전원재판부 98헌가13, 2000. 6. 1.

【판시사항】 법에서 규정된 기간내에 매매대금을 납부하지 아니하면 예외없이 귀속재산 매매계약이 자동 해제되도록 함으로써 매수자가 정당한 사유에 의하여 대금을 납부하지 아니한 경우에까지 매매계약이 해제되도록 한 것이 적법절차와 과잉금지의 원칙을 위반한 것인지 여부(적극) 【결정요지】 귀속재산 매매대금의 분납금 납부의무와 같은 공법상 의무의 불이행에 대하여 어떠한 제재를 과할 것인가는 입법자의 정책형성영역에 속하기는 하나, 그 제재방법과 정도 등 입법목적 달성수단은 합리성을 갖추어야 한다. 매도자인 국가측의 귀책사유로 말미암아 분납금을 납부하지 아니한 경우와 같이 매수자의 분납금 납부의무 불이행 사유가 정당한 것으로 평가할 수 있는 예외적인 사정이 있는 경우에는 그러한 특수사정이 소멸된 후에 매수자가 분납금을 납부할 수 있는데도 이를 이행하지 아니할 때 그 계약이 해제되도록 하는 것이 적법절차의 원리에 부합하는 것이다. 이 법률조항에서 귀속재산을 매수한 자가 법에서 정한 기일 내에 분납금의 납부를 불이행한 경우 그 매매계약이 자동 해제되도록 하더라도 이는 귀속재산의 불하에 따른 법률관계의 조기 확정이라는 입법목적 달성을 위한 합리적인 제재수단이므로 매수자의 재산권에 대한 과도한 제한으로 볼 수 없는 것이 원칙이나, 귀속재산의 매수자가 정당한 사유에 의하여 분납금을 납부하지 아니하는 예외적인 경우까지도 매매 계약이 해제되도록 하는 부분은, 헌법의 요청인 적법절차를 위반하고 과잉금지의 원칙에도 위배된다. 【전문】【당 사 자】 제청법원　서울지방법원(1998. 8. 26. 98카기2968 위헌제청신청) 제청신청인　배○규 외 1인 신청인들 대리인　법무법인 삼흥종합법률사무소 담당변호사　김오수 외 2인 당해사건　서울지방법원 97가합88312 소유권이전등기 【주　　문】 귀속재산처리법 제21조의3(1964. 12. 31. 법률 제1675호로 신설된 것) 중 귀속재산을 매수한 자가 납부하여야 할 분납금을 정당한 사유로 납부하지 아니한 때에 그 재산에 대한 매매계약이 해제된다는 부분은 헌법에 위반된다. 【이　　유】 1. 사건의 개요와 심판의 대상 가. 사건의 개요(1) ○○농림주식회사(이하 “□□농림”이라 한다)는 1942. 1. 8. 일본인 기노시다 ○○의 소유이던 서울 동작구 상도동 ○○ 대 138평(이하 “제1토지”라 한다)과 같은 동 ○○ 대 328평(이하 “제2토지”라 한다)의 2필지(이하 “이 사건 토지들”이라 한다)를 매수하기로 하고 1943. 2. 2. 소유권이전청구권보전의 가등기를 경료하였는데, 1945. 8. 15. 해방 이후에는 국가가 귀속재산으로 이를 관리하여 왔다. 제청신청인들인 배○규와 그의 처 김○일은 1954년경부터 제1토지상의 적산가옥에서 거주하면서 제2토지상에 축사를 짓고 사용해 오다가, 1961. 6. 30. 배○규는 제1토지를 구화 800,000환에, 김○일은 제2토지를 구화 1,600,000환에 각 불하받는 계약을 체결하여 계약금 각 구화 160,000환과 320,000환을 지급하고, 잔대금은 1962년부터 1964년까지 매년 6. 15. 분납하기로 약정되어 1962년치 분납금까지 납부하였다. (2) ○○농림은 1963. 1. 25. 국가를 상대로 이 사건 토지들에 관하여 매매를 원인으로 소유권이전등기청구소송을 하여 승소하고 같은 해 5. 14. 소유권이전등기를 경료함에 따라 제청신청인들은 나머지 분납금을 납부하지 아니하였다. 그런데 국가는 1978년경 이 사건 토지들의 소유권을 이전받은 ○○농림과 등기명의인들을 상대로 소유권확인 및 말소등기청구소송을 제기하여, 제1토지에 대해서는 1993. 10. 22. 승소판결(대법원 92다33671)이 확정되고, 제2토지에 대해서도 원심판결이 위와 같은 취지로 파기 환송되었다가 현재 대법원에 다시 계류되어 있다. (3) 제청신청인들은 서울지방법원에 국가를 상대로 위의 매매계약으로 인한 이 사건 토지들의 소유권이전등기절차의 이행을 청구하는 소송(97가합88312)을 제기하고, 그 소송계속 중 귀속재산처리 법 제21조의3의 위헌 여부가 재판의 전제가 된다고 하여 위헌제청을 신청하였고, 제청법원은 이를 받아들여 위헌심판을 제청하였다. 나. 심판의 대상귀속재산처리법(1964. 12. 31. 법률 제1675호로 신설된 것) 제21조의3(이하 “이 법률조항”이라 한다)의 위헌 여부이며, 그 내용은 다음과 같다. 제21조의3(계약해제) 귀속재산을 매수한 자가 그 매매계약에 의하여 1964년 6월 30일 내에 납부하여야 할 분납금을 1965년 3월 31일까지 납부하지 아니한 때에는 그 재산에 대한 매매계약은 해제된다. 2. 제청법원의 위헌제청이유와 관계기관의 의견 가. 제청법원의 위헌제청이유매수인의 귀책사유의 유무에 상관없이 법에서 정한 기일 내에 대금납부를 하지 아니하는 사정만 있으면 바로 귀속재산에 대한 매매계약이 해제되는 것으로 규정한 이 법률조항은 재산권을 침해하는 것이다. 이 법률조항은 귀속재산의 매매대금을 법에서 정한 기일 내에 납부하게 하여 매매와 관련된 법률관계를 조기에 확정하려는 데에 그 목적이 있는 것으로 보이나, 필요ㆍ최소한의 제한범위를 벗어난 것이다. 국가의 귀속재산 매매계약은 사경제활동의 주체로서 행하는 것임에도 불구하고 사인보다 우월한 지위를 인정하고 있는 이 법률조항은 평등원칙에도 위반된다. 나. 재정경제부장관의 의견이 법률조항은 귀속재산의 매수자가 정당한 사유없이 매매계약에 의하여 1964. 6. 30.까지 납부하여야 할 분납금을 1965. 3. 31.까지 납부하지 아니한 때 매매계약이 해제됨을 규정한 것이다. 3. 판　단가. 이 법률조항은 귀속재산의 매매와 관련된 법률관계를 조기에 확정하는데 그 목적이 있으므로 매수자에게 귀책사유가 있는지 여부를 가리지 않고 매수자가 분납금을 납부하지 아니한 때에는 귀속재산에 관한 매매계약은 당연히 해제되는 것으로 해석하고 있다(대법원 1996. 12. 6. 95다51922, 공1997상, 191). 귀속재산에 대한 관재당국의 불하 또는 임대차 및 그 취소 등 행위는 공법인 귀속재산처리법에 따라서 행하는 행정처분이므로 민법 기타 사법 등에 의하여 규율되는 것은 아니다(대법원 1955. 3. 12. 4287민상386, 카4808). 그러나 귀속재산 매도처분이나 그 취소처분은 행정처분이기는 하나 그 성질이 매매계약과 그 해제인 점에 비추어 볼 때 귀속재산 매도처분취소에 관하여도 민법 제548조(해제의 효과, 원상회복의무), 제549조(원상회복의무와 동시이행)를 준용하는 것이 타당하다(대법원 1966. 1. 25. 65다2129, 판결요지집 민사ㆍ상사편 Ⅰ-2, 900). 나. 귀속재산을 매수한 자는 대금납부의무를 지는 한편 국가로부터 소유권을 이전받을 권리가 있다. 매수자의 이러한 권리는 재산적 가치가 있으므로 매수자가 이 법률조항에 따라 1964. 6. 30. 내에 납부하여야 할 분납금을 1965. 3. 31.까지 납부하지 아니하면 그 매매계약이 해제되도록 한 것은 헌법이 보장하는 재산권의 제한에 해당하는 것이다. 공법상의 의무이행을 확보하기 위한 제재는 상대방의 의무불이행 사실로서 족하고 귀책사유를 요건으로 하는 것은 아니므로, 귀속재산의 매수자가 부담하는 분납금 납부의무 지체와 같은 공법상의 의무불이행에 대하여 어떠한 제재를 가할 것인가의 문제는 입법자의 정책형성영역에 속한다. 그런데 공법상의 의무불이행을 제재하는 입법목적이 정당성은 있다 할지라도, 그 제재방법과 정도 등 입법목적 달성수단이 합리성을 갖추지 못하였다면 헌법상의 기본권제한의 한계를 벗어나는 과잉금지의 원칙(비례의 원칙)에 위반된다고 할 것이다. 다. 귀속재산을 매수한 자의 분납금 납부의무 불이행은 주로 고의나 과실과 같은 귀책사유로 인한 것이 통례이다. 그러나 이 사건 토지들의 매수자인 제청신청인들이 법에서 정한 기일까지 잔여 분납금을 납부하지 못한 것은, 국가가 ○○농림과의 소송에서 패소하여 그 소유권이 제3자인 ○○농림 앞으로 이전등기가 된 데에 원인이 있으므로 분납금 납부의무 불이행의 귀책사유는 오로지 매도자인 국가측에 있음이 분명하다. 이 사건의 경우와 같이, 분납금 납부의무 불이행이라는 객관적인 사실은 매수자인 제청신청인들의 납부의사나 능력에서 비롯된 것이라기보다 매도자인 국가측의 귀책사유로 말미암은 것이고, 매수자의 분납금 납부의무 불이행 사유가 정당한 것으로 평가할 수 있는 예외적인 사정이 있으므로, 그러한 특수사정이 소멸된 후에 매수자가 분납금을 납부할 수 있는데도 이를 이행하지 아니할 때 그 계약이 해제되는 것으로 보는 것이 적법절차의 원리에 부합하는 것이다. 다시 말하면 귀속재산의 매도자인 국가의 계약해제는 매수 자의 권리를 박탈하는 것에 다름 아니므로, 국가로서는 위와 같은 정당한 사유가 소멸된 다음 매수자에게 분납금의 납부를 고지하는 등 계약해제절차를 밟는 것이 헌법상의 정당성과 합리성을 갖춘 적정한 조치라고 말할 수 있는 것이다(헌재 1992. 12. 24. 92헌가8, 판례집 4, 853, 876 ; 1993. 7. 29. 90헌바35, 판례집 5-2, 14, 30 참조). 4. 결　론따라서 이 법률조항은 귀속재산을 매수한 자가 법에서 정한 기일 내에 분납금의 납부를 불이행한 경우, 그 매매계약이 자동 해제되더라도 이는 귀속재산의 불하에 따른 법률관계의 조기 확정이라는 입법목적 달성을 위한 합리적인 제재수단이므로 매수자의 재산권에 대한 과도한 제한으로 볼 수 없는 것이 원칙이나, 귀속재산을 매수한 자가 정당한 사유에 의하여 분납금을 납부하지 아니하는 예외적인 경우까지도 그 재산에 대한 매매계약이 해제된다는 부분은, 헌법의 요청인 적법절차를 위반하고 과잉금지의 원칙에도 위배되는 재산권의 침해에 해당하므로 관여한 재판관 전원의 일치된 의견에 따라 주문과 같이 결정한다. 재판관　김용준 김문희 정경식 고중석 신창언 이영모(주심) 한대현 하경철 김영일

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 98헌가13

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