전원재판부 98헌가11, 1999. 3. 25.

【판시사항】 1. 사치성 재산에 대한 재산세의 표준세율을 그 가액의 1,000분의 50으로 중과하고 있는 지방세법(1998. 12. 31. 법률 제5615호로 개정되기 이전의 것) 제188조 제1항 제2호 (2)목 중 “고급오락장용 건축물” 부분이 조세법률주의에 위배되는지 여부(적극) 2. 재산세 중과세 대상이 되는 고급오락장용 건축물의 구체적인 기준과 범위를 대통령령에 위임하고 있는 위 법 제188조 제3항이 포괄위임입법금지원칙에 위배되는지 여부(적극) 3. 사치성 재산용 토지에 대한 종합토지세의 세율을 토지과세표준액의 1,000분의 50으로 중과하고 있는 위 법 제234조의16 제3항 제2호 중 “기타 사치성 재산으로 사용되는 토지”부분이 조세법률주의에 위배되는지 여부(적극) 4. 종합토지세 중과세 대상이 되는 기타 사치성 재산용 토지의 구체적인 기준과 범위를 대통령령에 위임하고 있는 위 법 제234조의15 제2항 단서 제5호 중 “기타 사치성 재산으로 사용되는 토지로서 대통령령으로 정하는 토지” 부분이 포괄위임입법금지원칙에 위배되는지 여부(적극) 【결정요지】 1. 위 법 제188조 제1항 제2호 (2)목 중 “고급오락장용 건축물” 부분은 “고급오락장”의 개념이 지나치게 추상적이고 불명확하여 고급오락장용 건축물이 무엇인지를 예측하기가 어렵고, 과세관청의 자의적인 해석과 집행을 초래할 염려가 있으므로 헌법 제38조, 제59조에 규정된 조세법률주의에 위배된다. 2. 위 법 제188조 제3항은 고급오락장용 건축물이 무엇인지가 재산세 중과세요건의 핵심적 내용을 이루는 본질적이고도 중요한 사항임에도 불구하고 그 기준과 범위를 구체적으로 확정하지 않고 단순히 "고급오락장용 건축물의 구분과 한계는 대통령령으로 정한다“라고 불명확하고 포괄적으로 규정함으로써 실질적으로는 중과세 여부를 행정부의 자의에 맡기고 있을 뿐만 아니라, 입법목적, 지방세법의 다른 규정 또는 기타 관련법률을 살펴보더라도 고급오락장용 건축물의 기준과 범위를 예측해 내기가 어려우므로 헌법 제75조상의 포괄위임입법금지원칙에 위배된다. 3. 위 법 제234조의16 제3항 제2호 중 “기타 사치성 재산으로 사용되는 토지” 부분은 “기타 사치성 재산”의 개념이 지나치게 추상적이고 불명확하여 기타 사치성 재산으로 사용되는 토지가 무엇인지를 예측하기가 어렵고, 그 입법연혁과 입법목적을 살펴보더라도 ‘기타 사치성 재산’의 기준과 범위를 합리적이고 객관적으로 예측해 내기가 어려워서 과세관청의 자의적인 해석과 집행을 초래할 염 려가 있으므로 헌법 제38조, 제59조에 규정된 조세법률주의에 위배된다. 4. 위 법 제234조의15 제2항 단서 제5호 중 “기타 사치성 재산으로 사용되는 토지로서 대통령령으로 정하는 토지” 부분은 종합토지세를 중과세하는 마당에 ‘기타 사치성 재산으로 사용되는 토지’의 기준과 범위를 스스로 좀더 구체적으로 확정한 다음 하위법규에 위임하였어야 함에도 불구하고 기타 사치성 재산용 토지의 기준과 범 위를 어떻게 규정할 것인지의 문제를 행정부의 재량과 자의에 맡겨버린 것이며, 입법목적, 지방세법의 다른 규정 또는 기타 관련법률을 살펴보더라도 그 기준과 범위를 객관적ㆍ합리적으로 예측하기 어렵고, 행정입법에 전적으로 위임할 수 밖에 없는 불가피성도 없으므로 헌법 제75조상의 포괄위임입법금지원칙에 위배된다. 재판관 정경식, 재판관 이영모의 반대의견 위 법조항들이 헌법에 위반된다는 결론에는 다수의견과 견해를 같이 하지만, 1998. 7. 16. 선고한 96헌바52등 사건, 1999. 1. 28. 선고한 98헌가17 사건에서 밝힌 다음과 같은 이유를 원용하여 위 법조항들에 대하여 곧바로 위헌결정을 할 것이 아니라 헌법불합치결정을 하여야 한다. 즉, 고급주택과 고급오락장에 대하여 취득세를 중과세하는 입법취지와 우리의 현실정을 감안할 때 이 조항들은 그 입법의 필요성과 정당성이 아직도 인정되므로, 입법형식상의 잘못만을 이유로 곧바로 위헌결정을 함으로써 사치성 재산에 대하여도 통상의 세율에 의한 취득세만을 부과할 수 밖에 없어 원래의 입법취지를 실현할 수 없을 뿐만 아니라, 이미 중과세된 취득세를 납부한 사람들과의 사이에 형평에 어긋나는 결과를 초래할 것이 아니라, 입법형성권을 가진 국회로 하여금 사치성 재산에 대한 중과세제도를 다른 세법 또는 관계법률과 연계하여 전반적, 체계적으로 정비할 수 있도록 헌법불합치결정을 하여야 한다. 【전문】 지방세법 제188조 제1항 제2호 (2)목 중 “고급오락 장용 건축물” 부분 등 위헌제청, 지방세법 제188조 제1항 제2호 (2)목 중 “고급오락장” 부분 등 위헌 제청, 지방세법 제234조의16 제3항 제2호 중 “기타 사치성 재산으로 사용되는 토지” 부분 위헌제청, 지방세법 제234조의16 제3항 제2호 위헌제청 (1999. 3. 25. 98헌가11ㆍ14ㆍ15ㆍ18(병합) 전원재판부) 【당 사 자】 제청법원　1. 부산고등법원(98헌가11) 2. 서울행정법원(98헌가14ㆍ15) 3. 서울고등법원(98헌가18) 제청신청인　(98헌가11 사건) 1. 장○우 대리인 변호사　김백영 (98헌가14 사건) 2. ○○중공업 주식회사 대표이사　임병탁 대리인 변호사　임동진 외 1인 (98헌가15 사건) 3. ○○중공업 주식회사 대표이사　최환영 대리인 변호사　하민호 (98헌가18 사건) 4. 김○옥 외 8인 신청인 중 김○경, 김○수는 각 미성년자이므로 법정대리인 친권자 부 김○복, 모 윤○원 신청인들 대리인 변호사　한호형 당해사건　 1. 부산고등법원 98누2157 종합토지세 등 부과처분취소(98헌가1 1) 2. 서울행정법원 98구2538 재산세 등 부과처분취소(98헌가14) 3. 서울행정법원 98구7809 종합토지세 등 부과처분취소(98헌가15 ) 4. 서울고등법원 98누10341 종합토지세 부과처분취소(98헌가18) 【주　　문】 지방세법(1998. 12. 31. 법률 제5615호로 개정되기 이전의 것) 제188 조 제1항 제2호 (2)목 중 “고급오락장용 건축물”부분 및 제3항과 같은 법 제234조의15 제2항 단서 제5호 중 “기타 사치성 재산으로 사용되는 토지로서 대통령령으로 정하는 토지”부분, 같은 법 제234조의16 제3항 제2호 중 “기타 사치성 재산으로 사용되는 토지”부분은 헌법에 위반된다. 【이　　유】 1. 사건의 개요가. 98헌가11 사건(1) 당해사건의 원고인 장○우(이하 ‘제청신청인’이라 한다)는 부산시 금정구 서동 208-18 대 213.9㎡ 및 208-35 대 213.9㎡를 취득한 후, 그 지상에 지하 1층, 지상 5층짜리 주택 및 근린생활시설 건물 1,383.32㎡를 신축하여 1990. 6. 19. 소유권 보전등기를 하였다. 제청신청인은 위 건물 지하 287.85㎡ 중 보일러실을 제외한 약 230㎡(이하 ‘이 사건 건물’이라 한다)를 1992. 6. 2. 임대하여, 임차인이 이를 유흥주점 용도로 사용해 오다가, 1996. 2. 2. 다른 임차인이 이를 개수하여 단란주점 용도로 사용하여 왔다. (2) 당해사건의 피고인 부산광역시 금정구청장은 이 사건 건물이 룸살롱 영업장소로 사용되고 있으므로 지방세법(1998. 12. 31. 법률 제5615호로 개정되기 전의 것, 이하 “법”이라고만 한다) 제188조 제1항 제2호 (2)목 및 제3항, 같은 법시행령 제142조 제1항 제2호 라목 및 제84조의3 제1항 제1호의3, 같은 법시행규칙 제46조의2 제1항 제5호 (2)목에서 규정하는 재산세 중과세 대상인 “고급오락장용 건축물”에 해당하고, 이 사건 건물에 부속되는 토지는 법 제234조 의16 제3항 제2호, 같은 법시행령 제194조의15 제3항 제4호, 같은 법시행규칙 제104조의14에서 규정하는 종합토지세 중과대상인 “기타 사치성 재산”에 해당한다고 보아서, 중과세율인 1,000분의 50을 각 적용하여 계산한 세액에서 기납부세액을 공제한 다음 1996년도 내지 1997년도분 재산세 및 교육세로 금 6,196,040원을, 그리고 1996년도분 종합토지세 및 교육세로 금 1,666,380원을 각각 추가 부과하여 1997. 9. 11. 제청신청인에게 납세 고지하였다. (3) 이에 대하여 제청신청인은 위 과세처분이 위법하다고 주장하면서 그 취소를 구하는 소송을 부산고등법원에 제기한 후(같은 법원 98누2157), 그 부과처분의 근거법률인 법 제188조 제1항 제2호 (2)목 중 “고급오락장용 건축물” 부분 및 제3항과 법 제234조의16 제3항 제2호 중 “기타 사치성 재산” 부분의 위헌여부가 위 재판의 전제가 된다는 이유로 위헌심판제청신청을 하였고(같은 법원 98아300), 같은 법원은 그 신청을 받아들여 위 법조항들에 대하여 위헌심판제청을 하였다. 나. 98헌가14 사건(1) 당해사건의 원고인 ○○중공업 주식회사(이하 ‘제청신청인’이라 한다)는 1984. 11. 6. 서울 영등포구 여의도○ 43에 있는 지상 20층 짜리 근린생활시설 및 사무실용 건물중 4층 401호 924.85㎡를 취득한 다음 이를 사무실용도로 사용하다가, 1985. 8. 31. 이를 위락시설(전문음식점)용도로 변경함과 동시에 타인에게 임대하여, 그 임차인이 여기서 일식음식점을 현재까지 경영하여 왔다. (2) 당해사건의 피고인 서울특별시 영등포구청장은 1997. 11. 17. 이 사건 건물이 법 제188조 제1항 제2호 (2)목 및 제3항, 같은 법시행령 제142조 제1항 제2호 라목, 제84조의3 제1항 제1호의3, 같은 법시행규칙 제46조의2 제1항 제5호 (2)목에 규정된 고급오락장용 건축물에 해당한다고 보아서, 법 제188조 제1항 제2호 (2)목 소정의 중과세율인 1,000분의 50을 적용하여 계산된 세액에서 기납부세액을 공제한 다음 1994년 내지 1997년도분 재산세 등 합계 금 109,509,340원을 제청신청인에게 부과 고지하였다. (3) 이에 제청신청인은 1998. 3. 27. 위 과세처분이 위법하다고 주장하면서 그 취소를 구하는 소송을 서울행정법원에 제기한 후(같은 법원 98구2538), 그 부과처분의 근거법률인 법 제188조 제1항 제2호 (2)목 중 “고급오락장용 건축물” 부분 및 제3항의 위헌여부가 위 재판의 전제가 된다는 이유로 위헌심판제청신청을 하였고(같은 법원 98아378), 같은 법원은 그 신청을 받아들여 위 법조항들에 대하여 위헌심판제청을 하였다. 다. 98헌가15 사건(1) 당해사건의 원고인 ○○중공업 주식회사(이하 ‘제청신청인’이라 한다)는 서울 영등포구 여의도○ 43에 있는 지상 20층 짜리 근린생활시설 및 사무실용 건물 중 4층 401호의 부속토지 186.63㎡의 소유자이다. 제청신청인은 이 사건 토지상의 지상건물을 1993. 6. 4. 타인에게 임대하여, 그 임차인이 여기서 일반유흥접객업의 허가를 받아 일식음식점을 현재까지 경영하여 왔다. (2) 당해사건의 피고인 서울특별시 영등포구청장은 1997. 12. 10. 이 사건 토지의 지상건물이 “고급오락장”으로 사용되고 있다고 보아서 법 제234조의16 제3항 제2호의 중과세율인 1,000분의 50을 각각 적용하여 1994년도분 내지 1997년도분 종합토지세 등으로 총 49,432,080원을 추가 부과하였다. (3) 이에 제청신청인은 1998. 5. 29. 위 과세처분이 위법하다고 주장하면서 그 취소를 구하는 소송을 서울행정법원에 제기한 후(같은 법원 98구7809), 그 부과처분의 근거법률인 법 제234조의16 제3항 제2호 중 “기타 사치성 재산으로 사용되는 토지”부분의 위헌여부가 위 재판의 전제가 된다는 이유로 위헌심판제청신청을 하였고(같은 법원 98아356), 같은 법원은 그 신청을 받아들여 위 법조항에 대하여 위헌심판제청을 하였다. 라. 98헌가18 사건(1) 당해사건의 원고들인 김○옥 외 8인(이하 ‘제청신청인들’이라 한다)은 신청외 망 김○진이 소유하고 있던 서울 종로구 종로 6가 242의1 소재의 대 2,092.5㎡ 중 1/2 지분을 1995. 3. 14. 공동상속하였다가 1996. 10. 31. 이를 신청외 ○○미디어(주)에게 매도하였다. 신청외 해강기업(주)은 1983. 9. 29. 이 사건 토지 위에 지상 10층, 지하 3층의 근린생활시설 등을 구비한 건물을 신축하여 소유하여 오다가, 이 사건 건물 지하 1층 중 251.8㎡은 1989. 11. 1. 부터 타인에게 임대하였으며, 임차인은 이곳에서 유흥주점을 경영하여 왔다. (2) 당해사건의 피고인 서울특별시 종로구청장은 1997. 11. 10. 이 사건 토지의 지하건물이 “고급오락장”으로 사용되고 있다고 보아서, 법 제234조의16 제3항 제2호 소정의 중과세율인 1,000분의 50을 적용하여 1993년도분 내지 1996년도분 종합토지세 등으로 총 10,148,610원을 부과하였다. (3) 이에 제청신청인들은 1998. 4. 29. 위 과세처분이 위법하다 고 주장하면서 그 취소를 구하는 소송을 서울행정법원에 제기하여 패소판결을 선고받은 후 서울고등법원에 항소한 다음(같은 법원 98누10341), 위 부과처분의 근거법률인 법 제234조의16 제3항 제2호 중 “기타 사치성 재산으로 사용되는 토지”부분의 위헌여부가 위 재판의 전제가 된다는 이유로 위헌심판제청신청을 하였고(같은 법원 98아968), 같은 법원은 그 신청을 받아들여 위 법조항에 대하여 위헌심판제청을 하였다. 2. 심판의 대상제청법원들이 제청법률조항으로 삼고 있지는 않지만, 종합토지세의 분리과세대상토지의 종류와 그 과세표준을 정하고 있는 법 제234조의15 제2항 단서 제5호 중 “기타 사치성 재산으로 사용되는 토지로서 대통령령으로 정하는 토지”부분은 제청법률조항으로 제기된 법 제234조의16(분리과세대상토지의 세율) 제3항 제2호 중 “기타 사치성 재산으로 사용되는 토지”부분의 전제가 되므로, 양 법률조항들은 체계적으로 밀접하게 연관되어 있다. 따라서 이 법률조항들의 위헌여부를 판단함에 있어서는 동일한 심사척도와 법리가 적용된다. 그러므로 법 제234조의15 제2항 단서 제5호 중 “기타 사치성 재산으로 사용되는 토지로서 대통령령으로 정하는 토지”부분도 함께 심판대상으로 삼아서 한꺼번에 그 위헌여부를 판단하는 것이 법질서의 통일성과 소송경제의 측면에서 바람직하므로 이를 이 사건 심판대상에 포함시키기로 한다. 그렇다면 이 사건의 심판대상은 지방세법(1998. 12. 31. 법률 제5615호로 개정되기 전의 것) 제188조 제1항 제2호 (2)목 중 “고급오락장용 건축물” 부분 및 제3항과 같은 법 제234조의15 제2항 단서 제5호 중 “기타 사치성 재산으로 사용되는 토지로서 대통령령으로 정하는 토지” 부분, 같은 법 제234조의16 제3항 제2호 중 “기타 사치성 재산으로 사용되는 토지” 부분의 위헌여부이며 위 법률조항들의 내용은 다음과 같다. 제188조(세율) ① 재산세의 표준세율은 다음 각호의 정하는 바에 의한다. 1. 삭제 2. 건축물 (1) 생략 (2) 골프장ㆍ별장ㆍ고급오락장용 건축물：그 가액의 1000분의50 (3) 내지 (4) 생략 3. 내지 5. 생략 ② 생략 ③ 제1항의 규정에 의한 과세대상 재산의 구분과 한계는 대통령령으로 정한다. 제234조의15(과세표준) ① 생략 ② 종합합산과세표준은 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 전국의 모든 토지 중 대통령령으로 정하는 건축물의 부속토지를 제외한 토지의 가액을 합한 금액으로 한다. 다만, 다음 각호에 해당하는 토지의 가액은 이를 합산하지 아니한다. 1. 내지 4. 생략 5. 골프장ㆍ별장 기타 사치성 재산으로 사용되는 토지로서 대통령령으로 정하는 토지의 가액 6. 생략 제234조의16(세율) ① 내지 ② 생략 ③ 제234조의15 제2항 제3호 내지 제6호의 규정에 해당하는 토지(이하 “분리과세대상토지”라 한다)의 종합토지세는 다음 각호의 세율을 적용한다. 1. 생략 2. 골프장ㆍ별장 기타 사치성 재산으로 사용되는 토지：과세표준액의 1,000분의 50 3. 생략 3. 제청법원들의 위헌제청이유 및 이해관계기관들의 의견가. 제청법원들의 위헌제청이유 요지(1) 98헌가11 사건 법 제188조 제1항 제2호 (2)목 중 “고급오락장용 건축물” 부분 및 제3항과 법 제234조의16 제3항 제2호 중 “기타 사치성 재산” 부분의 각 규정은 헌법재판소 1998. 7. 16. 선고 96헌바52, 97헌바40, 97헌바52ㆍ53ㆍ86ㆍ87, 98헌바23(병합) 결정에 비추어 헌법상의 조세법률주의 및 포괄위임금지 규정에 위반된다고 해석될 여지가 있다. (2) 98헌가14 사건 재산세를 중과하려면 고급오락장의 기준과 범위를 좀 더 구체적으로 확정한 다음에 하위법규에 위임하였어야 함에도 불구하고 제청대상 법조항들은 단순히 “고급오락장”이라고만 규정함으로써 그 범위를 어떻게 한정할 것인지의 문제를 행정부의 재량과 자의에 맡겼다. 그리고 고급오락장에 대한 일상용어상의 이해만으로는 고 급오락장의 개념이 추상적이고 막연하여 그 내용을 구체적으로 알기 어렵고, 제청대상 법조항들의 입법목적, 지방세법의 체계나 다른 규정 등을 살펴보더라도 고급오락장의 기준과 범위를 예측해 내기 어려우며, 고급오락장용 건축물이라는 과세대상을 행정입법에 전적으로 위임할 수 밖에 없는 불가피한 사정도 없다. 따라서 법 제188조 제1항 제2호 (2)목 중 “고급오락장용 건축물” 부분 및 제3항은 과세요건을 불명확하게 규정함으로써 헌법 제38조, 제59조에 규정된 조세법률주의에, 그리고 입법사항에 관하여 구체적으로 범위를 정하지 아니하고 포괄적으로 대통령령에 위임함으로써 헌법 제75조에 각 위반된다고 해석될 여지가 있다. (3) 98헌가15 사건 및 98헌가18 사건 사치성 재산에 대한 일반적인 사회통념이 형성되어 있지 않아서, 일상용어상의 이해만으로는 사치성 재산이 어느 정도 규모의, 어느 정도 설치를 갖춘 재산에 해당하는지를 구체적으로 예측할 수 없다. 입법자는 종합토지세를 중과하려면 사치성 재산의 기준과 범위를 좀 더 구체적으로 확정한 다음 하위법규에 위임하였어야 하고, 그 규모, 가액 등 사치성 재산의 핵심표지에 관하여 최저기준을 설정한 다음 그 한도에서 위임하였어야 한다. 그러나 제청대상조항을 단순히 “사치성 재산으로 사용되는 토지”라고만 함으로써 사치성 재산에 관한 범위를 어떻게 규정할 것인지의 문제를 행정부의 재량과 자의에 맡긴 결과가 되었고, 제청대상조항의 입법목적, 지방세법의 체계나 다른 규정 등을 살펴보더라도 사치성 재산의 기준과 범위를 예측해 내기도 어렵고, 종합토지세의 중과세대상을 행정입법에 전적으로 위임할 수밖에 없는 불가피한 사정도 없다. 따라 서 법 제234조의16 제3항 제2호 중 “기타 사치성 재산으로 사용되는 토지”부분은 과세요건을 불명확하게 규정함으로써 헌법 제38조, 제59조에 규정된 조세법률주의에 위배될 소지가 있고, 입법사항에 관하여 구체적으로 범위를 정하지 아니하고 포괄적으로 대통령령에 위임함으로써 헌법 제75조에도 위배될 소지가 있다. 나. 제청신청인들의 의견요지제청법원들의 위헌제청이유와 대부분 동일하다. 다. 행정자치부장관의 의견요지(1) 98헌가11 사건 및 98헌가14 사건 법 제188조 제1항 (2)목 중 “고급오락장용 건축물”부분 및 제3항, 법 제234조의16 제3항 제2호 중 “기타 사치성 재산” 부분은 위헌의 소지가 있는 것으로 볼 수 있으나, 고급오락장 또는 기타 사치성 재산에 대하여는 지방세법에서 다른 과세대상과는 다른 세율을 적용하여 과세한다는 것을 법정화하고, 일반적으로 예측가능한 고급오락장, 사치성 재산의 구분과 한계 및 법률을 집행하기 위하여 필요한 사항을 대통령령에 위임한 후 대통령령으로 구체적인 범위를 정한 것이므로 조세법률주의나 포괄적 위임금지규정에 위반한 것이라고 보기는 어렵다. (2) 98헌가15 사건 및 98헌가18 사건 사치성 재산이라고 하더라도 그 종류나 면적 등이 모두 다르고 경제 및 생산기술의 발전에 따라서 사치성 재산의 기준도 수시로 바뀔 수 있으므로, 법 제234조의16 제3항 제2호에서 종합토지세 중과대상을 “골프장”, “기타 사치성 재산” 등으로 한정하고, 그 입법취지나 위임배경 등을 참작하여 그 내용을 대통령령에서 정하도 록 위임한 것 자체는 헌법이 정한 입법권의 위임한계를 준수하고 있으므로 헌법상 조세법률주의나 포괄적 위임금지원칙에 위배되는 것이 아니다. 라. 영등포구청장(98헌가14 사건)의 의견요지법 제188조 제1항 (2)목 및 제3항의 규정이 “고급오락장용 건축물”이라고 열거한 후 대통령령에서 그 범위를 정하도록 한 것은 경제적 낭비의 방지, 사치풍조의 억제, 과소비행태 방지 측면에서 타당하고, 백지위임에 해당되어서 헌법 제75조에 위배된 것이라고 할 수 없다. 이러한 위임 자체가 위헌이라고 주장하면 위임입법의 취지 자체가 모호해지므로, 헌법 제38조 및 제59조상의 조세법률주의 취지상 과세입법으로서의 명확성이 부족하여 개정보완이 필요하다면 이를 개정할 때까지는 한정합헌의 요인이 될지언정 위헌조문이 될 수는 없다. 마. 영등포구청장(98헌가15 사건) 및 종로구청장(98헌가18 사건) 의 의견요지 법 제234조의15 제2항 제5호 및 법 제234조의16 제3항 제2호에서 “기타 사치성 재산”을 대통령령으로 정하도록 위임한 것은 경제적 낭비의 방지, 사치풍조의 억제, 과소비행태 방지 측면에서 타당하며, 백지위임에 해당되어서 헌법 제75조에 위배된 것이 아니다. 그러나 만약 헌법 제38조 및 제59조상의 조세법률주의 취지상 과세입법으로서의 명확성이 부족하여 개정보완이 필요하다면 이를 개정할 때까지는 한정합헌의 요인이 될지언정 위헌조문이 될 수는 없다. 4. 판　단가. 쟁　점(1) 우선 법 제188조 제1항 제2호 (2)목은 사치성 재산용 건축물에 대한 재산세의 표준세율을 그 가액의 1,000분의 50으로 무겁게 중과한다는 점은 스스로 규정하고 있으나, 사치성 재산용 건축물이 무엇인지에 관하여는 골프장ㆍ별장ㆍ고급오락장용 건축물로 그 종목만을 한정하고 있을 뿐이며, 이들 과세대상재산의 구체적인 구분과 한계는 대통령령에서 정하도록 법 제188조 제3항이 규정하고 있다. 이 사건들에서 심판대상이 된 법 제188조 제1항 제2호 (2)목 “고급오락장용 건축물” 부분 및 제3항은 재산세의 중과세 대상을 고급오락장용 건축물이라고 한정 할 뿐, 그 구체적인 기준과 범위를 대통령령에 위임하고 있으므로 이들 심판대상법조항들이 헌법상의 조세법률주의와 포괄위임금지원칙에 어긋나는 것인지 여부가 문제된다. (2) 다음으로 법 제234조의16 제3항 제2호는 사치성 재산용 토지에 대한 종합토지세의 세율을 토지과세표준액의 1,000분의 50으로 무겁게 중과한다고 규정하고 있으나, 사치성 재산용 토지가 무엇인지에 관하여는 골프장ㆍ별장 기타 사치성 재산으로 사용되는 토지로 그 종목만을 한정하고 있을 뿐이다. 그리고 법 제234조의15 제2항 단서 제5호는 사치성 재산용 토지에 대한 종합토지세의 과세표준을 정하고 있으나, 사치성 재산용 토지가 무엇인지에 관하여는 골프장ㆍ별장 기타 사치성 재산으로 사용되는 토지로 그 종목만을 한정하고 있을 뿐, 이들 재산용 토지의 구체적인 기준과 범위는 명확하게 규정하지 않고 대통령령에서 정하도록 위임하고 있다. 이 사건들에서 심판대상이 된 법 제234조의15 제2항 단서 제5호 중 “기타 사치성 재산으로 사용되는 토지로서 대통령령으로 정하는 토지”부분과 법 제234조의16 제3항 제2호 중 “기타 사치성 재산으로 사용되는 토지”부분이 종합토지세 중과세 대상을 기타 사치성 재산용 토지라고 한정하고 있을 뿐, 이에 대한 구체적인 기준과 범위를 명확하게 규정하고 있지 않고 대통령령에 위임하고 있으므로 이들 심판대상법조항들이 헌법상의 조세법률주의와 포괄위임금지원칙에 어긋나는 것인지 여부가 문제된다. 나. 조세법률주의와 위임입법의 한계(1) 조세법률주의 헌법은 제38조에서 “모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 납세의 의무를 진다”라고 규정하였고, 제59조에서 “조세의 종목과 세율은 법률로 정한다”라고 규정하여 조세법률주의를 선언하고 있다. 조세법률주의는 과세요건 법정주의와 과세요건 명확주의를 그 핵심적 내용으로 하고 있는바, 과세요건 명확주의는 과세요건을 법률로 규정하였다고 하더라도 그 규정내용이 지나치게 추상적이고 불명확하면 이에 대한 과세관청의 자의적인 해석과 집행을 초래할 염려가 있으므로 그 규정내용이 명확하고 일의적이어야 한다는 것을 말하며, 과세요건 법정주의는 납세의무를 성립시키는 납세의무자, 과세물건, 과세표준, 과세기간, 세율 등의 모든 과세요건과 부과ㆍ징수절차는 모두 국민의 대표기관인 국회가 제정한 법률로 규정하여야 한다는 것을 말한다 (헌재 1992. 12. 24. 90헌바21, 판례집 4, 899 참조). 이러한 조세법률주의의 이념은 결국 과세요건을 국회가 제정한 법률로 명확하게 규정함으로써 국민의 재산권을 보장함과 동시에 국민의 경제생활에 있어서의 법적 안정성과 예측가능성을 보장하기 위한 것이다(헌재 1995. 11. 30. 93헌바32, 판례집 7-2, 607 참조). (2) 조세법률주의와 위임입법의 한계 헌법 제38조 및 제59조에 의거한 조세법률주의에도 불구하고 사회현상의 복잡다기화와 국회의 전문적ㆍ기술적 능력의 한계 및 시간적 적응능력의 한계로 인하여 조세부과에 관련된 모든 법규를 예외없이 형식적인 법률에 의하여 규정한다는 것은 사실상 불가능할 뿐만 아니라 실제에 적합하지도 아니하기 때문에, 경제현실의 변화나 전문적 기술의 발달에 즉시 대응하여야 할 필요 등 부득이한 사정이 있는 경우에는 법률로 규정하여야 할 사항에 관하여 국회 제정의 형식적 법률보다 더 탄력성이 있는 행정입법에 위임함이 허용된다고 할 것이다(헌재 1997. 10. 30. 96헌바92등, 판례집 9-2, 494 참조). 그러므로 헌법 제75조도 “대통령은 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항……에 관하여 대통령령을 발할 수 있다”고 규정함으로써 위임입법의 근거를 마련함과 동시에 위임은 ‘구체적으로 범위를 정하여’ 하도록 하여 그 한계를 제시하고 있다. 이와 같이 입법을 위임할 경우에는 법률에 미리 대통령령으로 규정될 내용 및 범위의 기본사항을 구체적으로 규정하여 둠으로써 행정권에 의한 자의적인 법률의 해석과 집행을 방지하고 의회입법과 법치주의의 원칙을 달성하고자 하는 헌법 제75조의 입법취지에 비추어 볼 때, ‘구체적으로 범위를 정하여’라 함은 법률에 대통령령 등 하위법규에 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 가능한 한 구체적 이고도 명확하게 규정되어 있어서 누구라도 당해 법률 그 자체로부터 대통령령 등에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 함을 의미한다고 할 것이고, 그 예측가능성의 유무는 당해 특정조항 하나만을 가지고 판단할 것은 아니고 관련 법조항 전체를 유기적ㆍ체계적으로 종합판단하여야 하며, 각 대상법률의 성질에 따라 구체적ㆍ개별적으로 검토하여야 한다(헌재 1997. 10. 30. 96헌바92등, 판례집 9-2, 495 참조). 그리고 위임의 구체성ㆍ명확성의 요구 정도는 그 규율대상의 종류와 성격에 따라 달라질 것이지만 특히 처벌법규나 조세법규와 같이 국민의 기본권을 직접적으로 제한하거나 침해할 소지가 있는 법규에서는 구체성ㆍ명확성의 요구가 강화되어 그 위임의 요건과 범위가 일반적인 급부행정의 경우보다 더 엄격하게 제한적으로 규정되어야 하는 반면에, 규율대상이 지극히 다양하거나 수시로 변화하는 성질의 것일 때에는 위임의 구체성ㆍ명확성의 요건이 완화되어야 할 것이다(헌재 1997. 2. 20. 95헌바27, 판례집 9-1, 164 참조). 다. 심판대상 법률조항들의 위헌 여부(1) 법 제188조 제1항 제2호 (2)목 중 “고급오락장용 건축물” 부분의 조세법률주의 위배 여부 법 제188조 제1항 제2호 (2)목은 국민의 재산권에 직접 영향을 미치는 조세법률이고 더욱이 재산세를 그 가액의 1,000분의 50으로 무겁게 부과하도록 규정하고 있다. 여기서 고급오락장용 건축물이 무엇인지 하는 것은 재산세 중과세요건의 핵심적 내용을 이루는 본질적이고도 중요한 사항이다. 따라서 고급오락장용 건축물을 과세대상으로 규정하는 경우에는 구체적이고 명확하게 규정하지 않으면 헌법상의 조세법률주의 요청에 부응할 수 없다 할 것이다. 사전상으로 ‘오락’은 쉬는 시간에 게임, 노래, 춤 따위로 즐겁게 노는 일을 뜻하고 ‘오락장’은 오락을 위한 시설이 되어 있는 장소를 말한다. 그리고 ‘고급오락장’은 고급이라는 한정어 때문에 오락장의 규모가 크거나 오락장의 시설 또는 설비가 호화로운 오락장을 뜻하는 것으로 일단 이해될 수 있다. 그러나 위와 같이 ‘오락’의 개념 자체가 지나치게 추상적이고 불분명하여, 어느 형태와 어느 내용의 오락장을 의미하는 것인지를 예측하기가 쉽지 않고, 고급오락장에 관한 사회통념이 형성되어 있다고도 할 수 없으므로, 위와 같은 사전상의 이해만으로는 고급오락장에 대하여 추상적이고도 막연한 파악만 가능할 뿐 어느 정도 규모의, 어느 정도의 호화설비를 갖춘 오락장이 과연 고급오락장에 해당하는지 구체적으로 예측하기가 어렵다. 고급오락장 개념을 구체적으로 설명하고 있는 지방세법의 다른 규정이나 기타 관련 법률규정도 존재하지 아니하므로 ‘고급오락장’ 개념의 불명확성은 법체계적인 해석을 통해서도 제거될 수 없다. 위 법조항은 고급오락장용 건축물이 국민경제발전에 기여하는 생산시설이 아니라 과소비를 조장하는 향락시설이므로 사치성 소비를 억제하여 국가 전체적으로 한정된 자원이 보다 더 생산적인 분야에 투자되도록 유도함과 동시에 국민의 건전한 소비생활을 정착시키려는 데 입법목적을 두고 있으나, 이러한 입법목적도 호화스럽고 사치스러운 오락장이라는 막연한 관점만 제시될 뿐 고급오락장의 내용에 대해서는 아무런 해답을 주지 못한다. 그렇다면 “고급오락장”의 개념이 지나치게 추상적이고 불명확하여 과세관청의 자의적인 해석과 집행을 초래할 염려가 있다고 할 것이므로 법 제188조 제1항 제2호 (2)목 중 “고급오락장용 건축물” 부분은 과세요건 명확주의를 내용으로 하고 있는 헌법 제38조, 제59조에 규정된 조세법률주의에 위배된다고 할 것이다. (2) 법 제188조 제3항의 포괄위임입법금지원칙 위배여부 법 제188조 제3항은 고급오락장용 건축물의 “구분과 한계는 대통령령으로 정한다” 라고 규정하고 있는바, 이 조항이 헌법 제75조상의 포괄위임금지원칙에 위배되는지를 본다. 우선 앞에서 본 바와 같이 ‘오락’의 개념 자체가 지나치게 추상적이고 불분명하여, 어느 형태와 어느 내용의 오락장을 의미하는 것인지를 예측하기가 쉽지 않고, 고급오락장에 관한 사회통념이 형성되어 있다고 할 수 없으므로, 위와 같은 사전상의 이해만으로는 고급오락장에 대하여 추상적이고도 막연한 파악만 가능할 뿐 어느 정도 규모의, 어느 정도의 호화설비를 갖춘 오락장이 과연 고급오락장에 해당하는지 구체적으로 예측하기가 어렵다. 뿐만 아니라, 법 제188조 제1항 제2호 (2)목은 재산세를 가중하는 중과세규정으로서 재산세를 그 가액의 1,000분의 50으로 중과세하고 있으며 과세대상인 고급오락장용 건축물의 기준과 범위는 재산세 중과세요건의 핵심적 내용을 이루는 본질적이고도 중요한 사항이다. 따라서 법 제188조 제3항이 그 기준과 범위를 하위법규에 위임하려면 스스로 좀 더 구체적으로 확정한 다음 위임하였어야 하고, 적어도 오락장의 유형, 규모 등 고급오락장의 핵심표지에 관하여 최저기준을 설정한 다음 그 한도에서 위임하였어야 할 것이다. 그러나 법 제188조 제3항은 이를 게을리하여 단순히 고급오락장용 건축물의 “구분과 한계는 대통령령으로 정한다”라고만 함으로써 고급오락장 용 건축물의 기준과 범위를 어떻게 규정할 것인지의 문제를 행정부의 자의에 맡기고 있을 뿐이다. 또한 앞에서 본 바와 같이 같은 조항의 입법목적, 지방세법의 다른 규정 또는 기타 관련법률을 살펴보더라도 고급오락장용 건축물의 기준과 범위를 예측해 내기 어려울 뿐만 아니라, 행정입법에 전적으로 위임할 수 밖에 없는 불가피성도 없다 할 것이다(헌재 1998. 7. 16. 96헌바52등, 공보 29, 646, 647 참조). 그렇다면 법 제188조 제3항은 입법사항에 관하여 구체적으로 범위를 정하지 아니하고 포괄적으로 대통령령에 위임함으로써 위임입법의 한계를 일탈하여 헌법 제75조상의 포괄위임입법금지원칙을 위배하였다고 할 것이다. (3) 법 제234조의16 제3항 제2호 중 “기타 사치성 재산으로 사용되는 토지”부분의 과세요건 명확주의 위배여부 우선 사전상으로 “사치”는 신분에 지나치게 치레하거나, 분수없이 호사한 것을 말하며, ‘사치성 재산’은 생활의 필요 정도에 넘치거나 분수에 지나친 재산을 의미한다. 이러한 “기타 사치성 재산”의 개념 자체는 지나치게 추상적이고 불분명하며 너무 포괄적이어서, 어느 형태와 어느 규모 및 어느 가액의 사치성 재산을 의미하는 것인지를 예측하기가 쉽지 않다. 사치성 재산에 관한 사회통념도 형성되어 있다고 할 수 없으므로, 위와 같은 사전상의 이해만으로는 사치성 재산에 대하여 추상적이고도 막연한 파악만 가능할 뿐 어느 유형과 어떤 규모로 호화설비를 갖춘 사치성 재산인지는 구체적으로 예측하기가 어렵다. 이와 같이 사치성 재산에 대한 개념이 지나치게 추상적이고 불명확하므로 앞에서 본 바와 같이 과 세관청의 자의적인 해석과 집행을 초래할 염려가 있다. 심지어 법원의 판례에서도 아직까지 사치성 재산의 개념에 대한 구체적인 해석이 이루어지지 않아서 확립된 개념이 존재하지 아니한다. 예컨대 법 제234조의15 제2항 단서 제5호에 규정된 사치성 재산용 토지 중 ‘골프장으로 사용되는 토지’의 경우에는 ‘골프장‘ 개념에 대한 사회통념이 이미 형성되어 있을 뿐만 아니라, 관련법령인 체육시설의설치ㆍ이용에관한법률시행령 제20조 제4항에 의거하여 회원제 골프장을 이루는 기본요소인 토지 및 건축물이 무엇인지도 어렵지 않게 예측할 수 있다. 그러나 기타 사치성 재산용 토지의 경우에는 ‘기타 사치성 재산’ 개념을 설명하고 있는 다른 법률규정도 존재하지 아니하므로 법체계적인 해석을 통해서도 기타 사치성 재산용 토지의 기준과 범위를 객관적이고 합리적으로 예측해 낼 수 없다. 종합토지세는 과다한 토지보유를 억제하여 지가안정과 토지소유의 저변확대를 도모하기 위하여 종전의 토지분 재산세와 토지과다 보유세를 통ㆍ폐합하여 1989. 6. 16. 지방세법 개정법률 제4128호로 도입되었다(헌재 1997. 9. 25. 96헌바18등, 판례집 9-2, 366 참조). 그런데 사치성 재산으로 사용되는 토지에 대해서 종합토지세를 중과하는 입법취지는 무엇보다 사치ㆍ낭비적인 요인이 큰 재산에 대한 세부담을 강화함으로써 그 소유를 억제하고 토지가 생산적 목적을 위해서 이용되어 건전한 국민생활의 기반이 구축되도록 하고자 하는 데 있다. 그러나 사치성 재산용 토지에 대해서 종합토지세를 중과한다는 이러한 입법목적도 사치성이 있거나 낭비성이 있는 재산이라는 막연한 관점만 제시될 뿐 사치성 재산의 유형과 규모 등 그 내용에 대해서는 구체적인 징표를 제공하지 못한다. 이와 같이 사치성 재산용 토지에 대해서 종합토지세를 중과하는 입법연혁과 입법목적을 살펴보더라도 ‘기타 사치성 재산’의 기준과 범위를 합리적이고 객관적으로 예측해 내기 어렵다. 그렇다면 “기타 사치성 재산”의 개념이 지나치게 추상적이고 불명확하며 포괄적이므로 법 제234조의15 제2항 단서 제5호 중 “기타 사치성 재산으로 사용되는 토지로서 대통령령으로 정하는 토지”부분과 법 제234조의16 제3항 제2호 중 “기타 사치성 재산으로 사용되는 토지”부분도 과세요건 명확주의에 어긋나서 헌법 제38조, 제59조에 규정된 조세법률주의에 위배된다고 할 것이다. (4) 법 제234조의15 제2항 단서 제5호 중 “기타 사치성 재산으로 사용되는 토지로서 대통령령으로 정하는 토지” 부분의 포괄위임금지원칙 위배여부 법 제234조의15 제2항 단서 제5호가 “……기타 사치성 재산으로 사용되는 토지로서 대통령령으로 정하는 토지……”라고 규정하고 있는 바 이 조항이 헌법 제75조상의 포괄위임금지원칙에 위배되는지를 본다. 앞에서 본 바와 같이 “기타 사치성 재산”의 개념 자체가 지나치게 추상적이고 불분명하며 포괄적일 뿐만 아니라, 사치성 재산에 관한 사회통념이 형성되어 있다고도 볼 수 없으므로, ‘기타 사치성 재산’의 개념으로부터는 사치성 재산에 대한 추상적이고도 막연한 파악만 가능할 뿐 어느 형태와 어느 규모의 사치성 재산인지는 구체적으로 예측해내기가 어렵다. 입법자로서는 종합토지세를 중과세하는 마당에 ‘기타 사치성 재 산으로 사용되는 토지’의 기준과 범위를 스스로 좀 더 구체적으로 확정한 다음 하위법규에 위임하였어야 하고, 적어도 ‘기타 사치성 재산으로 사용되는 토지’의 유형, 규모 등 그 핵심표지에 관하여 최저기준을 설정한 다음 그 한도에서 위임하였어야 한다. 위 법조항은 이를 해태함으로써 기타 사치성 재산용 토지의 기준과 범위를 어떻게 규정할 것인지의 문제를 실질적으로는 행정부의 재량과 자의에 맡겨버린 것이라 할 것이다. 또한 위 법조항의 입법목적만으로는 호화스럽고 사치스러운 재산이라는 막연한 이해만 가능할 뿐 구체적으로 어느 유형과 어느 규모의 사치성 재산용 토지가 ‘기타 사치성 재산으로 사용되는 토지’인지가 불분명할 뿐만 아니라 지방세법의 다른 규정 또는 기타 관련법률을 살펴보더라도 기타 사치성 재산용 토지의 기준과 범위를 객관적ㆍ합리적으로 예측해 낼 만한 어떠한 관련법규정도 존재하지 아니하며 행정입법에 전적으로 위임할 수밖에 없는 불가피성이 없음은 앞에서 본 바와 같다. 그렇다면 법 제234조의15 제2항 단서 제5호 중 “기타 사치성 재산으로 사용되는 토지로서 대통령령으로 정하는 토지” 부분도 입법사항에 관하여 구체적으로 범위를 정하지 아니하고 포괄적으로 대통령령에 위임함으로써 위임입법의 한계를 일탈하여 헌법 제75조상의 포괄위임금지원칙을 위배하였다고 할 것이다. 5. 결　론이상과 같은 이유로 이 사건 법률조항들은 헌법에 위반된다고 할 것이므로 다음 6.과 같은 재판관 정경식, 재판관 이영모의 반대의견이 있는 이외에는 나머지 재판관 전원의 일치된 의견으로 주 문과 같이 결정한다. 6. 재판관 정경식, 재판관 이영모의 반대의견우리는 1998. 7. 16. 선고한 96헌바52등 사건, 1999. 1. 28. 선고한 98헌가17 사건에서 다음과 같은 우리의 견해를 밝힌바 있는데, 이 사건에서도 그 견해를 그대로 유지하기로 하여 그 이유를 원용하기로 한다. 즉, 우리는 이 사건 심판대상조항들이 헌법에 위반된다는 결론에는 다수의견과 견해를 같이 하지만 심판대상조항들에 대하여 곧바로 위헌결정을 할 것이 아니라 헌법불합치결정을 하여야 한다고 생각한다. 고급주택이나 고급오락장에 대하여 취득세를 중과세하는 입법취지는 경제적 낭비의 방지, 사치풍조의 억제, 국민간의 위화감 방지 및 가용토지의 효율적 활용 등에 있다고 할 것이고 우리나라의 경제력과 생활수준, 과소비ㆍ사치풍조로 인한 소비행태, 빈부격차로 인한 사회적 위화감 등 우리의 현실정을 감안할 때 이러한 입법의 필요성과 정당성은 아직도 인정된다고 할 것이다. 그런데 심판대상조항들에 대하여 위헌결정을 하면 사치성 재산에 대하여 통상의 세율에 의한 취득세만을 부과할 수밖에 없어 위와 같은 입법의 취지를 실현할 수 없을 뿐만 아니라 이미 심판대상조항들에 따라 중과세된 취득세를 납부한 사람들과의 사이에 형평에 어긋나는 결과를 초래하게 된다. 한편 지방세법, 소득세법, 택지소유상한에관한법률 등 다른 조세관련 법률에는 아직도 심판대상조항들과 같은 고급주택 또는 고급오락장에 대하여 보다 엄격한 규제를 두고 있는 법률조항들이 그대로 규정되어 있다. 그렇다면 취득세의 중과세 대상을 법률에 명확히 규정하지 아니 한 입법형식상의 잘못만을 이유로 심판대상조항들에 대하여 곧바로 위헌결정을 할 것이 아니라 위와 같은 여러 사정을 고려하여 입법정책적으로 결정하여야 할 입법재량사항이므로 입법형성권을 가지고 있는 국회로 하여금 과연 고급주택 등 사치성 재산에 대한 중과세 제도를 어떻게 규정할 것인지 중과세를 할 경우 어느 정도로 할 것인지 이미 취득세를 납부한 납세자는 어떻게 처리할 것인지 등의 문제와 아울러 사치성 재산에 대한 다른 세법 또는 관계법률과 연계하여 전반적, 체계적으로 정리ㆍ정비할 수 있도록 헌법불합치결정을 하여야 한다고 생각하여 이에 다수의견에 반대하는 것이다. 재판관　김용준(재판장) 김문희 이재화 조승형(주심) 정경식 고중석 신창언 이영모 한대현

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 98헌가11

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

감정평가 및 감정평가사에 관한 법률 시행령 제142조

지방세법 제188조 제234조

대한민국헌법 제38조 제75조

체육시설의설치ㆍ이용에관한법률시행령 제20조

택지소유상한에관한법률

[ 따름판례 ]