전원재판부 97헌마90, 1998. 12. 24.

【전문】 헌 법 재 판 소 결 정 사 건 97헌마90 국가보위에 관한 특별조치법제5조제4항에의한 동원대상지역내의 토지의 수용ㆍ사용에관한 특별조치령에의하여 수용ㆍ사용된 토지의정리에관한 특별조치법 제2조 위헌확인등 청 구 인 김 ○ 경 외 2인 청구인들 대리인 변호사 배 태 연 주 문 청구인들의 이 사건 심판청구 중 소유권이전등기절차 이행을 구하는 청구 부분은 각하하고, 나머지 부분은 기각한다. 이 유 1. 사건의 개요와 심판의 대상 가. 사건의 개요 (1) 대한민국은 1976. 국가보위에관한특별조치법제5조제4항에의한동원대상지역내의토지의수용ㆍ사용에관한특별조치령(1971. 12. 31. 대통령령 제5912호로 제정되고, 1991. 8. 5. 대통령령 제13447호로 최종 개정된 것, 이하 ‘특조령’이라 한다)에 의거하여 청구인들의 소유였던 경기 고양군 송포면 임야 33,521㎡중 33,521분의 30,929지분(이하 ‘이 사건 임야’라 한다)이 군(軍) 작전수행을 위하여 긴절한 필요가 있다는 이유로 수용하고 금 5,134,150원의 보상금을 지급하기로 결정하였고, 1977. 9. 1. 청구인들에 대하여 보상증권을 발행하여 그 지급에 갈음하였으며, 1982. 12. 3. 이 사건 임야에 관하여 매매를 원인으로 대한민국 명의로 소유권이전등기를 경료하였다. 위 보상증권은 액면금에 연 5푼의 이자를 가산하여 1년 거치후 1986. 9. 1.까지 10년 동안 매년 분할하여 상환ㆍ종료되었다. 이 사건 임야는 위와 같이 수용된 후 육군 제9사단 예하 수색대대 부대 주둔지로 사용되어 오다가 정부의 200만호 주택건설사업의 일환으로 택지개발촉진법에 의거하여 1986. 6. 20. 건설부고시 제306호로서 택지개발예정지구로 지정고시되자 육군참모총장과 위 사업시행자인 한국토지개발공사 사장 간의 1990. 8. 31.자 합의각서에 따라 한국토지개발공사가 이 사건 임야를 양수하는 대신 경기 고양군 벽제읍 일원에 부대를 건축하여 상호 교환하기로 합의하였고, 그에 따라 1992. 6. 5. 위 군부대가 이 사건 임야에서 완전히 철수하였다. (2) 이에 청구인들은 대한민국을 상대로 특조령상의 환매권에 근거하여 소유권이전등기청구소송을 제기하였으나, 위 수용보상증권 상환종료일로부터 5년이 경과한 이후인 1992. 6. 5.에야 비로소 군사상 필요성이 소멸하였다는 이유로 1993. 2. 9. 대법원(92다45087)에서 청구인들의 청구를 기각하는 판결이 확정되었다. (3) 그 후 청구인들은 1993. 4. 19. 다시 대한민국을 상대로 구 국가보위에관한특별조치법(1971. 12. 27. 법률 제2312호로 제정되고 1981. 12. 17. 법률 제3470호로 폐지된 것, 이하 ‘구특조법’이라 한다) 제5조 제4항이 위헌인 법률이고, 따라서 그에 근거한 특조령에 의거하여 행해진 이 사건 임야에 대한 수용 또한 당연무효의 행정처분이므로 대한민국의 소유권이전등기도 당연무효라고 주장하면서 그 말소등기절차이행을 청구하는 소송을 제기하였다. 소송계속 중, 헌법재판소가 1994. 6. 30. 국가보위에관한특별조치법 제5조 제4항의 위헌제청사건(92헌가18)에서 “국가보위에관한특별조치법 제5조 제4항은 헌법에 위반된다”는 위헌결정을 선고하자, 청구인들은 국가 또는 사업시행자가 국민의 재산권을 수용한 후 수용당시의 수용목적이 존재하지 않았음이 사후적으로 판명되거나, 수용 후 수용목적이 사후적으로 소멸한 경우 수용목적물의 원소유자인 피수용자는 헌법 제23조의 재산권 규정에 의하여 역수용권에 기한 원상회복청구권을 가진다고 주장하면서 1995. 3. 30. 역수용을 원인으로 한 소유권이전등기절차의 이행을 구하는 예비적 청구를 부가하였다. (4) 이에 대하여 서울지방법원은 1995. 6. 22. 93가합27111로 주위적 청구에 대하여는 헌법재판소 위헌결정으로 인하여 적용법률이 효력을 상실하였다고 하더라도 이는 그에 근거한 행정처분의 취소사유에 해당될 뿐 당연 무효사유는 아니라는 이유로, 예비적 청구에 대하여는 헌법 제23조의 재산권 규정에 의하여 바로 구체적인 반환청구권이나 역수용권 또는 환취권이 발생하는 것은 아니라는 이유로 청구인들의 청구를 모두 기각하는 판결을 선고하였고, 서울고등법원은 1995. 10. 13. 95나27778로, 대법원은 1995. 12. 26. 95다49660으로 청구인들의 상소를 각 기각하였다. (5) 그 후 헌법재판소의 위 위헌결정으로 인하여 구특조법이 1994. 6. 30.부터 그 효력을 상실하게 되자, 특조령에 의하여 수용ㆍ사용된 토지의 법률관계를 정리하기 위하여 국가보위에관한특별조치법제5조제4항에의한동원대상지역내의토지의수용ㆍ사용에관한특별조치령에의하여수용ㆍ사용된토지의정리에관한특별조치법(이하 ‘신특조법’이라 한다)이 1997. 1. 13. 법률 제5266호로 제정되어 시행되었다. 이에 청구인들은 신특조법이 청구인들의 재산권을 충분히 보장하지 못함으로써 결과적으로 청구인들의 재산권을 침해하고 있다고 주장하면서 “신특조법 제2조, 제3조, 제4조가 헌법에 위반된다” 및 “대한민국은 청구인들에게 이 사건 임야에 대하여 역수용을 원인으로 한 소유권이전등기절차를 이행하라”는 청구취지로 1997. 3. 3. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 나. 심판의 대상 이 사건 심판의 대상은 신특조법 제2조, 제3조, 제4조의 위헌여부에 관한 판단 및 소유권이전등기절차의 이행청구이다. 신특조법 제2조 내지 제4조의 내용은 다음과 같다. 제2조 (환매권이 소멸되지 아니한 수용토지의 처리) ① 국방부장관은 특별조치령에 의하여 수용된 토지의 수용대금으로 지급한 증권의 상환이 종료되기 전 또는 그 상환이 종료된 날부터 5년이내에 당해 토지의 전부 또는 일부가 군사상 필요없게 된 토지(이하 “환매대상토지”라 한다)중 이 법 시행당시 환매권이 소멸되지 아니한 토지에 대하여 지체없이 당해 토지의 피수용자 또는 그 상속인(이하 이 조에서 “환매권자”라 한다)에게 환매할 것을 통지하여야 한다. 다만, 환매권자의 주소 또는 거소를 알 수 없을 때에는 이를 전국을 보급대상으로 하는 2종이상의 일간신문에 2회이상 공고하여야 한다. ② 환매권자는 국가가 수용한 당시의 가격에 증권의 발행년도부터 환매년도까지 년 5푼의 이자를 가산한 금액을 국고에 납부하고 당해 토지를 매수할 수 있다. ③ 환매권자는 제1항의 규정에 의한 통지를 받은 날 또는 그 최후의 공고가 끝난 날부터 3월이 경과한 때에는 환매권을 행사하지 못한다. 제3조 (환매권이 소멸된 수용토지의 처리) ① 국방부장관은 환매대상토지로서 환매통지 또는 공고없이 이 법 시행당시 환매권이 소멸된 토지중 다음 각호의 1에 해당하는 토지를 제외한 토지의 피수용자 또는 그 상속인에게 국유재산법 제21조의 규정에 의한 재산관리관(이하 “재산관리관”이라 한다)의 의견을 들은 후 1998년 12월 31일까지 당해 토지를 우선 매수할 것을 통지하여야 한다. 다만, 피수용자 또는 그 상속인의 주소 또는 거소를 알 수 없을 때에는 제2조 제1항 단서의 규정을 준용하여 공고하여야 한다. 1. 이 법 시행당시 군사상 사용하고 있거나 5년이내에 사용할 계획이 있다고 재산관 리관이 인정한 토지 2. 환매권이 소멸된 후 이 법 시행일전까지 국유재산법의 규정에 의하여 매각ㆍ교 환ㆍ양여 및 국방부장관외의 다른 소관청으로 관리환된 토지 ② 제2조제2항의 규정은 제1항의 규정에 의한 매수에 이를 준용한다. 이 경우 “환매권자”는 “피수용자 또는 그 상속인”으로 본다. ③ 피수용자 또는 그 상속인이 제1항의 규정에 의한 통지를 받은 날 또는 그 최후의 공고가 끝난 날부터 3월이내에 매수신청을 하지 아니한 때에는 그 매수를 포기한 것으로 본다. 제4조 (수용토지의 수의계약에 의한 매각) ①국가는 특별조치령에 의하여 수용된 토지의 수용대금으로 지급한 증권의 상환이 종료된 날부터 5년이 경과한 후 당해 토지의 전부 또는 일부가 군사상 필요없게 된 때에는 국유재산법의 규정에 불구하고 피수용자 또는 그 상속인에게 우선적으로 수의계약에 의하여 매각 당시의 시가로 이를 매각할 수 있다. ② 제1항의 규정에 의한 매각대상토지가 공공사업지역에 편입되어 있는 경우에는 국가는 제1항의 규정에 불구하고 피수용자 또는 그 상속인의 동의를 얻어 당해 공공사업시행자에게 이를 매각할 수 있다. ③ 국방부장관은 제1항의 규정에 의하여 매각할 토지가 생긴 때에는 지체없이 피수용자 또는 그 상속인에게 그 뜻을 통지하여야 한다. 다만, 피수용자 또는 그 상속인의 주소 또는 거소를 알 수 없을 때에는 제2조 제1항 단서의 규정을 준용하여 공고하여야 한다. ④ 피수용자 또는 그 상속인이 제3항의 규정에 의한 통지를 받은 날 또는 그 최후의 공고가 끝난 날부터 6월이내에 매수신청을 하지 아니한 때에는 그 매수를 포기한 것으로 본다. 2. 청구인들의 주장과 이해관계인의 의견 가. 청구인들의 주장 (1) 공공필요에 의하여 사유재산을 수용한 후 수용목적이 소멸되었거나, 수용목적이 당초부터 없었음이 판명된 경우에는, 헌법상의 재산권보장규정의 해석상 당연히 원소유자에게 소유권반환청구권(역수용권)이 발생한다고 함이 타당하다. (2) 신특조법은 헌법재판소 1994. 6. 30. 92헌가18 위헌결정의 취지에 위반하여 특조령에 규정된 환매권보다 환매권자의 권리행사를 더 제약하고 있으므로 위헌이다. (3) 민법 제245조에 의하면 사인(私人) 사이에서는 20년이라는 장기간의 점유사실이 입증될 때 점유자에게 소유권을 귀속시키고 있는데 반하여, 신특조법은 국가가 위헌법령인 구특조법에 의하여 사유토지를 수용한 후 약 13년 내지 14년의 단기간동안 수용토지를 점유ㆍ사용한 사실만으로 국가에게 수용목적물의 소유권을 확정적으로 귀속시키도록 규정하고 있으므로 헌법상의 사유재산권의 보장 및 평등의 원칙을 침해하고 있다. (4) 징발재산정리에관한특별조치법(1970. 1 .1. 법률 제2172호로 제정, 이하 ‘징특법’이라 한다) 제20조 제1항 및 특조령 제39조 제1항은 환매대금의 납부를 환매권 행사와 동시이행관계로 규정하고 있음에 반하여, 신특조법 제2조 제2항은 환매대금의 납부를 환매권 행사의 선이행조건으로 규정하고 있으므로 비례의 원칙에 위반된다. (5) 환매권이 소멸된 매수재산(수용토지)의 처리에 관하여, 징특법 부칙(1993. 12. 27. 법률 제4618호 개정) 제2조는 1983. 12. 31. 이전에 환매권이 발생하였으나 환매통지를 함이 없이 위 부칙 시행당시 환매권이 소멸한 매수징발재산 중 군사상 필요가 없는 것에 대하여는 원소유자가 환매대금을 납부하고 환매할 수 있다는 취지를 규정하고 있음에 반하여, 신특조법 제3조는 1987. 1. 13. 이전에 환매권이 발생하였으나 환매통지를 함이 없이 법 시행당시 환매권이 소멸한 토지 중 신특조법 제3조 제1항 각호가 정하는 토지는 이를 우선매수(환매)의 대상에서 제외하도록 규정하고 있으므로 비례의 원칙에 현저히 위반된다. (6) 신특조법 제3조 제1항 제1호는 “이 법 시행당시 군사상 사용하고 있거나 5년 이내에 사용할 계획이 있다고 재산관리관이 인정한 토지”는 환매대상에서 제외한다는 취지를 규정하고 있는데, 이는 환매권의 성립여부를 국유재산법상의 재산관리관의 자의적인 판단에 의존하게 하여 행정청에 지나친 재량과 자의를 허용하고 있는 것으로서 위헌이다. (7) 신특조법 제3조의 “환매대상토지”는 특조령의 기준에 의하여 환매권이 발생한 토지를 의미하고, “이 법 시행당시 환매권이 소멸한 토지” 역시 특조령의 기준에 의하여 환매권이 이미 소멸한 토지를 의미한다고 해석하여야 할 것이다. 그렇다면 신특조법은 위헌무효로서 규범력이 없는 구특조법 및 이에 기한 특조령의 규범력을 인정하는 전제 하에서 입법된 것이므로 헌법재판소의 위 위헌결정(1994. 6. 30. 92헌가18)의 취지를 전혀 반영하지 않은 것으로서 위헌이다. (8) 신특조법 제4조는 같은 법 제2조와 표리관계를 이루고 있으므로, 앞에서 본 바와 같이 같은 법 제2조가 위헌무효이므로 같은 법 제4조도 당연히 위헌무효이다. (9) 따라서 대한민국은 청구인들에게 이 사건 임야에 관하여 역수용을 원인으로 한 소유권이전등기절차를 이행할 의무가 있으므로 그 이행을 구한다. 나. 이해관계인의 의견 의견을 제출하지 아니하였다. 3. 판단 가. 소유권이전등기절차의 이행청구 부분에 대한 판단 헌법소원은 공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 헌법상 보장된 기본권을 침해받은 자에게 부여한 특별구제수단이므로, 일반 법원의 기능과 절차를 보충하는 역할까지 담당할 수는 없다. 그리고 헌법재판소법 제75조 제3항은 헌법재판소가 헌법소원을 인용하는 결정을 하는 경우 “기본권 침해의 원인이 된 공권력의 행사를 취소하거나 그 불행사가 위헌임을 확인할 수 있다”라고 규정하고 있을 뿐이다. 위와 같은 헌법소원의 본질적 한계와 위 법률조항의 취지로 미루어 보면, 손해배상이나 등기절차이행을 구하는 등 이행청구는 헌법소원심판의 청구로는 구할 수 없는 것으로 보아야 한다(헌재 1992. 10. 1. 90헌마5, 판례집 4, 613 참조). 따라서 소유권이전등기절차의 이행을 구하는 헌법소원심판청구 부분은 부적법하다. 나. 헌법재판소의 위헌결정과 신특조법의 제정 헌법재판소는 1994. 6. 30. 선고 92헌가18 결정(판례집 6-1, 557)에서 “구특조법은 초헌법적인 국가긴급권을 대통령에게 부여하고 있다는 점에서 헌법을 부정하고 파괴하는 반입헌주의, 반법치주의의 위헌법률이고, 국가긴급권 발동(비상사태선포)의 조건을 규정한 구특조법 제2조 중 ‘국가안전보장에 대한 중대한 위협에 효율적으로 대처하고 사회의 안녕질서를 유지하여 국가를 보위하기 위하여 신속한 사태대비조치를 취할 필요가 있을 경우’라는 규정내용은 너무 추상적이고 광범위한 개념으로 되어 있어 형벌법규의 명확성의 원칙에 반하며, 그럼에도 불구하고 국회에 의한 사후통제장치도 전무하다는 점에서 비상사태선포에 관한 구특조법 제2조는 위헌ㆍ무효이다. 뿐만 아니라 구특조법 제5조 제4항은 ‘대통령은 동원대상지역내의 토지 및 시설의 사용과 수용에 대한 특별조치를 할 수 있다. 이에 대한 보상은 징발법에 준하되 그 절차는 대통령령으로 정한다’라고 규정하여 보상을 징발법에 준하도록 하고 있을 뿐 토지수용ㆍ사용의 요건과 범위 및 한계 등에 관한 기본적인 사항조차도 규정하지 않은 채 포괄적으로 대통령령에 위임하고 있어, 재산권 제한을 법률로써 하도록 규정한 헌법 제23조 제3항 및 위임입법의 한계를 규정한 헌법 제75조에 위반되고, 또 징발법에 의한 보상은 사용에 대한 보상이므로 그 보상규정은 구특조법에 의한 토지수용의 경우에 보상기준이 될 수 없을 뿐만 아니라 징발법의 규정대로 과세표준을 기준으로 보상을 한다면 이는 정당한 보상이 될 수도 없어 구특조법 제5조 제4항은 정당한 보상을 보장한 헌법 제23조 제3항에도 위배된다”는 이유로 구특조법 제5조 제4항이 헌법에 위반된다고 판시하였다. 헌법재판소의 위 위헌결정으로 구특조법 제5조 제4항이 1994년 6월 30일부터 그 효력이 상실된 결과, 구특조법에 근거한 특조령에 규정되어 있던 원소유자의 환매권ㆍ수의매각연고권 및 국ㆍ공유토지에 대한 무상사용의 법적근거가 소멸되었고, 따라서 특조령에 의하여 수용된 토지에 대한 국민의 재산권을 보장하고 국ㆍ공유토지의 사용 등에 관한 사항을 정할 필요성이 발생하였는바, 이를 위하여 신특조법이 1997. 1 13. 법률 제5266호로 제정되어 그때부터 시행되고 있다. 그런데 신특조법은 제2조 내지 제4조에서 원소유자가 일정한 요건을 갖춘 경우에 한하여 환매권 내지 수의매각연고권 등을 행사할 수 있도록 규정하여 청구인들의 환매권 내지 수의매각연고권의 행사를 제약하고 있는바, 이에 청구인들의 재산권이 침해되고 있는 것은 아닌가라는 문제를 제기하고 있다. 다. 신특조법 제2조의 합헌성 (1) 헌법상의 재산권과 환매권 (가) 헌법 제23조는 “① 모든 국민의 재산권은 보장된다. 그 내용과 한계는 법률로 정한다. ② 재산권의 행사는 공공복리에 적합하도록 하여야 한다. ③ 공공필요에 의한 재산권의 수용ㆍ사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급하여야 한다”라고 규정하고 있다. 이 규정의 근본취지는 우리 헌법이 사유재산제도의 보장이라는 기조 위에서 원칙적으로 모든 국민의 구체적 재산권의 자유로운 이용ㆍ수익ㆍ처분을 보장하면서 공공필요에 의한 재산권의 수용ㆍ사용 또는 제한은 헌법이 규정하는 요건을 갖춘 경우에만 예외적으로 허용한다는 것으로 해석된다. 이와 같은 우리 헌법의 재산권 보장에 관한 규정의 근본취지에 비추어 볼 때, 공공필요에 의한 재산권의 공권력적ㆍ강제적 박탈을 의미하는 공용수용(公用收用)은 헌법상의 재산권 보장의 요청상 불가피한 최소한에 그쳐야 한다. 즉 공용수용은 국민의 재산권을 그 의사에 반하여 강제적으로라도 취득해야 할 공익적 필요성이 있을 것, 법률에 의거할 것, 정당한 보상을 지급할 것의 요건을 모두 갖추어야 한다. 그리고 일단 공용수용의 요건을 갖추어 수용절차가 종료되었다고 하더라도 그 후에 수용의 목적인 공공사업이 수행되지 아니하거나 또는 수용된 재산권이 당해 공공사업에 필요없게 되었다고 한다면, 수용의 헌법상 정당성과 공공필요에 의한 재산권 취득의 근거가 장래를 향하여 소멸한다고 보아야 한다. 따라서 수용된 토지 등이 공공사업에 필요없게 되었을 경우에는 피수용자가 그 토지 등의 소유권을 회복할 수 있는 권리 즉 환매권이 헌법상의 재산권 보장으로부터 도출되고, 그 권리는 헌법이 보장하는 재산권의 내용에 포함되는 권리라고 보는 것이 상당하다(헌재 1994. 2. 24. 92헌가15등, 판례집 6-1, 38, 55-57 참조). (나) 신특조법은 종전의 구특조법 제5조 제4항의 규정에 의하여 제정된 특조령에 의하여 수용ㆍ사용된 토지의 정리에 관하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 하고 있다. 특조령에 의한 토지 등의 수용은 구특조법 제5조 제1항의 규정에 의한 국가동원령이 발하여진 동원대상지역에서 국가비상사태에 있어서 군 작전수행을 위하여 긴절한 필요가 있을 때에 동원대상지역내의 토지에 대하여 국가가 행하는 것이고(특조령 제1조, 제29조 제1항) 그 수용절차는, 국방부장관이 그 수용할 토지를 정하고(특조령 제29조 제2항), 보상심의회의 심의를 거쳐 수용할 토지의 가격사정을 하며(특조령 제30조), 당해 토지의 표시ㆍ수용가격 기타 필요한 사항을 기재한 수용통지서를 그 토지의 소유자 또는 재산관리인 및 담보물권자에게 송달하고 그 수용통지서를 발행한 날로부터 6월 이내에 한국은행으로 하여금 수용대금을 증권 또는 현금으로 지급하거나 공탁하게 하고, 그 지급 또는 공탁이 있는 경우 국가가 당해 토지의 소유권을 취득하고 그 토지 위의 소유권 이외의 일체의 권리는 소멸되는 것(특조령 제31조)으로 규정되어 있다. 국방부장관의 수용결정에 이의가 있는 피수용자는 그 수용통지서가 송달된 날로부터 30일 이내에 국방부장관에게 이의를 신청할 수 있고, 이의신청이 있는 때에는 국방부장관은 보상심의회의 심의를 거쳐 그에 대하여 다시 결정하여 재결통지서를 당해 피수용자에게 송부하도록 되어 있다(특조령 제34조). 이와 같은 수용절차에 비추어 보면 특조령에 의한 수용은 헌법 제23조 제3항에 의한 공용수용에 해당한다고 할 것이고 따라서 신특조법 제2조에 의한 환매권도 헌법 제23조 제1항이 보장하는 재산권의 내용에 포함되는 권리로 볼 수 있다. (다) 그러나 환매권 등 원소유자의 재산권회복청구권은 원소유자에게 절대적인 재산권을 의미하지는 아니한다. 헌법 제23조 제2항에 따라 환매권의 행사는 다른 재산권과 마찬가지로 공공복리에 적합하여야 하기 때문이다. 따라서 입법부는 헌법 제37조 제2항이 정하는 과잉금지원칙에 위반되지 아니하는 범위내에서 환매권을 합리적으로 형성할 수 있는 입법형성권을 가진다고 할 것이다. (2) 신특조법 제2조의 합헌성 그렇다면 환매권 행사를 제한하는 내용을 가진 신특조법 제2조가 헌법 제37조 제2항에 규정된 기본권 제한입법의 한계를 지키고 있는가에 관하여 살펴본다. (가) 입법목적의 정당성에 관하여 본다. 신특조법 제2조는 “특별조치령에 의하여 수용된 토지의 수용대금으로 지급한 증권의 상환이 종료되기 전 또는 그 상환이 종료된 날로부터 5년 이내”라는 환매기간을 설정하고 있다. 이는 만약 환매기간이 설정되지 않아, 수용된 토지 등의 원소유자(포괄승계인 포함)가 아무리 오랜 세월이 지난 뒤에도 그 토지 등이 공공사업에 필요없게 되었을 때에는 언제든지 환매권을 행사하여 그 소유권을 회복할 수 있다고 한다면, 그 토지 등에 관한 권리관계를 심히 불안정하게 하고 이로 인하여 그 토지 등에 대한 효율적인 이용ㆍ개발을 저해할 뿐만 아니라, 국가가 수용한 토지 등에 투자하여 개발한 이익이 사회일반에 돌아가지 아니하고 그 동안 전혀 관리도 하지 아니한 피수용자 개인에게 돌아가는 등 불합리한 결과를 초래할 수 있다. 특히 군사상 필요는 없게 되었지만 계속하여 다른 공공사업을 위하여 필요한 토지 등에 관하여도 환매권을 행사한 피수용자로부터 다시 당해 토지 등을 수용하여야 하고, 장래 그 수용목적이 폐지ㆍ변경되는 경우 피수용자가 다시 환매권을 행사하는 경우도 예상할 수 있는데 위와 같은 수용과 환매권 행사의 반복으로 인하여 환매기간을 설정하지 않는 경우 당해 토지 등의 법적상태가 매우 불안정하게 되고 이로 인하여 그 토지 등의 사회경제적 이용이 저해될 수 있음을 명백히 알 수 있다. 따라서 환매기간 설정은 위와 같은 불합리한 결과를 막고 토지 등의 효율적인 이용ㆍ개발을 촉진하기 위한 것으로서 그 입법목적의 정당성이 인정된다고 할 것이다(헌재 1994. 2. 24. 92헌가15등, 판례집 6-1, 38, 61; 1995. 2. 23. 92헌바12, 판례집 7-1, 152, 163, 164; 1995. 10. 26. 95헌바22, 판례집 7-2, 472, 484; 1996. 4. 25. 95헌바9, 판례집 8-1, 389, 400, 401 참조). (나) 입법수단의 적정성에 관하여 본다 다음으로 “특별조치령에 의하여 수용된 토지의 수용대금으로 지급한 증권의 상환이 종료되기 전 또는 그 상환이 종료된 날로부터 5년 이내”로 환매기간을 제한한 입법수단의 적정성에 관하여 본다. 1) 위와 같은 입법목적을 달성하기 위하여 환매요건 자체를 기간에 결부시켜 제한하는 것은 적절하고 유효한 방법이라고 할 것이며, 이 방법과 다른 최선의 방법을 찾아볼 수도 없으므로 이러한 제한방법은 피해의 최소성의 원칙에 어긋난다 할 수 없다. 2) 다음, 환매기간이 적정한가에 관하여 본다. 신특조법 제2조 제1항은 환매기간을 “특별조치령에 의하여 수용된 토지의 수용대금으로 지급한 증권의 상환이 종료되기 전 또는 그 상환이 종료된 날로부터 5년 이내”로 규정하고 있다. 청구인들은 과거 특조령에 의하여 지급된 수용보상증권은 상환기간이 1년거치 10년인 수용보상증권으로서 수용일의 1년 내지 3년전에 이미 발행되어 있던 국채로 지급되었된 것이므로 대부분의 경우 환매기간은 실질적으로 수용일로부터 13년 내지 14년 가량에 불과하게 되는데 이러한 결과는 심히 부당하여 위헌이라고 주장한다. 살피건대, 민법은 제591조에서 환매기간은 부동산의 경우 5년을 넘지 못하고 이를 다시 연장하지 못하도록 규정하고 있고, 토지수용법은 제71조 제1항에서, 공공용지의취득및손실보상에관한특례법은 제9조 제1항에서 환매기간에 관하여 “수용 내지 취득된 날로부터 10년 이내에 공공사업의 폐지ㆍ변경 기타의 사유로 수용 또는 취득한 토지 등의 전부 또는 일부가 필요없게 되었을 때에 한하여 환매권이 발생한다”고 규정하고 있다. 이들 규정을 종합하면, 신특조법이 제2조 제1항에서 “특별조치령에 의하여 수용된 토지의 수용대금으로 지급한 증권의 상환이 종료되기 전 또는 그 상환이 종료된 날로부터 5년 이내”로 정하고 있는 환매기간은 그 입법목적에 비추어 대체로 그 동안 당해 토지의 현상ㆍ이용상태 및 주변상황 등의 변화로 말미암아 그 토지 등의 사회경제적 가치가 질적 변화를 일으키기에 상당하다는 점이 고려되어, 그 기간 동안 당해 토지 등을 둘러싸고 그 동안에 형성된 법률관계를 그대로 안정시켜야 한다는 법적 안정성의 요청이 종전 소유자가 소유권회복으로 인하여 얻는 사적 이익보다 우월하다고 본 입법자의 판단에 의한 것으로 그 합리성이 인정된다고 할 것이다(헌재 1994. 2. 24. 92헌가15등, 판례집 6-1, 38, 63; 1995. 2. 23. 92헌바12, 판례집 7-1, 152, 164, 165; 1995. 10. 26. 95헌바22, 판례집 7-2, 472, 485; 1996. 4. 25. 95헌바9, 판례집 8-1, 389, 402 참조). 나아가, 청구인들은 신특조법상의 환매기간이 민법 제245조에 의한 점유취득시효의 기간에 비교하여 너무 짧으므로 헌법에 위반된다고 주장하나, 환매기간은 성질상 점유취득시효기간과 비교될 대상이 아니라고 할 것이고, 위에서 살펴본 바와 같이 신특조법상의 환매기간의 합리성을 인정할 수 있으므로, 점유취득시효기간에 비하여 너무 짧다는 사정만으로는 신특조법상의 환매기간의 위헌성을 인정하기 어렵다. 3) 그밖에 청구인들은 신특조법이 구특조법 및 특조령의 유효성을 전제로 입법함으로써 헌법재판소 92헌가18 위헌결정의 취지를 전혀 반영하지 아니하였으므로 헌법재판소 위헌결정에 위반되어 위헌이라고 주장하나, 신특조법이 종전 특조령의 내용을 기준으로 환매권의 발생요건을 규정하고 있더라도, 이는 특조령으로 인하여 종전에 발생한 사실관계를 대상으로 규율하기 위한 방법으로 종전 특조령상의 환매권 등의 개념을 차용하여 사용한 것에 불과한 것이라고 할 것이고, 헌법재판소 위 위헌결정의 취지에 배치되는 법률관계를 형성하고 있다고 보여지지 아니한다. 따라서 이 부분 청구인들의 주장은 이유없다(헌재 1995. 2. 23. 93헌바24등, 판례집 7-1, 188, 209 참조). 달리 신특조법 제2조의 위헌성을 인정할만한 자료를 찾아볼 수 없으므로 신특조법 제2조가 헌법에 위반된다고 볼 수 없다. 라. 신특조법 제3조의 합헌성 (1) 신특조법 제3조의 우선매수권의 성질 신특조법 제3조 제1항은 “환매대상토지로서 환매통지 또는 공고없이 이 법 시행당시 환매권이 소멸된 토지”의 피수용자 또는 상속인에 대하여 우선매수권을 인정하고 있는데, 이 우선매수권은 신특조법 시행당시 구특조법 및 특조령에 의하여 이미 환매권이 소멸된 토지를 대상으로 하고 있음이 인정된다. 따라서 신특조법 제3조 제1항에 의하여 인정되는 우선매수권은 헌법 제23조에 의하여 직접 보장되는 재산권의 성질을 가진 것이 아니라, 환매권이 이미 소멸된 토지의 피수용자 또는 그 상속인에게 당해 토지를 우선 매수할 수 있는 기회를 부여함으로써 종전의 법률관계를 정리하겠다는 입법정책 아래 인정되는 수혜적인 성질을 가진 권리라고 할 것이다. 신특조법 제3조는 신특조법의 제정배경에 따라 구특조법의 위헌결정에 따른 법적공백을 해소하는 과정에서 비록 이미 환매권이 소멸된 토지의 피수용자 또는 그 상속인이라고 하더라도 가급적이면 이들을 구제하는 것이 바람직하다는 입법정책적 고려에 의하여 입법된 것으로 인정되기 때문이다. 이는 그 수용처분의 근거가 된 구특조법이 헌법재판소에서 위헌으로 선언되어 그 구특조법 및 특조령이 효력을 상실하게 되었다고 하더라도, 그 법령의 효력상실에 따라 그 수용처분이 당연무효로 인정되는 경우가 아닌 한 달리 보아야 할 것은 아니다. 그렇다면 신특조법 제3조의 우선매수권의 구체적 형성은 국가의 정책적 판단에 위임된 것으로서 입법자의 형성의 자유에 속하는 사항이라 할 것이다. 입법자에게 부여된 입법재량권을 남용하였거나 입법형성권의 한계를 일탈하여 명백히 불공정 또는 불합리하게 자의적으로 행사되어 헌법상의 평등권을 침해하는 등의 특별한 사정이 없는 한 헌법위반의 문제는 야기되지 아니한다고 할 것이다(헌재 1996. 4. 25. 92헌바47, 판례집 8-1, 387). (2) 우선 신특조법 제3조 제1항 제1호 “5년이내에 사용할 계획이 있다고 재산관리관이 인정한 토지” 부분에 관하여 살펴보기로 한다. 위 규정에 의하면 “5년이내에 사용할 계획이 있다고 재산관리관이 인정한 토지”는 신특조법 제3조의 우선매수의 대상에서 제외되어 있는바, 청구인들은 위 조항은 재산관리관의 판단에 관한 아무런 기준 내지 준칙도 제시하지 아니하고 있으므로 행정청에 지나친 재량과 자의를 허용하는 것이 되어, 결국 법치주의의 한 원칙인 명확성의 원칙에 반하는 것이라고 주장한다. 살피건대, 신특조법 제3조에 의한 우선매수권의 대상토지 확정이 입법자의 정책적 판단에 위임되어 있음은 위에서 살펴본 바와 같은바, 위와 같은 제외토지를 설정하지 아니하면 5년 이내에 당해 토지가 공공목적에 필요하게 되는 경우 다시 수용절차를 개시하여야 하므로 불필요한 절차를 반복하게 된다는 점을 고려하면, 신특조법 제3조 제1항 제1호 “5년이내에 사용할 계획이 있다고 재산관리관이 인정한 토지” 부분이 입법적 합리성을 가지고 있음이 인정된다고 할 것이다. 그리고 “5년이내에 사용할 계획”의 인정여부는 재산관리관의 주관적 의사에 따라 자의적으로 결정되는 것이 아니라, 구체적 이용계획이 객관적으로 존재할 것을 전제로 하여 재산관리관이 이를 확인하는데 불과하다고 보아야 하므로 “5년이내에 사용할 계획이 있다고 재산관리관이 인정한 토지” 부분이 행정청의 자의에 의해 좌우되도록 입법되었다고 보기도 어렵다. 그렇다면 신특조법 제3조 제1항 제1호 “5년이내에 사용할 계획이 있다고 재산관리관이 인정한 토지” 부분이 헌법에 위반된다고 볼 수 없다. (3) 신특조법 제3조 제1항 제2호 중 “국유재산법의 규정에 의하여 매각ㆍ교환ㆍ양여 된 토지”부분의 위헌성에 관하여 살펴본다. 위와 같은 토지는 이미 국가가 소유권을 상실한 상태이므로, 이러한 토지에 대하여 피수용자 또는 그 상속인에게 우선매수권을 부여하게 된다면, 법적 안정성을 크게 해치게 될 것임은 분명하다. 따라서 이러한 토지를 우선매수권의 대상에서 제외하는 것은 우선매수권의 성질에 비추어 합리적인 것으로서 이를 입법재량의 남용이라 할 수는 없다. 대법원도 “징특법 제20조에 의한 환매권이 소멸된 후 부칙에 의한 환매권이 다시 부여되기 이전에 국가가 대상토지를 타에 매도하고 소유권이전등기까지 마친 경우라면, 특별한 사정이 없는 한 국가가 대상토지의 소유권을 다시 회복하여 피징발자나 그 상속인에게 이전하는 것은 불가능하게 되었으므로, 이러한 경우에는 부칙 제2조에 의한 환매권의 행사 또는 그 매도대금 상당의 대상청구를 허용할 수 없다”고 하고 있으므로(1997. 7. 25. 선고 97다19144 판결, 공1997, 2716), 징특법의 경우와 비교하여 보아도 아무런 평등위반 문제를 야기하지 아니한다. (4) 신특조법 제3조 제1항 제2호 중 “국방부장관외의 다른 소관청으로 관리환된 토지” 부분의 위헌성에 관하여 살펴본다. 국방부장관외의 다른 소관청으로 관리환된 토지는 비록 군사상 필요성이 소멸하였다고 하더라도 다른 국가기관으로 관리권이 이전되어 타기관이 공공목적을 위하여 이용하고 있거나, 또는 개발계획을 수립하여 효율적으로 이용ㆍ개발하고 있을 개연성이 충분한 토지로서, 이러한 경우 단순히 군사상 필요성이 소멸하였다고 하여 이를 우선매수의 대상으로 인정한다면 국가기관의 공공목적 내지 정책목표의 달성에 심한 지장을 초래하고 법적 안정성을 침해할 우려가 있다 할 것이다. 이러한 점에서 이러한 토지를 우선매수의 대상에서 제외하는 것은 합리적인 근거가 있다 할 것이어서, 위 규정은 입법재량을 자의적으로 행사한 것으로는 보기 어려워 헌법에 위반된다고는 할 수 없다. 마. 신특조법 제4조의 합헌성 청구인들은 5년의 환매기간을 기준으로 설정하고 있는 신특조법 제4조는 신특조법 제2조 및 제3조와 표리관계를 이루고 있고, 신특조법 제2조 및 제3조가 위헌이므로 신특조법 제4조도 당연히 위헌무효가 되어야 한다고 주장하고 있다. 신특조법 제2조 및 제3조에서 정하는 5년의 환매기간이나 환매대상토지의 제한이 헌법에 위반되지 아니함은 위에서 살펴본 바와 같으므로, 5년의 환매기간을 기준으로 설정하고 있는 신특조법 제4조가 위헌으로 인정될 수 없음은 분명하다. 또한, 신특조법 제4조는 “특별조치령에 의하여 수용된 토지의 수용대금으로 지급한 증권의 상환이 종료된 날부터 5년이 경과한 후 당해 토지의 전부 또는 일부가 군사상 필요없게 된 때”를 그 규율대상으로 하고 있으므로, 신특조법 제4조도 헌법 제23조에서 정하는 재산권을 제한하는 규정이 아니라, 이미 환매기간이 도과하여 헌법 제23조에서 정하는 재산권을 행사할 수 없는 자에게 입법정책적으로 우선수의계약권을 부여하는 시혜적인 규정으로 이해되는데, 이러한 경우 입법자가 입법자에게 부여된 입법재량권을 남용하였거나 입법형성권의 한계를 일탈하여 명백히 불공정 또는 불합리하게 자의적으로 행사하여 헌법상의 평등권을 침해하는 등의 특별한 사정이 없는 한 헌법위반의 문제는 야기되지 아니한다고 할 것이다(헌재 1996. 4. 25. 94헌마129등 판례집 8-1, 463 참조). 달리 신특조법 제4조가 입법재량권을 남용하였거나 입법형성권의 한계를 일탈하여 명백히 불공정 또는 불합리하게 자의적으로 행사하여 제정된 법률조항이라고 볼만한 자료를 찾아볼 수 없으므로 신특조법 제4조는 헌법에 위반된다고 할 수 없다. 4. 결론 이상과 같은 이유로 소유권이전등기절차 이행을 구하는 심판청구부분은 부적법하므로 이를 각하하기로 하고, 신특조법 제2조, 제3조 및 제4조에 의한 환매권의 제한은 청구인들의 헌법상 보장되는 재산권의 본질적인 내용을 침해하거나, 재산권 보장에 관한 헌법상의 기본이념에 저촉된다거나, 피수용자를 합리적인 이유 없이 차별하는 것으로 볼 수 없어 헌법 제23조, 제37조 제2항, 제11조 제1항에 위반되지 아니한다고 할 것이므로 이 부분 심판청구는 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 결정한다. 이 결정에는 재판관 정경식, 재판관 이영모, 재판관 한대현의 신특조법 제2조 및 제3조에 관하여 아래 5항과 같은 반대의견이 있는 외에는 나머지 관여재판관의 의견일치에 따른 것이다. 5. 재판관 정경식, 재판관 이영모, 재판관 한대현의 신특조법 제2조 및 제3조에 관한 반대의견 가. 헌법재판소법 제68조제1항은 공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 헌법상 보장된 기본권을 침해받은 자는 법원의 재판을 제외하고는 헌법재판소에 헌법소원심판을 청구할 수 있도록 규정하고 있는데, 이 규정에 정한 공권력에는 국회의 입법권도 포함되므로 법률에 대한 헌법소원도 가능하다. 다만 법률에 대한 헌법소원심판청구는 청구인 스스로가 당해 법률과 법적인 관련성이 있어야 할 뿐 아니라 당해법률의 규정에 의하여 별도의 구체적 집행행위의 매개없이 직접 헌법상 보장된 기본권을 현재 침해당하고 있는 경우, 즉 자기관련성, 직접성ㆍ현재성이 구비된 경우에 한하여 인정되는 것이다(헌재 1994. 6. 30. 91헌마162, 판례집 6-1, 676; 1995. 7. 21. 94헌마191, 판례집 7-2, 195). 나. 이 사건 심판대상의 신특조법조항들은, 첫째 환매권이 발생하여 신특조법시행 당시 소멸되지 아니한 경우에는 법 제2조를, 둘째 환매권이 발생하였으나 신특조법시행 당시 소멸된 경우에는 법 제3조를, 셋째 환매권이 발생하지 아니하였으나 일정한 요건을 갖춘 경우에는 법 제4조를 각 적용하도록 규정하고 있으므로 위 각 경우는 논리적으로 서로 중복될 수 없는 관계에 있다 할 것이고, 따라서 특별조치령에 의하여 수용된 토지가 이 사건 심판대상법조항들이 규정한 어느 하나의 경우에 해당하게 되면 당해토지의 피수용자 또는 그 상속인은 그 경우에 적용할 법조항에 관하여는 자기관련성을 갖게 되나 여타의 다른 법조항들에 관하여는 자기관련성이 없다고 보아야 한다. 다. 당해토지의 수용경위와 그 이용실태에 관한 청구인들 스스로의 주장에 신특조법에 규정된 환매권은 이를 일종의 형성권으로 보아야 한다는 점 및 환매권에 관한 관련법조항의 여러 규정들을 종합하면, 이 사건의 경우는 환매권이 발생하지 아니한 셋째의 경우에 해당하는 것으로 인정되므로 법 제4조에 관하여는 자기관련성을 인정하여 본안판단을 하여야 할 것이나 법 제2조와 법 제3조에 관하여는 자기관련성을 부정하여 이에 관한 청구를 각하하여야 할 것이다. 1998. 12. 24. 재 판 장 재 판 관 김 용 준 ____________________________ 재 판 관 김 문 희 ____________________________ 주 심 재 판 관 이 재 화 ____________________________ 재 판 관 조 승 형 ____________________________ 재 판 관 정 경 식 ____________________________ 재 판 관 고 중 석 ____________________________ 재 판 관 신 창 언 ____________________________ 재 판 관 이 영 모 ___________________________ 재 판 관 한 대 현 ____________________________

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 97헌마90

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

국유재산법 제21조

토지수용법

징발법

공공용지의취득및손실보상에관한특례법

국가보위에관한특별조치법 제5조

헌법재판소법 제68조 제75조