전원재판부 99헌마413, 2001. 5. 31.

【판시사항】 가. 행정규칙의 헌법소원대상성 나. 경기도교육청의 1999. 6. 2.자「학교장ㆍ교사 초빙제 실시」의 법규적 효력유무(소극) 【결정요지】 가. 행정규칙은 일반적으로 행정조직 내부에서만 효력을 가지는 것이나, 행정규칙이 법령의 규정에 의하여 행정관청에 법령의 구체적 내용을 보충할 권한을 부여한 경우나 재량권행사의 준칙인 규칙이 그 정한 바에 따라 되풀이 시행되어 행정관행이 이룩되게 되면, 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙에 따라 행정기관은 그 상대방에 대한 관계에서 그 규칙에 따라야 할 자기구속을 당하게 되는 경우에는 대외적인 구속력을 가지게 되는바, 이러한 경우에는 헌법소원의 대상이 될 수도 있다. 나. 경기도교육청의 1999. 6. 2.자「학교장ㆍ교사 초빙제 실시」는 학교장ㆍ교사 초빙제의 실시에 따른 구체적 시행을 위해 제정한 사무처리지침으로서 행정조직 내부에서만 효력을 가지는 행정상의 운영지침을 정한 것이어서, 국민이나 법원을 구속하는 효력이 없는 행정규칙에 해당하므로 헌법소원의 대상이 되지 않는다. 【참조조문】 헌법 제11조 제1항, 제34조 제1항 교육공무원법(1995. 12. 29. 법률 제5065호) 제31조 제2항, 제3항 교육공무원임용령(1996. 6. 3. 대통령령 제15012호) 제12조의4 제1항, 제2항 【참조판례】 가. 헌재 1990. 9. 3. 90헌마13, 판례집 2, 298 나. 헌재 2000. 6. 29. 2000헌마325, 판례집 12-1, 963 【전문】【당 사 자】 청 구 인　조○희 (변호사) 피청구인　경기도교육감 대리인 변호사　박충성 【주　　문】 이 사건 심판청구를 각하한다. 【이　　유】 1. 사건개요 및 심판대상 가. 사건개요 청구인은 성남시 분당구 ○○동 92의 1 소재 ○○초등학교 학교운영위원회의 위원장으로 이 사건 심판청구 당시 위 ○○초등학교 3학년과 1학년에 다니는 자녀를 둔 학부형이다. 위 ○○초등학교는 1999. 9. 1.자로 학교장초빙제 실시학교로 지정받기 위하여 같은 해 5. 26. 학교운영위원회의 심의의결을 거쳐 같은 해 6. 17. 경기도성남교육청을 거쳐 피청구인에게 학교장초빙제 실시학교 지정신청을 하였다. 경기도 교육청에서는 인사위원회를 열어 같은 해 7. 1. 교장초빙제학교 지정신청에 대한 심사를 하였는데, 위 ○○초등학교는 학교장초빙제 실시 대상학교 지정에서 탈락하였다. 이에 청구인은 1999. 7. 12., 위 ○○초등학교는 피청구인이 1999. 6. 2.자로 제정한「학교장ㆍ교사 초빙제 실시」의 선정기준에 해당하지 아니하여 학교장을 초빙할 수 없게 된 것이므로, 이 선정기준으로 말미암아 헌법 제11조 제1항의 평등권(평등원칙)과 제31조 제1항의 교육을 받을 권리를 침해받았다며 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 나. 심판대상 및 관련규정 (1) 심판대상 심판대상은 경기도교육청의 1999. 6. 2.자「학교장ㆍ교사 초빙제 실시」의 “3. 실시계획 가. 학교장초빙제 1) 실시대상교” 부분이고(이하 ‘선정기준’이라 한다), 그 규정내용은 다음과 같다. 학교장ㆍ교사 초빙제 실시(1999. 6. 2. 경기도교육청) 3. 실시계획 가. 학교장 초빙제 1) 실시 대상교 ？ 교장임기가 만료되거나 정년으로 공석이 되는 학교 ？ 학교규모가 중하위권 이하로서 지역교육청 관내에서 비경합인 학교 ？ 교육환경이 열악하고 교육여건 개선을 요하는 학교 ？ 읍ㆍ면 이하의 비경합지 학교 ？ 사립학교는 동 제도를 권장 (2) 관련규정 교육공무원법(1995. 12. 29. 법률 제5065호) 제31조(초빙교원) ② 고등학교 이하 각급학교의 장은 당해 학교에 특별히 필요한 자(교장자격증 또는 교사자격증을 가진 자로 한한다)를 교원으로 초빙하고자 하는 경우에는 초빙하고자 하는 교원의 임용권자에게 초빙교장 또는 초빙교사로 임용하여 줄 것을 요청할 수 있다. ③ 제2항의 규정에 의하여 임용의 요청을 받은 임용권자는 임용이 요청된 자 중에서 당해 학교의 초빙교장 또는 초빙교사를 임용할 수 있다. 교육공무원임용령(1996. 6. 3. 대통령령 제15012호) 제12조의4(초빙교장 또는 초빙교사의 임용요청 등) ① 법 제31조 제2항의 규정에 의하여 고등학교 이하 각급학교의 장이 초빙교장 또는 초빙교사를 임용요청하고자 하는 때에는 지방교육자치에관한법률 제44조의2의 규정에 의하여 설치된 학교운영위원회의 심의를 거쳐야 한다. ② 제1항의 규정에 의한 초빙교장 또는 초빙교사의 임용요청에 관하여 필요한 세부사항은 교육부장관이 정한다. 2. 청구인의 주장요지 및 이해관계인의 의견요지 가. 청구인의 주장요지 (1) 피청구인의 선정기준은 1997년의 선정기준과는 달리 ‘비경합원칙’을 규정하고 있어, 인사이동의 대상이 된 교장들이 가고 싶어하는 학교는 인기학교이므로 학교장초빙제 실시학교로 선정될 수 없고, 가고 싶어하지 않는 학교여야만 선정될 수 있다는 것이다. 따라서, 교육수요자 특히 학교운영위원회가 활성화된 학교의 경우 학교운영위원회의 심의를 거쳐 실시학교 지정신청을 하더라도 대도시에 위치하거나 시설이 좋은 학교는 학교장초빙제 실시학교로 선정될 수 없다는 것이므로 이는 학교장초빙제의 입법취지를 몰각시키는 것일 뿐만 아니라 아무런 합리적인 이유없이 대도시학교, 인기학교 등으로 구별하여 차별하는 것으로서 헌법 제11조의 평등의 원칙에 위배된다. (2) 헌법 제31조 제1항이 규정한 교육을 받을 권리는 교육제도를 통하여 실질적으로 구현되므로 같은 조 제6항은 학교교육 및 평생교육을 포함한 교육제도와 그 운영, 교육재정 및 교원의 지위에 관한 기본적인 사항은 법률로 정한다고 규정하고 있다. 그런데 이 선정기준은 학교장초빙제를 규정한 교육공무원법의 취지를 완전히 몰각시키는 비경합원칙을 도입하였는바, 이 는 법률에서 정하는 위임범위를 초과한 것으로서 무효이며, 교육제도를 통하여 구체적으로 보장되는 (청구인 자녀의) 교육을 받을 권리를 침해한 것이다. 나. 피청구인의 답변요지 (1) 교육공무원임용령 제12조의4 제2항의 규정에 의하여 초빙교장 또는 초빙교사의 임용요청에 관하여 필요한 세부사항을 정함에 있어서 교육부장관은 피청구인에게 세부사항의 제정을 위임하였고, 피청구인은 이에 따라 위 교장등초빙제 실시에 따른 내부의 사무처리지침으로써 위「학교장ㆍ교사 초빙제 실시」를 만든 것이며 이는 이른바 행정조직 내부에서만 효력을 가지는 행정상의 운영지침을 정한 것에 불과한 것으로서, 그것이 대외적인 구속력을 갖는 것이 아닌 것이므로 헌법소원의 대상이 되지 않는다. (2) 설사 위「학교장ㆍ교사 초빙제 실시」가 헌법소원의 대상이 된다고 가정하더라도 이것은 초빙교장 또는 초빙교사의 임용요청 및 임용에 관한 세부사항을 합리적이고 타당성 있게 설정한 것으로서 위임입법의 범위 내에서 이루어진 것이다. 초빙학교장ㆍ교사제도의 전면실시가 만사능통의 제도인 것은 아니므로 교육수요자인 학부모뿐만 아니라 교육제공자인 교육행정기관 및 전체 교원들의 입장 등과 함께 전반적인 평등관계를 고려해야 하는 것이지, 유독 어느 일방의 입장만을 특히 강조하여 학교장초빙제를 실시하지 않는다고 하여 학부모의 평등권을 침해하거나 교육을 받을 권리를 침해했다고 단정하는 것은 부당하다. 다. 교육부장관의 의견요지 (1) 교육공무원법(제31조 제3항)은 임용권자에게 초빙교원임용의 재량권을 부여하고 있는바, 이는 임용요청자가 원하는 모든 자를 초빙교원으로 임용해야만 하는 것이 아니라, 지역실정ㆍ교육여건ㆍ학부모의 의견 등을 고려하여 초빙교원제 실시 대상학교가 교육여건이 좋은 지역으로 편중되지 않도록 할 수 있는 권한을 부여한 것으로 해석된다. (2) 지역의 균형있는 발전을 목적으로, 발전가능성이 크고 우수교원들이 상대적으로 많은 학교보다는 교육환경이 열악하여 교육여건의 개선이 요구되는 비경합적인 학교에 초빙교장ㆍ교사제를 통해 우수교원이 영입될 수 있도록 한 것은, 교육여건이 열악한 지역의 개선을 통해 전체적인 교육발전을 도모함으로써 교육관계자의 권리를 보장하는 실질적 평등을 지향한다는 점에서, 이러한 학교장ㆍ교사 초빙제 실시의 대상학교 선정기준이 곧 학부모의 평등권과 교육을 받을 권리를 침해한 것으로 볼 수 없다. 3. 판　단 가. 교육공무원법 제31조 제2항의 규정에 의거하여 교육부장관은 1996. 5. 29.자로「학교장ㆍ교사 초빙제 시범실시 지침」을 마련하였고(이 지침은 규제완화 차원에서 1997. 1. 1.자로 폐지되었다), 동 지침은 ‘행정사항’으로 학교장ㆍ교사초빙제의 시행을 위해 필요한 세부적인 사항은 시ㆍ도 교육감이 따로 정하여 시행토록 하였다. 그 후 1996. 6. 3.자로 개정ㆍ공포된 교육공무원임용령에서 제12조의4가 신설되었고, 이에 따라 피청구인은 1997. 6. 23.「초빙대상교 지정 및 초빙교장 선정기준 (초등)」을 제정하였고 1999년에도 이 사건「학교장ㆍ교사 초빙제 실시」를 제정하였다(이때 위 1997년도 선정기준에는 들어 있던 ‘학교장 초빙제 시범실시 대상교 지정기준’ 중 4) “위 기준에 불구하고 도 교육시책상 특히 필요하다고 인정되는 학교” 부분이 삭제되었다). 따라서 이 사건「학교장ㆍ교사 초빙제 실시」는 학교장ㆍ교사 초빙제의 실시에 따른 구체적 시행을 위해 제정한 내부의 사무처리지침으로서 “행정규칙”이라고 할 것이다. 나. 행정규칙은 일반적으로 행정조직 내부에서만 효력을 가지는 것이나, 행정규칙이 법령의 규정에 의하여 행정관청에 법령의 구체적 내용을 보충할 권한을 부여한 경우나 재량권행사의 준칙인 규칙이 그 정한 바에 따라 되풀이 시행되어 행정관행이 이룩되게 되면, 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙에 따라 행정기관은 그 상대방에 대한 관계에서 그 규칙에 따라야 할 자기구속을 당하게 되는 경우에는 대외적인 구속력을 가지게 되는바, 이러한 경우에는 헌법소원의 대상이 될 수도 있다(헌재 1990. 9. 3. 90헌마13, 판례집 2, 298, 303). 그런데 피청구인의「학교장ㆍ교사 초빙제 실시」는 행정조직 내부에서만 효력을 가지는 행정상의 운영지침을 정한 것으로서 국민이나 법원을 구속하는 효력이 없는 행정규칙에 해당하므로 헌법소원의 대상이 되지 않는다고 할 것이다(헌재 2000. 6. 29. 2000헌마325, 판례집 12-1, 963, 970 참조). 4. 결　론 따라서 이 사건은 헌법소원의 대상이 될 수 없는 행정규칙에 대한 심판청구로서 부적법하다고 할 것이므로, 이에 관여한 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판관　윤영철(재판장) 한대현 권　성 김효종 김경일 송인준 주선회(주심)

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 99헌마413

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

지방교육자치에관한법률 제44조

교육공무원법 제31조

대한민국헌법 제11조 제31조

교육공무원임용령 제12조

[ 참조판례 ]

90헌마13
2000헌마325