전원재판부 98헌마4, 1998. 10. 29.

【판시사항】 1. 수용자교육ㆍ교화운영지침에 따른 구치소 수용자에 대한 신문기사 삭제행위에 대해 곧바로 청구된 헌법소원에서 보충성의 예외를 인정할 것인지 여부 (적극) 2. 청구인이 이미 출소한 경우 수용자에 대한 신문기사 삭제행위를 다툴 권리보호이익이 있는지 여부 (적극) 3. 수용소에서의 신문구독이 알 권리의 보호영역에 포함되는지 여부 (적극) 4. 교화상 또는 구금목적에 특히 부적당하다고 인정되는 기사, 조직범죄 등 수용자 관련 범죄기사에 대해 신문을 삭제한 후 수용자에게 구독케 한 행위가 알 권리의 과잉침해에 해당하지 않는다고 한 사례 【결정요지】 1. 수용소에서의 신문기사 삭제행위에 대해 행정심판이나 행정소송의 대상이 될 수 있을 것이라고 일반국민이 쉽게 판단하기는 어렵고, 청구인이 구금자로서 활동의 제약을 받고 있었던 점을 아울러 고려할 때 이는 전심절차 이행의 기대가능성이 없어 보충성의 예외인 경우로 인정된다. 2. 헌법소원 심판청구 당시에는 권리보호의 이익이 있었으나 그 후 사정변경으로 말미암아 권리보호의 이익이 소멸된 경우에도 당해 사건에 대한 본안판단이 헌법질서의 수호ㆍ유지를 위하여 긴요한 사항이어서 그 해명이 헌법적으로 중요한 의미를 지니고 있는 경우나, 그러한 침해행위가 앞으로도 반복될 위험이 있는 경우 등에는 예외적으로 심판청구의 이익을 인정하여 이미 종료된 침해행위가 위헌이었음을 확인할 필요가 있다. 이 사건에서 수용자가 구독하는 신문의 일부기사 삭제행위는 국민의 알 권리의 침해 문제와 관련하여 앞으로도 계속될 것으로 보이므로 권리보호의 이익이 있다. 3. 국민의 알 권리는 정보에의 접근ㆍ수집ㆍ처리의 자유를 뜻하며 그 자유권적 성질의 측면에서는 일반적으로 정보에 접근하고 수집ㆍ처리함에 있어서 국가권력의 방해를 받지 아니한다고 할 것이므로, 개인은 일반적으로 접근가능한 정보원, 특히 신문, 방송 등 매스미디어로부터 방해받음이 없이 알 권리를 보장받아야 할 것이다. 미결수용자에게 자비 (自費) 로 신문을 구독할 수 있도록 한 것은 일반적으로 접근할 수 있는 정보에 대한 능동적 접근에 관한 개인의 행동으로서 이는 알 권리의 행사이다. 4. 교화상 또는 구금목적에 특히 부적당하다고 인정되는 기사, 조직범죄 등 수용자 관련 범죄기사에 대한 신문기사 삭제행위는 구치소내 질서유지와 보안을 위한 것으로, 신문기사 중 탈주에 관한 사항이나 집단단식, 선동 등 구치소내 단체생활의 질서를 교란하는 내용이 미결수용자에게 전달될 때 과거의 예와 같이 동조단식이나 선동 등 수용의 내부질서와 규율을 해하는 상황이 전개될 수 있고, 이는 수용자가 과밀하게 수용되어 있는 현 구치소의 실정과 과소한 교도인력을 볼 때 구치소내의 질서유지와 보안을 어렵게 할 우려가 있다. 이 사건 신문기사의 삭제 내용은 그러한 범위내에 그치고 있을 뿐 신문기사 중 주요기사 대부분이 삭제된 바 없음이 인정되므로 이는 수용질서를 위한 청구인의 알 권리에 대한 최소한의 제한이라고 볼 수 있으며, 이로서 침해되는 청구인에 대한 수용질서와 관련되는 위 기사들에 대한 정보획득의 방해와 그러한 기사 삭제를 통해 얻을 수 있는 구치소의 질서유지와 보안에 대한 공익을 비교할 때 청구인의 알 권리를 과도하게 침해한 것은 아니다. 【참조조문】 행형법(1996. 12. 12. 법률 제5175호로 최종 개정된 것) 제33조 (도서열람) 수용자가 도서의 열람을 신청하는 때에는 특히 부적당하다고 인정되는 사유가 없는 한 당해소장은 이를 허가하여야 한다. 행형법(1996. 12. 12. 법률 제5175호로 최종 개정된 것) 제34조 (교육규정) 교육의 과목, 시간과 도서에 관하여 필요한 사항은 법무부장관이 정한다. 【참조판례】 2. 헌재 1994. 7. 29. 91헌마137, 판례집 6-2, 122 헌재 1995. 5. 25. 91헌마67, 판례집 7-1, 722 3. 헌재 1991. 5. 13. 90헌마133, 판례집 3, 246 【전문】【당 사 자】 청 구 인　서○식 대리인 법무법인　덕수합동법률사무소 담당변호사　김창국 외 5인 피청구인　영등포구치소장 【주　　문】 이 사건 심판청구 중 피청구인이 1997. 11. 12. 청구인의 “인권하루소식”의 구독을 불허한 처분에 대한 청구부분은 이를 각하하고, 나머지 청구부분은 이를 기각한다. 【이　　유】 1. 사건의 개요와 심판의 대상 가. 사건의 개요 청구인은 1997. 11. 5. 국가보안법위반 혐의로 구속되어 같은 달 12. 서울 영등포구치소에 수용되었고, 같은 달 28. 기소되었다 (서울 지방법원 서부지원 97고합269호) . 청구인은 피청구인에게 “인권하루소식” (발행처 인권운동사랑방, 발행인 서○식) 과 한겨레신문 및 문화일보의 구독을 신청하였으나 피청구인은 1997. 11. 12. 이후 현재까지 위 “인권하루소식”의 구독을 불허하였고, 위 신문들의 구독을 허용하였으나 수시로 특정기사를 삭제하였다. 청구인은 이에 불복하여 1998. 1. 3. 헌법재판소에, 피청구인의 위 “인권하루소식”을 구독하지 못하게 한 처분과 청구인이 구독하고 있는 한겨레신문 및 문화일보 기사 중 일부기사를 삭제한 처분이 청구인의 알 권리 등을 침해하였다 하여 이 사건 심판청구를 하였다. 그 후 청구인은 1998. 2. 5. 위 법원의 보석결정으로 영등포구치소에서 출소하였다. 나. 심판의 대상 그러므로 이 사건 심판의 대상은 피청구인이 1997. 11. 12. “인권하루소식”의 구독을 불허한 처분 및 그 때부터 1998. 2. 5.까지 청구인이 구독하던 한겨레신문과 문화일보 기사 중 일부 기사를 삭제한 처분의 위헌 여부이다. 2. 당사자의 주장과 이해관계인의 의견 가. 청구인의 주장요지 헌법에 의하면 모든 사람은 인간으로서 존엄과 가치를 가지고 행복을 추구할 권리가 있으며 특히 국가권력으로부터 이를 보장받을 권리를 가지고 있다. 그와 함께 그러한 권리의 자연스러운 결과로서 형사피의자로서 또는 피고인으로서 구속수사를 받고 기소되며 재판을 받는다 하더라도 유죄판결이 확정될 때까지는 무죄로 추정받을 권리를 가지고 있다. 이와 같은 권리는 법원이 발부한 영장에 의하여 구속됨으로써 제한될 수 있을 것이나 그러한 권리의 제한은 필요한 최소한도의 범위에 국한되어야 하는 것이며 따라서 구속영장에 의하여 제한될 수 있는 권리는 일정한 수용시설에 구속함으로써 자유를 제한하는 것에 그쳐야 하고 그 이상 권리의 제한을 할 수는 없는 것이다. 청구인에 대하여 위 “인권하루소식”의 구독을 금하고 청구인이 구독하고 있는 일간신문의 일부 내용을 수시로 삭제하는 처분은 헌법이 청구인에게 보장하고 있는 인간으로서의 존엄과 가치 및 행복추구권 (제10조) , 평등권 (제11조 제1항) , 알 권리 (제21조 제1항) , 무죄로 추정될 권리 (제27조 제4항) 및 기본권의 본질적 내용 침해 금지 (제37조) 등에 위반되는 것이다. 또 1990년 우리나라가 비준한 바 있는 시민적 및 정치적 자유에 관한 국제인권규약 제19조에도 위배되는 것이다. 나. 피청구인의 답변요지 청구인은 1998. 2. 5. 수용중이던 영등포구치소에서 보석으로 출소하였으므로 권리보호의 이익이 없고, 행형법 제6조에 의한 청원절차 등의 사전권리구제절차를 거치지 아니하였다. 미결수용자라 하더라도 단체생활을 해야하는 구금의 특성상 수용질서 유지 및 원활한 소송 수행을 위하여 신문구독에 최소한의 제한을 두지 않을 수 없다. 일부 기사는 사회의 제문제들을 객관적이며 공정한 입장에서 다루지 않고 범법자들의 행위를 영웅시하고 미화하여 수용자들을 현혹시킴은 물론 일부수용자의 불법단식 등 수용관련 사항을 과장 및 허위 게재하여 타수용자를 선동, 동조하게 하는 등 수용질서를 문란케 할 수 있다. 미등록간행물인 이 사건 “인권하루소식”을 불허한 것이 알 권리를 침해하였다고 볼 수 없고, 한겨레신문 및 문화일보의 일부기사를 삭제한 것은 그 삭제 내용이 수용시설에서의 불법 단식 선동, 수용시설 탈주범 관련 기사로 수용질서 유지 및 안정적이고 엄정한 국가 형벌권의 집행을 위하여 불가피한 최소한의 범위에 그친 것으로 표현의 자유 (알 권리) 를 침해하였다거나 그 본질적 내용을 침해한 것이라고 할 수 없다. 한겨레신문이나 문화일보의 일부기사를 삭제하여 구독하게 한 처분은 수용자 처우 관리상 부득이한 최소한의 제한 (교화업무개선지침 제8항) 으로 구독이 허가된 전체 일간 신문 및 구독수용자에게 동일하게 적용되는 사안이므로 평등권을 침해하였다고 할 수 없다. 한편 그와 같은 처분은 청구인의 유죄를 전제한 것이 아니므로 무죄추정의 원칙을 침해하였다고 볼 수 없다. 다. 법무부장관의 의견요지 우리나라의 미결수용자는 다른 나라의 경우와는 달리 국가의 예산ㆍ재정상의 문제와 수용시설 관리인력의 부족 등으로 인하여 수형자와 동일시설에서 수용되고 있다. 전국 수용시설에 1일 수용 가능한 평균정원이 1995년에는 55,800명, 1996년에는 57,360명이었던데 비해 실제 수용인원은 1995년에는 60,166명, 1996년에는 59,762명으로 수용 가능한 정원을 초과하고 있는 실정이며 근무 교도관도 부족하여 교도관 1명이 수용자 (미결수용자 및 수형자) 5명을 관리하고 있는 실정이다. 현재 우리나라에서 시행되고 있는 교화시설 내에서의 미결수용자에 의한 신문구독은 교화시설내 관리인원 부족 등의 실정에 따 라 1인당 1종류의 일간신문에 한하여 허용하고 있는 것이며, 수용소내 질서유지와 보안을 위하여 주로 교도소내 탈주에 관한 사항이라든지 집단단식, 선동 등 교도소내 단체생활의 질서를 교란하는 기사에 한하여만 이를 삭제하는 방식을 취하고 있는 것이다. 이 사건 인권하루소식은 미등록 간행물로서 쉽게 구할 수 있는 것도 아니며 그 내용도 국가보안법 위반여부가 의심되는 선전물로서 미결수용자들의 구독이 허용된 일간신문도 아니고, 더우기 위 인권하루소식은 청구인이 발행하는 간행물이나 청구인은 현재 정기간행물의 발행인 자격이 없는 상황임에도 불법적으로 발행하고 있는 것이므로 이의 구독은 수용시설내의 질서유지 등의 목적에 맞지 않아 허용되고 있지 않는 것이다. 3. 판　단 가. 청구의 적법성에 관하여 (1) 먼저 “인권하루소식”의 구독을 불허한 처분에 대한 청구부분은 청구인이 권리구제절차를 경료한 바 없어 부적법하다. 행형법 제33조의 규정에 의하면 도서의 열람은 교도소장의 허가사항으로 되어 있으므로 청구인이 요청한 “인권하루소식”의 구독을 거부한 피청구인의 처분도 행정처분이라 할 것이고 이 처분에 대하여 헌법소원 심판청구를 하기 위하여서는 먼저 헌법재판소법 제68조 제1항 단서 규정에 따라 행정심판과 행정소송 등 권리구제절차를 경료하여야 할 것이다. 그러나 일건기록을 살피어도 청구인이 위와 같은 권리구제절차를 거쳤음을 인정할 자료가 없다. 한편 이러한 구제절차를 거쳤을 경우 권리구제가 이루어질 가능성이 거의 없다거나 위 절차 이행의 기대가능성이 없다고 볼 수 없고, 청 구인이 정당한 이유있는 착오로 그러한 절차를 밟지 않은 것이라고 볼만한 자료도 없다. 청구인은 그러한 절차로서는 자신의 권리구제가 현실적으로 어렵다고 보아 바로 이 사건 심판청구를 하였다고 주장하는 듯 하나 그러한 사유만으로는 이 사건 심판청구의 경우를 보충성의 예외인 경우로 인정하기도 어렵다고 할 것이다. (2) 다음 피청구인이 한겨레신문 및 문화일보 기사 중 일부기사를 삭제한 처분에 대한 청구부분은 적법하다. (가) 피청구인이 위 신문들을 일부 삭제한 직접적인 법적 근거는 행형법 제34조와 법무부장관의 ‘수용자 교육ㆍ교화운영지침’ (법무부, 1998년도) 의 관련 내용에 따른 것이다. 그런데 위 지침에 따르더라도 기사삭제 행위에 대한 권리구제수단에 관하여 아무런 규정이 없으므로 그 삭제행위에 대해 어떠한 구제수단이 있을 것인가가 청구인으로서는 명확히 알 수 없다. 물론 이러한 행위에 대해 행형법상 (제6조) 의 청원의 대상이 될 수 있음은 명백해 보이나, 그러한 청원제도를 헌법소원에 앞서 필요한 사전권리구제절차라고는 보기 어려울 뿐 아니라, 일반국민이 위와 같은 기사삭제행위가 행정심판이나 행정소송의 대상이 될 수 있을 것이라고 쉽게 판단하기는 어렵다고 할 것이다. 이러한 사정과 청구인이 당시 구금자로서 활동의 제약을 받고 있었던 점을 아울러 고려할 때 청구인의 입장에서는 위와 같은 절차 이행의 기대가능성이 없었다고 보아야 할 것이다. 따라서 이 사건 청구 중 위 부분의 경우는 보충성의 예외인 경우로 인정되어 적법하다. (나) 기록에 편철된 출소증명서에 의하면 청구인은 이 사건 헌법소원 청구 이후인 1998. 2. 5. 법원의 보석결정으로 석방되어 불구 속 상태에서 재판을 받게 되었다. 따라서 피청구인의 위 신문들의 기사 중 일부기사 삭제처분으로 인한 청구인의 권리침해행위는 이미 종료되었다고 할 것이다. 그러나 헌법소원 심판청구 당시에는 권리보호의 이익이 있었으나 그 후 사정변경으로 말미암아 권리보호의 이익이 소멸된 경우에도 당해 사건에 대한 본안판단이 헌법질서의 수호ㆍ유지를 위하여 긴요한 사항이어서 그 해명이 헌법적으로 중요한 의미를 지니고 있는 경우나, 그러한 침해행위가 앞으로도 반복될 위험이 있는 경우 등에는 예외적으로 심판청구의 이익을 인정하여 이미 종료된 침해행위가 위헌이었음을 확인할 필요가 있다고 할 것이다 (헌재 1994. 7. 29. 91헌마137, 판례집 6-2, 122 ; 1995. 5. 25. 91헌마67, 판례집 7-1, 722 등 참조) . 이 사건 위 심판청구부분의 경우를 보면 수용자가 구독하는 신문의 일부기사 삭제행위는 국민의 알 권리의 침해 문제와 관련하여 앞으로도 계속될 것으로 보이므로 권리보호의 이익도 있다고 할 것이다. 따라서 위 청구부분은 적법하다고 할 것이므로 위 청구부분이 이유가 있는지를 본다. 나. 신문의 일부기사 삭제처분의 기본권 침해여부에 관하여 (1) 무릇 국민의 알 권리는 정보에의 접근ㆍ수집ㆍ처리의 자유를 뜻하며 그 자유권적 성질의 측면에서는 일반적으로 정보에 접근하고 수집ㆍ처리함에 있어서 국가권력의 방해를 받지 아니한다 (헌재 1991. 5. 13. 90헌마133, 판례집 3, 246 참조) 고 할 것이므로, 개인은 일반적으로 접근가능한 정보원, 특히 신문, 방송 등 매스미디어로부터 방해받음이 없이 알 권리를 보장받아야 할 것이다. 따라서 청 구인이 구독하는 신문들에 대해 피청구인이 일부 기사를 삭제한 채 구독하게 한 이 사건의 경우는 바로 청구인의 알 권리에 대한 침해여부가 문제 될 것이며, 과연 알 권리의 제한을 허용할 만한 정당한 사유가 있는지 여부, 즉 과잉금지 원칙이 준수되었는지 여부가 검토되어야 할 것이다. 청구인과 같은 미결수용자가 자비로 구독하는 신문에 대해 피청구인이 일부 기사를 삭제할 수 있는 직접적인 근거인 위 ‘수용자 교육ㆍ교화운영지침’은 신문열람에 관하여, 미결 수용자의 경우, “수용자의 자비부담으로 신청자에 한해 국내에서 발간되는 신문을 1종류 (독거수용자는 2종류까지) 허용. 단 교화상 또는 구금목적에 특히 부적당하다고 인정되는 기사, 조직범죄 등 수용자 관련 범죄기사는 교무과장의 신문검토후 간부회의 (과장급 이상) 에서 심의하여 삭제후 열람케 함”이라고 정하고 있으며, 피청구인이 한 이 사건 신문기사의 일부 삭제처분은 이에 따라 이루어진 것이다. 그런데 위 지침 내용은 신문열람의 허가시에 구금목적상 필요한 일종의 조건, 즉 구금목적상 특히 부적당하다고 인정되는 일부 기사의 삭제를 정하고 있는 것이므로, 행형법규정에 어긋나는 것이라고는 할 수 없다. 즉 행형법 (1996. 12. 12. 법률 제5175호로 최종 개정된 것) 에 는 제33조 (도서열람) 에서 “수용자가 도서의 열람을 신청하는 때에 는 특 히 부적당하다고 인정되는 사유가 없는 한 당해소장은 이를 허가하여야 한다”고 규정하고 있으며, 제34조 (교육규정) 에서는 “ … … 도서에 관하여 필요한 사항은 법무부장관이 정한다”고 하고 있는데, 여기서 말하는 도서에는 신문이 포함되는 것이라고 볼 수 있으므로, 위 지침의 신문열람에 관한 규정은 행형법에 따른 유효한 근거 가 있는 것이라고 할 수 있다. 미결수용자에게 자비로 신문을 구독할 수 있도록 한 것은 일반적으로 접근할 수 있는 정보에 대한 능동적 접근에 관한 개인의 행동으로서 이는 알 권리의 행사이므로 국가는 원칙적으로 이를 제한할 수 없을 뿐만 아니라 최대한 보장해 주어야 할 의무가 있다. 그러나 구금되고 있는 상태 및 구금시설의 상황상 그러한 신문구독은 무한정 인정될 수는 없고 구독할 신문 종류의 제한 등과 같은 합리적인 범위내의 제한은 필요할 수 밖에 없는 것이다. 현재 우리나라의 수용자 (미결수용자 및 수형자) 는 다른 나라의 경우와는 달리 국가의 예산ㆍ재정상의 문제와 수용시설 관리인력의 부족으로 전국 수용시설에 평균정원을 훨씬 넘어선 인원이 수용되고 있고, 근무 교도관의 수도 극히 부족한 실정이다. 청구인이 구독하던 신문에서 피청구인에 의해 삭제된 일정 기사들은 피청구인측이 제출한 자료 (삭제제외기사 처리부) 에 따르면, 교화상 또는 구금목적에 특히 부적당하다고 인정되는 기사, 조직범죄 등 수용자 관련 범죄기사였던 사실이 인정된다. 이러한 삭제행위는 구치소내 질서유지와 보안을 위한 것이라 할 수 있다. 즉 신문기사 중 탈주에 관한 사항이나 집단단식, 선동 등 구치소내 단체생활의 질서를 교란하는 내용이 청구인과 같은 미결수용자에게 전달될 때 동조단식이나 선동 등 수용의 내부질서와 규율을 해하는 상황이 전개될 수 있고, 이는 수용자가 과밀하게 수용되어 있는 현 구치소의 실정과 과소한 교도인력을 볼 때 구치소내의 질서유지와 보안을 극히 어렵게 할 우려가 있는 것이다 (과거에 빈번하게 타 구치소 수용자들이 동조농성 및 단식 등을 행함으로서 소내 내부질서를 해하고 부족한 수용시설과 인력을 효율적으로 사용하지 못하게 되었던 사례들을 보더라도 그러하다) . 한편 이 사건 신문기사의 삭제 내용도 위에서 말한 범위내에 그치고 있을 뿐 신문기사 중 주요기사 대부분이 삭제된 바 없음이 인정되므로 이는 수용질서를 위한 청구인의 알 권리에 대한 최소한의 제한이라고 볼 수 있으며, 이로서 침해되는 청구인에 대한 수용질서와 관련되는 위 기사들에 대한 정보획득의 방해와 그러한 기사 삭제를 통해 얻을 수 있는 구치소의 질서유지와 보안에 대한 공익을 비교할 때 결코 청구인의 알 권리를 과도하게 침해한 것은 아니라 할 것이다. 그렇다면 위 신문기사 삭제행위가 청구인의 알 권리를 과잉 제한한 것이라 할 수 없고, 알 권리의 본질적 내용을 침해하였다 할 수 없다. (2) 청구인들의 나머지 주장들은 모두 이유가 없다. (가) 이 사건에서 나타난 기사삭제 행위는 청구인 뿐만 아니라 모든 수용자들에게 공통적으로 적용되는 사항이라고 보여지므로 이로 인해 청구인의 평등권이 침해되었다고 할 수 없으며, 청구인을 일반 국민들, 즉 비수용자와 비교한다 하더라도 이미 구금된 상황에 있으며 수용시설의 정당한 질서유지와 효율적 운영에 구속되어야 할 청구인으로서는 일반 국민과 달리 위와 같은 차별을 받는 것은, 그 차별의 목적과 수단에 있어 앞에서 본 바와 같이 최소한의 정당성이 있는 이상 비합리적인 자의적인 차별이라고 할 수 없다. (나) 위 신문기사 삭제행위는 처벌적인 성격을 갖는 억압행위이거나 청구인과 같은 미결수용자를 수형자처럼 취급하려 함에 있는 것이 아니라, 앞에서 본 바와 같이 이미 구금된 사람에 대해 인적 물적 자원이 열악한 현 구치소내의 정당한 질서유지와 보안을 위함에 있을 뿐이므로, 이로서 헌법상의 무죄추정 조항을 위배한 것이라고는 할 수 없다. (다) 또한 위 삭제행위가 청구인의 인간의 존엄성을 침해한 것이라 볼 만한 자료도 없으며, 앞에서 알 권리의 침해여부에 관하여 판단한 바와 같은 이유로 청구인의 행복추구권 내지 일반적 행동자유권 침해나 국제인권규약 위배주장은 이유가 없다. 4. 결　론 따라서 이 사건 심판청구 중 피청구인이 청구인에게 1997. 11. 12. 청구인의 “인권하루소식”의 구독을 불허한 처분에 대한 청구부분은 부적법하고, 청구인이 구독한 신문의 일부 기사 삭제처분에 대한 청구부분은 이유가 없으므로 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판관　김용준(재판장) 김문희 이재화 조승형(주심) 정경식 고중석 신창언 이영모 한대현

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 98헌마4

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