으로 하여 폐기물처리업을 하고자 하는 자는 환경부장관의 허가를 받아야 한다. ④ 폐기물처리업의 업종구분과 영업내용은 다음과 같다. 1. 폐기물수집ㆍ운반업 폐기물을 수집하여 처리장소로 운반하는 영업 2. 폐기물중간처리업 폐기물중간처리시설을 갖추고 폐기물을 소각ㆍ중화ㆍ파쇄ㆍ고형화 등의 방법에 의하여 중간 처리(생활폐기물을 재활용하는 경우를 제외한다)하는 영업 3. 폐기물최종처리업 폐기물최종처리시설을 갖추고 폐기물을 매립ㆍ해역배출 등의 방법에 의하여 최종처리하는 영 업 4. 폐기물종합처리업 폐기물처리시설을 갖추고 폐기물을 중간처리 및 최종처리를 함께 하는 영업 ⑤～⑧ 생략 제44조의 2(폐기물재활용신고) ① 다른 사람의 사업장폐기물을 재활용하는 자로서 다음 각호의 1에 해당하는 자는 환경부령이 정하는 보관시설 및 재활용시설을 갖추어 환경부령이 정하는 바에 따라 시ㆍ도지사에게 신고하여야 한다. 신고한 사항 중 환경부령이 정하는 중요사항을 변경하고자 하는 때에도 또한 같다. 1. 산업표준화법 제11조의 규정에 의한 한국산업규격표시인증을 받은 제품을 제조하는 자 2. 비료관리법 제4조의 규정에 의하여 공정규격이 설정된 비료 또는 동조의 규정에 의하여 지정된 부산물비료를 제조하는 자 3. 사료관리법 제12조의 규정에 의한 성분등록을 받은 사료를 제조하는 자 4. 자원의절약과재활용촉진에관한법률 제2조 제6호의 규정에 의한 재활용제품을 제조하는 자(지정폐기물을 재활용하는 자를 제외한다) 5. 환경부령이 정하는 사업장폐기물을 재활용하는 자(당해 폐기물을 수집ㆍ운반하는 자를 포함한다) 6. 환경부령이 정하는 사업장폐기물을 환경부령이 정하는 용도 및 방법으로 재활용하는 자 ② 생략 부칙 제1조(시행일) 이 법은 공포후 6월이 경과한 날부터 시행한다. 단서 생략 부칙 제5조(폐기물처리업허가에 관한 경과조치) ① 이 법 시행당시 종전의 규정에 의하여 폐기물재생처리업 허가를 받은 자는 제26조 제3항의 개정규정에 의한 폐기물중간처리업의 허가를 받은 것으로 본다. ②, ③ 생략 (2) 구법 제26조(폐기물처리업) ① 폐기물의 수집ㆍ운반 또는 처리를 업(이하 “폐기물처리업”이라 한다)으로 하고자 하는 자는 환경부령이 정하는 기준에 의한 시설ㆍ장비ㆍ기술능력ㆍ자본금을 갖추어 업종별로 시ㆍ도지사의 허가를 받아야 한다. 허가받은 사항 중 환경부령이 정하는 중요사항을 변경하고자 할 때에도 또한 같다. 다만, 지정폐기물을 대상으로 하여 폐기물처리업을 하고자 하는 자는 환경부장관의 허가를 받아야 한다. ② 폐기물처리업의 업종구분과 영업내용은 다음과 같다. 1. 폐기물수집ㆍ운반업 폐기물을 수집하여 처리장소로 운반하는 영업 2. 폐기물중간처리업 폐기물중간처리시설을 갖추고 폐기물을 소각ㆍ중화ㆍ파쇄ㆍ고형화 등의 방법에 의하여 중간처리하는 영업 3. 폐기물최종처리업 폐기물최종처리시설을 갖추고 폐기물을 매립ㆍ해역배출 등의 방법에 의하여 최종처리하는 영업 4. 폐기물재생처리업 폐기물중간처리시설을 갖추고 대통령령이 정하는 폐기물을 재생처리하는 영업 5. 폐기물종합처리업 폐기물처리시설을 갖추고 폐기물을 재생처리, 중간처리, 최종처리를 함께 하는 영업 ③, ④ 생략 제44조의 2(폐기물재생처리신고등) ① 다른 사람의 폐기물로서 환경부령이 정하는 폐기물을 원료ㆍ재료ㆍ연료 등으로 재생처리(재생처리를 목적으로 하는 수집ㆍ운반을 포함한다)하고자 하는 자(제26조 제1항의 규정에 의한 폐기물처리업자를 제외한다)는 환경부령이 정하는 시설ㆍ장비를 갖추어 시ㆍ도지사에게 환경부령이 정하는 바에 따 라 신고하여야 한다. 신고사항중 환경부령이 정하는 중요사항을 변경할 때에도 또한 같다. ②, ③ 생략 (3) 구법시행규칙(1999. 8. 9. 환경부령 제82호로 개정되기 전의 것) 제46조(재생처리신고대상폐기물) 법 제44조의 2 제1항에서 “환경부령이 정하는 폐기물”이라 함은 다음 각호의 폐기물을 말한다. 1. 지정폐기물중 영 별표 1 제5호 가목의 폐합성수지 2. 사업장폐기물중 지정폐기물을 제외한 다음 각목의 폐기물 가.～카. 생략 타. 건설폐재류(토사ㆍ폐벽돌ㆍ폐콘크리트 및 폐아스팔트콘크리트에 한한다) 파.～버. 생략 2. 청구인들의 주장과 이해관계인의 의견 가. 청구인들의 주장 (1) 구법에 의하면 폐기물중간처리업종은 허가업인 중간처리업 및 재생처리업과 신고업인 재생처리신고업으로 구분되어 있었는데, 이들은 모두 폐기물의 중간처리시설을 갖추고 폐기물을 재이용, 재생이용하기 위한 폐기물의 중간처리업무로서 본질적으로 동일한 업종이라고 할 수 있다. 그런데 법률의 개정으로 위 3개의 업종을 중간처리업으로 통합하면서, 이 사건 법률조항에서 구법상의 재생처리신고업자 중 건설폐재류 등 재생처리업자에 대하여 개정법 시행일로부터 1년 이내에 개정규정에 의한 중간처리업의 허가를 받도록 한 것은, 개정법 부칙 제5조 제1항에 따라 구법상의 재생처리업자에 대하여는 개정규정에 의한 중간처리업의 허가를 받은 것으로 보는 것과 비교할 때 본질적으로 평등한 것을 자의적으로 불평등하게 취급한 것으로서 헌법 제11조 제1항에 의하여 보장된 청구인들의 평등권을 침해한 것이다. (2) 이 사건 법률조항은 구법상의 재생처리신고업자인 청구인들로 하여금 개정법 시행일로부터 1년 이내에 중간처리업의 허가를 받도록 규정하고 있다. 그러나 개정법 제26조 제4항 제2호에 의하여 중간처리업자가 갖추어야 할 폐기물중간처리시설은 도시계획 대상시설로서 도시계획법에 의한 도시계획결정을 받아야만 설치할 수 있고, 도시계획결정을 받지 못하면 중간처리업의 허가를 받을 수 없다. 그런데 대도시지역에서 폐기물처리시설 설치에 관한 도시계획결정을 받는다는 것은 설치가능지역이 도시계획법과 그 시행령 및 시행규칙상 일정한 지역으로 제한되어 있고, 환경보전상의 문제, 주민들의 반대 등으로 인하여 사실상 거의 불가능하다. 또 중간처리업의 허가를 받기 위하여는 도시계획결정절차 외에 개정법 제26조 등에 따른 중간처리업 허가절차를 거쳐야 하는데, 개정법 시행일로부터 1년이라는 짧은 기간 내에 위와 같은 절차를 모두 거친다는 것은 사실상 불가능하다. 당초 국가가 허가를 요하는 구법상의 중간처리업이나 재생처리업 이외에 재생처리신고제도를 두어 건설폐기물에 대한 성토재 등으로의 재활용을 신고대상으로 규정한 것은 성토재, 보조기층재, 도로기층재 등 재생골재로의 재활용이 용이한 건설폐재류의 재활용을 촉진하기 위한 입법정책적 고려로서, 이를 위하여 완화된 요건만 갖추어 신고하면 이를 재활용할 수 있도록 하였던 것 이며, 청구인들은 이러한 국가시책에 순응하여 수억원 내지 수십억원의 자금을 투자하여 소정의 시설 및 장비를 갖추어 신고를 마친 후 적법하게 재생처리업을 영위하여 왔다. 그 밖에도 국가는 자원의절약과재활용촉진에관한법률을 제정하여 재활용산업의 육성에 대한 강한 의지를 보여 왔으며, 그 동안 여러차례의 폐기물관리법 개정시마다 경과규정을 두어 폐기물처리업자 등이 원활하게 그 업을 계속할 수 있도록 배려하여 왔으므로, 이에 따라 청구인들은 법개정이 있더라도 영업을 계속할 수 있을 것으로 신뢰하여 왔다. 따라서 위와 같이 실현 불가능한 허가조건을 제시하여 개정법 시행일로부터 1년 후에는 폐업할 수밖에 없도록 하고 있는 이 사건 법률조항은 신뢰보호의 원칙에 위반될 뿐만 아니라, 건설폐기물의 중간처리업으로의 일원화를 통한 형평성의 문제의 해소 및 환경오염방지라는 입법목적을 달성함에 있어서 방법의 상당성을 결여한 것으로서 과잉금지의 원칙에 위반하여 헌법 제15조에 의하여 보장된 직업결정 내지 직업선택의 자유를 침해한 것이다. (3) 재생처리신고업자는 수억원에서 수십억원대에 이르는 시설장비와 인력을 투입하여 영업을 하고 있었는데, 이 사건 법률조항으로 인하여 개정법 시행일로부터 1년 이내에 중간처리업의 허가를 받지 못하여 폐업이 불가피하게 됨으로써 영업권을 포함한 재산적 손실을 입게 되었으므로, 이 사건 법률조항은 헌법 제23조 제1항에 의하여 보장된 재산권을 침해한 것이고, 나아가 구법에 의해서 적법하게 영업하고 있던 청구인들의 재산권을 소급입법에 의하여 박탈한 것으로서 헌법 제13조 제2항의 규정에도 위배된다. 나. 환경부장관 및 사단법인 전국건설폐기물처리공제조합의 의견 (1) 구법상의 중간처리업 또는 재생처리업과 재생처리신고업은 허가요건과 신고요건상의 차이, 영업대상 폐기물 종류의 차이, 위법행위에 대한 벌칙규정 또는 행정처분 및 과징금의 차이 등 여러 면에서 엄연히 서로 다른 법적 지위를 가지는 업종이므로, 재생처리업과 건설폐기물을 성토재 등으로 재활용하는 재생처리신고업을 중간처리업으로 통합하면서, 이 사건 법률조항에서 구법상의 재생처리신고업에 관하여 재생처리업의 경우와는 달리 개정법 시행일로부터 1년 이내에 중간처리업의 허가를 받도록 규정한 것은 “같은 것은 같게 같지 아니한 것은 같지 아니하게” 취급한 합리적인 입법이다. (2) 재생처리신고업을 중간처리업으로 통합하여 구법상의 재생처리신고업자에게 개정법 시행일로부터 1년 이내에 중간처리업 허가를 받도록 한 것은 이원화로 인한 형평성 문제를 해소하고, 부적정 재활용을 예방하여 환경보전이라는 공익목적을 달성하기 위한 것으로서, 구법상의 재생처리신고업자가 개정법상의 중간처리업 허가를 받기 위하여 개정법상의 허가요건을 충족하고, 도시계획법에 의한 도시계획결정을 받는 데 소요되는 시간을 충분히 고려하여 개정법 시행일로부터 1년 이내에 허가받도록 유예기간을 부여하여 배려하고 있다. 그리고 대도시지역에서도 건설폐기물 중간처리업 허가가 불가능한 것이 아닐 뿐만 아니라, 1년 이내에 중간처리업 허가를 받지 못하게 되면, 그 후에도 허가가 금지되는 것은 아니므로 요건 만 갖추면 언제든지 허가를 받을 수 있다. 따라서 이 사건 법률조항이 청구인들의 직업선택의 자유를 침해한 것으로 볼 수 없다. (3) 도시계획법에 의한 도시계획결정을 받지 못하여 현재의 영업장소에서 1년 이내에 허가를 받지 못한다고 하더라도 허가가 가능한 지역으로 이전하여 허가를 받을 수도 있을 것이며, 폐업을 하는 경우에도 파쇄시설 등 시설ㆍ장비 자체의 가치가 상실되는 것이 아니므로 재산권 침해를 인정하기 어렵다. 그리고 이 사건 법률조항은 개정법 시행일 이전에 이루어진 영업행위에 대하여 효력이 미치는 것이 아니고, 개정법 시행일 이후의 영업행위에 한하여 중간처리업 허가를 받을 것을 요구하고 있을 뿐이며, 시행일로부터 1년의 유예기간까지 두고 있으므로 소급입법에 해당한다고 볼 수 없다. 3. 판　단 가. 폐기물처리업 등에 관한 규정의 개정내용 구법은 폐기물처리업의 업종으로서 시ㆍ도지사 또는 환경부장관의 허가를 요하는 폐기물수집ㆍ운반업, 중간처리업, 폐기물최종처리업, 재생처리업, 폐기물종합처리업의 5종을 두고 있었고(구법 제26조 제1항, 제2항), 그밖에 시ㆍ도지사에 대한 신고만으로 업을 할 수 있는 재생처리신고업(구법 제44조의 2)을 인정하고 있었다. 그런데 개정법은 폐기물처리업의 업종으로서 위 재생처리업을 제외한 4종만을 두는 한편(개정법 제26조 제4항), 구법상의 재생처리신고업을 그 대상폐기물 중 건설폐재류 등 일부를 신고대상에서 제외하는 등 내용을 달리하는 재활용신고업으로 개정하였다 (개정법 제44조의 2). 즉 구법상 재생처리를 포함하는 광의의 폐기물중간처리업종은 중간처리업ㆍ재생처리업ㆍ재생처리신고업의 3가지로 구분되어 있었으나, 개정법에서는 재활용을 포함하는 광의의 폐기물중간처리업종을 중간처리업ㆍ재활용신고업의 2가지로 구분하면서, 구법상의 재생처리신고업의 대상폐기물 중 건설폐재류 등 일부를 재활용신고업의 대상에서 제외하고 중간처리업의 대상으로 보아 그 허가를 받아야만 사업을 할 수 있게 되었다. 그리고 그에 관한 경과조치로서 부칙 제5조는 구법의 규정에 의하여 재생처리업 허가를 받은 자는 개정법 제26조 제3항에 의한 중간처리업의 허가를 받은 것으로 보고(제1항), 구법의 규정에 의하여 재생처리신고를 한 자의 경우 그 사업이 개정법 제26조 제4항 제2호에 의한 중간처리업에 해당하는 경우에는 개정법 시행일부터 1년 이내에 개정법 제26조 제3항에 의한 허가를 받아야 하며(제2항 전단, 이 사건 법률조항임), 개정법 제44조의 2에 의한 재활용신고에 해당하는 경우에는 그 신고를 한 것으로 본다고 규정하였다(제2항 후단). 나. 이 사건 법률조항의 위헌 여부 (1) 직업선택의 자유의 침해 여부 (가) 문제의 제기 헌법 제15조는 “모든 국민은 직업선택의 자유를 가진다”고 규정함으로써 직업선택의 자유를 보장하고 있으며, 직업선택의 자유는 직업결정의 자유, 직업수행의 자유 등을 포괄하는 직업의 자유를 의미한다. 이 사건 법률조항은 구법상의 재생처리신고업자로 하여금 개정법 시행일로부터 1년 이내에 중간처리업의 허가를 받지 아니하면 영업을 계속할 수 없도록 하는 것이므로, 청구인들을 포함한 구법상 재생처리신고업자의 직업결정의 자유를 제한하는 규정이라 할 것이고, 이와 같이 국민의 기본권을 제한하는 법률규정이 헌법에 위배되지 않기 위하여는 헌법 제37조 제2항에서 정하고 있는 기본권제한의 한계인 과잉금지의 원칙이 지켜져야 한다. 그리고 직업의 자유의 보장이 입법자로 하여금 이미 형성된 직종을 언제까지나 유지하거나 직업종사의 요건을 계속하여 동일하게 유지할 것까지를 요구하는 것은 아니라고 할 것이나, 입법자가 공익상의 필요에 의하여 서로 유사한 직종을 통합하거나 직업종사의 요건을 강화하는 등 직업제도를 개혁함에 있어서는 기존 종사자들의 신뢰를 보호하는 것이 헌법상 법치국가의 원리로부터 요청되고, 신뢰보호가 충분히 이루어졌는지 여부가 과잉금지의 원칙의 위반 여부를 판단하는 기준이 될 것이다(헌재 1997. 11. 27. 97헌바10, 판례집 9-2, 651, 667-668 참조). 따라서 법률개정을 통하여 신고제에서 허가제로 직업요건을 강화하는 과정에서 신뢰보호를 위한 경과조치를 규정하고 있는 이 사건 법률조항이 같은 기준에 따라 과잉금지의 원칙에 위반되는지 여부가 문제로 된다. (나) 법률의 개정과 신뢰의 보호 법률이 개정되는 경우에는 기존 법질서와의 사이에 어느 정도의 이해관계의 상충은 불가피하다고 할 것인바, 이 경우 구법질서에 대한 당사자의 신뢰가 합리적이고도 정당하며, 법률의 개정 으로 야기되는 당사자의 손해가 극심하여 새로운 입법으로 달성하고자 하는 공익적 목적이 그러한 당사자의 신뢰의 손상을 정당화할 수 없다면, 그러한 새 입법은 헌법상 법치국가의 원리로부터 파생되는 신뢰보호의 원칙상 허용될 수 없다. 그리고 이러한 신뢰보호원칙의 위배여부를 판단하기 위하여는 침해받은 이익의 보호가치, 침해의 중한 정도, 신뢰가 손상된 정도, 신뢰침해의 방법 등과 새 입법을 통해 실현하고자 하는 공익적 목적을 종합적으로 비교ㆍ형량하여야 한다(헌재 1995. 6. 29. 94헌바39, 판례집 7-1, 896, 910). (다) 개정법의 입법목적 구법상 건설폐재류(토사ㆍ폐벽돌ㆍ폐콘크리트 및 폐아스팔트콘크리트)를 재생처리하여 건축ㆍ토목공사의 성토재ㆍ보조기층재ㆍ도로기층재와 매립지의 복토용 등으로 이용하기 위하여는 중간처리업의 허가를 받거나(구법 제26조 제1항, 제2항 제2호, 구법시행규칙 제17조 제1항) 재생처리신고를 하는(구법 제44조의 2 제1항, 구법시행규칙 제46조 제2호 타목, 제47조 제2항 제6호) 두 가지 방법이 인정되어 있었으나, 개정법에서 구법상의 재생처리신고업의 대상폐기물 중 건설폐재류 등 일부를 재활용신고업의 대상에서 제외하였기 때문에(개정법 제44조의 2 제1항, 개정법시행규칙 제46조), 개정법하에서는 반드시 중간처리업의 허가를 받아야만 위와 같은 사업을 할 수 있게 되었다. 당초 구법에서 건설폐재류의 재생처리를 신고대상으로 한 것은 건설폐재류의 재활용을 촉진하기 위한 입법적 고려에서 비롯된 것이었다. 그러나 중간처리영업에 대한 허가제와 신고제의 이원 화는 형평성의 면에서 적지 않은 문제점을 내포하고 있었다. 즉, 재생처리신고업자는 중간처리업자와 비교하여 볼 때, 요건이 훨씬 완화되어 있고(구법 제26조 제1항, 제44조의 2 제1항, 구법시행규칙 제17조 제1항, 제48조), 위법행위에 대하여도 경미한 벌칙을 적용받으며(구법 제59조 제1호, 제2호, 제61조 제8호), 영업정지, 허가취소 등의 행정처분도 받지 않게 되어 있을 뿐 아니라(구법 제28조, 제29조 제1항), 그 폐기물처리시설은 도시계획법에 의한 도시계획결정의 대상에서 제외되어 있어(2000. 1. 28. 법률 제6243호로 개정되기 전의 도시계획법 제16조, 제12조, 도시계획시설기준에관한규칙 제126조), 대도시지역의 도시계획구역안에서의 영업이 훨씬 용이하고 폐기물운반ㆍ처리비용의 큰 부분을 차지하는 물류비용이 적게 드는 등 가격경쟁에서 유리하게 되어 있었다. 또 재생처리신고업자에 대하여는 위법행위에 대한 벌칙이 경미하고, 영업정지, 허가취소 등의 행정처분을 할 수 없어 엄격한 관리가 곤란하였기 때문에 이물질이 과다 혼입된 성토재 등의 불법매립 등 부적정 재활용으로 인한 환경오염의 우려 또한 적지 않았다. 따라서 개정법에서 위와 같은 문제점이 특히 심각한 건설폐재류 등 일부폐기물에 대한 재생처리신고업을 중간처리업 허가로 전환하기로 한 것은 위와 같은 형평성 및 환경문제를 해소하기 위한 것으로서, 이러한 입법목적은 정당하다고 할 것이다. (라) 과잉금지의 원칙의 위반 여부 위에서 본 바와 같이 당초 국가가 구법에서 재생처리신고제도를 둔 취지가 재활용이 용이한 건설폐재류 등의 재활용을 촉진하기 위한 입법정책적 고려에서 비롯된 것이고, 폐기물관리법이 여러 차례 개정될 때 기존의 사업자들을 배려하기 위한 경과규정을 두어 온 사실이 인정된다. 따라서 이 사건의 경우 청구인들을 비롯한 구법상의 재생처리신고업자들이 거액의 자금을 투자하여 시설과 장비를 갖추어 신고를 마친 후 영업행위를 한 것은 신고제의 존속을 신뢰하였거나 법률이 개정되는 경우라도 계속적인 영업이 가능할 것으로 신뢰한 데 기인한 것이라고 할 것이다. 그러나 법률은 현실상황의 변화나 입법정책의 변경 등으로 언제라도 개정될 수 있는 것이고 이는 일반적으로 예측할 수 있다고 보아야 하므로, 특별한 사정이 없는 한 구법상의 재생처리신고업자들은 스스로의 위험부담으로 법률이 부여한 기회를 활용한 경우에 지나지 않는다고 할 것이다. 그렇다면 앞에서 본 바와 같이 구법상의 재생처리신고업자가 보호받아야 할 신뢰이익은 법률개정의 이익에 절대적으로 우선하는 것은 아니고, 적당한 유예기간을 규정하는 경과규정에 의하여 보호될 수 있는 것이라고 보아야 할 것이다. 이 사건 법률조항은 그 경과규정으로서 개정법 시행일로부터 1년, 법개정일로부터 1년 6개월의 유예기간을 두어 구법상의 재생처리신고업자로 하여금 그 기간내에(2000. 8. 8.까지) 중간처리업의 허가를 받도록 하고 있다. 그런데 구법상의 재생처리신고업자가 개정법상 중간처리업의 허가를 받기 위하여는 폐기물처리시설에 대한 도시계획결정도 받도록 되어 있는데, 대도시지역에서 폐기물처리시설 설치에 관한 도시계획결정을 받는다는 것은 환경보전문제, 주민들의 반대 등으로 인하여 상당히 어렵다고 할 수 있고, 특히 청구인들은 1년이라는 짧은 기간 내에 도시계획결정을 거쳐 중간처리업 허가를 받는다는 것은 사실상 불가능하다고 주장하고 있다. 이러한 문제점을 고려하여 2000. 7. 1. 대통령령 제16891호로 개정된 도시계획법시행령은 부칙 제3조에서 “법률 제5865호 폐기물관리법중개정법률 부칙 제5조 제2항의 규정에 의하여 폐기물중간처리업의 허가를 받아야 하는 자가 당해 허가요건에 적합하게 설치하는 폐기물처리시설은 2003년 7월 1일까지는 제32조 제1항의 규정에 불구하고 도시계획결정 없이 설치할 수 있다”고 규정함으로써, 폐기물처리시설이 도시계획법 제36조 제1항 단서, 동시행령 제32조 제1항, 동시행규칙 제6조의 규정에 의한 ‘도시계획으로 결정하여 설치하지 아니하여도 되는 시설’에 포함되어 있지 않음에도, 구법상의 재생처리신고업자는 폐기물처리시설에 대한 도시계획결정을 받음이 없이 개정법 시행일로부터 1년 이내에 다른 요건만 갖추어 중간처리업 허가를 받을 수 있게 되었다. 그리고 위 기간내에 허가를 받게 되면, 2003. 7. 1.까지는 도시계획결정 없이도 영업을 계속할 수 있게 되었다. 따라서 이 사건 법률조항은 구법상의 재생처리신고업자가 법개정으로 인한 상황변화에 적절히 대처할 수 있도록 하기 위하여 상당한 유예기간을 두고 있고, 그 기간은 위 도시계획법시행령 부칙 제3조에 의하여 도시계획결정에 관한 새로운 유예기간이 추가된 점에 비추어 볼 때, 지나치게 짧은 것이라고 할 수 없다. 그러므로 이 사건 법률조항은 구법상의 재생처리신고업자의 신 뢰이익을 충분히 보호하고 있는 것으로서, 과잉금지의 원칙에 위반하여 헌법 제15조에 의하여 보장된 청구인들의 직업결정의 자유를 침해하는 것이라고 볼 수 없다. (2) 평등권의 침해 여부 청구인들은 구법상의 재생처리업과 재생처리신고업은 폐기물의 중간시설을 갖추고 폐기물을 재이용, 재생이용하기 위한 폐기물의 중간처리업무로서 본질적으로 동일한 업종임에도 불구하고, 구법상의 재생처리업자에 대하여는 개정법 부칙 제5조 제1항에서 개정규정에 의한 중간처리업의 허가를 받은 것으로 보면서도, 재생처리신고업자에 대하여는 이 사건 법률조항에서 개정법 시행일로부터 1년 이내에 개정규정에 의한 중간처리업의 허가를 받도록 한 것은 본질적으로 평등한 것을 자의적으로 불평등하게 취급한 것으로서 헌법 제11조 제1항에 의하여 보장된 청구인들의 평등권을 침해한 것이라고 주장하고 있다. 그러나 구법상의 재생처리업은 완화된 요건을 갖추어 신고만 하면 되는 재생처리신고업과는 달리 엄격한 요건을 갖추어 허가를 받아야 할 뿐 아니라(구법 제26조 제1항, 제2항 제4호, 구법시행규칙 제17조 제1항), 영업대상폐기물의 종류도 재생처리신고업과는 다르다(구법 제26조 제2항 제4호, 구법시행령 제9조). 또 재생처리업은 중간처리업과 마찬가지로 재생처리신고업보다 벌칙이 무겁고, 행정처분의 대상이 되며 폐기물처리시설이 도시계획결정의 대상이 된다는 점 등에서 재생처리신고업과는 큰 차이가 있으므로, 구법상의 재생처리업이 재생처리신고업과 본질적으로 동일한 업종이라고 보기 어렵다. 따라서 이 사건 법률조항에서 구법상의 재생처리신고업자에 대하여 재생처리업자의 경우와는 달리 개정규정에 의한 중간처리업의 허가를 받도록 규정한 것을 두고 본질적으로 같은 것을 자의적으로 다르게 취급한 것으로 볼 수 없으므로, 이로 인하여 청구인들의 평등권이 침해되었다고 할 수 없다. (3) 재산권의 침해 및 소급입법에 의한 재산권 박탈 여부 청구인들은 구법상의 재생처리신고업자는 수억원 내지 수십억원대의 시설장비와 많은 인력을 투입하여 영업을 하고 있었는데, 이 사건 법률조항으로 인하여 개정법 시행일로부터 1년 이내에 중간처리업의 허가를 받는 것이 사실상 불가능하여 폐업이 불가피하게 됨으로써 영업권을 포함한 재산적 가치가 손실되게 되었으므로 헌법 제23조 제1항에 의하여 보장된 재산권을 침해당하였다고 주장하고, 나아가 이 사건 법률조항으로 인하여 이미 적법하게 영업을 해 오던 청구인들이 개정법 시행일로부터 1년 후에는 폐업을 하게 되었으므로 이는 헌법 제13조 제2항에서 금지하고 있는 소급입법에 의한 재산권의 박탈에 해당한다고 주장하고 있다. 그러나 위 헌법조항들에 의하여 보호되는 재산권은 사적 유용성 및 그에 대한 원칙적 처분권을 내포하는 재산가치 있는 구체적 권리이다. 그러므로 구체적인 권리가 아닌 단순한 이익이나 재화의 획득에 관한 기회 또는 기업활동의 사실적ㆍ법적 여건 등은 재산권보장의 대상이 아니다(헌재 1996. 8. 29. 95헌바36, 판례집 8-2, 90, 103-104 ; 헌재 1997. 11. 27. 97헌바10, 판례집 9-2, 651, 664 참조). 그런데 이 사건의 경우 청구인들을 비롯한 구법상의 재생처리신고업자가 소유하는 구체적인 시설, 장비나 채권 등 권리가 국가에 의하여 침해되는 경우가 아니다. 그리고 청구인들의 영업활동은 원칙적으로 자신의 계획과 책임하에 행위하면서 법제도에 의하여 반사적으로 부여되는 기회를 활용한 것에 지나지 않는다 할 것이므로, 청구인들이 주장하는 영업권은 위 헌법조항들이 말하는 재산권의 범위에 속하지 아니한다. 그러므로 이 사건 법률조항으로 인하여 청구인들의 재산권이 침해되었다거나, 소급입법에 의하여 재산권이 박탈되었다고 할 수 없다. 4. 결　론 따라서 이 사건 심판청구는 이유없으므로 이를 기각하기로 하여 관여재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판관　김용준(재판장) 김문희 정경식 고중석 신창언(주심) 이영모 한대현 하경철 김영일

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 99헌마452

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

비료관리법 제4조

폐기물관리법시행규칙

사료관리법 제12조

도시계획법 제36조

도시계획법시행령 제32조

대한민국헌법 제11조 제13조 제15조 제23조 제37조