전원재판부 97헌바9, 1999. 7. 22.

【판시사항】 1. 법률조항에 대한 한정위헌의 판단을 구하는 청구가 적법한 것으로 받아들여진 사례 2. 자연공원내 집단시설지구의 지정ㆍ개발에 관한 자연공원법 제16조 제1항 제4호 및 제21조의2 제1항이 집단시설지구의 하류지역 주민인 청구인들의 환경권, 재산권, 행복추구권을 침해하여 위헌인지 여부 (소극) 【결정요지】 1. 헌법재판소법 제68조 제2항이 심판의 대상을 ‘법률’에 한정하고 있으므로 법률조항 자체의 위헌판단이 아니라 법률조항을 “……하는 것으로 해석하는 한 위헌”이라는 판단을 구하는 청구는 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 청구로서 적절치 아니하나, 청구인의 주장취지를 살피면 자연공원내 집단시설지구의 근거조항이 행정청에게 환경파괴를 가능케 할 정도의 대규모 위락시설의 개발허가권까지 부여하는 규정이라면 그 자체로서 위헌이고 또 조항의 문언이 애매모호하여 위헌이라는 판단을 구하는 것으로 선해할 수 있으므로 이 사건 심판청구는 적법하다. 2. 인간존엄과 행복추구권을 보장한 헌법 제10조, 국민의 환경권보장과 국가의 환경보전의무를 선언한 헌법 제35조 제1항, 그리고 재산권의 사회적 기속성을 강조한 헌법 제23조 제1항과 제2항의 취지를 고려하고, 또 위 헌법규정에 근거하여 자연풍경지의 보호와 적정한 이용을 도모하기 위해 마련된 자연공원법의 입법목적, 집단 시설지구 안에서 허용될 수 있는 행위를 “탐방휴양에 적합한 공원시설 및 그 부대시설의 설치행위”로 제한하고 있는 자연공원법 제16조 제2항 제4호, 그리고 집단시설지구내 공원시설의 기본설계를 공원의 자연풍경과 조화되게 수립할 것을 요구하고 있는 자연공원법 제21조의2 제2항 등을 종합하여 판단할 때, 이 사건 심판대상조항들이 집단시설지구 안에서 행정청에게 제한없는 개발허가권한을 부여한 규정이라고 볼 수 없으므로 그 자체로는 청구인들의 기본권을 침해하지 아니한다. 【참조조문】 헌법 제10조, 제23조, 제35조 헌법재판소법 제68조 제2항 자연공원법 제1조 (목적) 이 법은 자연공원의 지정ㆍ이용 및 관리에 관한 사항을 규정함으로써 자연풍경지를 보호하고, 적정한 이용을 도모하여 국민 의 보건, 휴양 및 정서생활의 향상에 기여함을 목적으로 한다. 자연공원법 제10조 (국립공원계획의 결정) ① 국립공원에 관한 공원계획은 내무부장관이 결정한다. ② 내무부장관은 제1항의 규정에 의한 결정을 하고자 할 때에는 관계 중앙행정기관의 장과 협의하고 관할도지사의 의견을 들은 후 국립공원위원회의 심의를 거쳐야 한다. ③ 내무부장관은 제2항의 규정에 의하여 협의를 하거나 의견을 듣기전에 관계 중앙행정기관의 장 및 관할도지사에게 공원계획요구서를 제출하게 할 수 있다. 자연공원법 제16조 (용도지구) ① 내무부장관ㆍ도지사 또는 군수는 공원의 효율적인 보호와 이용을 도모하게 하기 위하여 다음 각호의 용도지구를 공원계획으로 결정한다. 1. 자연보존지구：자연보존상태가 원시성을 가지고 있거나 보존할 동ㆍ식물 또는 천연기념물 등이 있거나 자연풍경이 특히 수려하여 특별히 보호할 필요가 있는 곳 2. 자연환경지구：자연보존지구ㆍ취락지구ㆍ집단시설지구를 제외한 전 지구 3. 취락지구：주민의 취락생활 및 농경지 또는 농어민의 생활근거지로 유지ㆍ관리할 필요가 있는 지구 4. 집단시설지구：공원입장자에 대한 편의제공 및 공원의 보호ㆍ관리를 위하여 공원시설이 집단화되었거나 집단화되어야 할 곳 ② 제1항의 규정에 의한 용도지구 안에서의 허용행위의 기준은 다음 표와 같 다. ③ 내무부장관ㆍ도지사 또는 군수는 제1항의 용도지구를 공원계획으로 세분할 수 있다. 자연공원법 제21조의2 (기본설계) ① 공원관리청(제22조의 규정에 의한 공원사업시행자 및 공원시설관리자를 포함한다)은 제21조의 규정에 의하여 공원사업으로 새로운 공원시설을 설치하거나, 집단시설지구를 개발할 때에는 공원시설의 배치계획, 기본구조, 형태, 재료, 외벽의 색채 등에 관한 기본설계를 미리 작성하여 이를 공고하여야 한다. ② 제1항의 규정에 의한 기본설계는 당해 공원의 자연풍경과 조화되게 수립되어야 한다. ③ 제1항의 규정에 의한 기본설계의 세부기준과 공고방법에 관하여는 내무부령으로 정한다. 【참조판례】 1. 헌재 1997. 2. 20. 95헌바27, 판례집 9-1, 156 헌재 1995. 7. 21. 92헌바40, 판례집 7-2, 34 【전문】【당 사 자】 청 구 인　박 ○ 각 외 1822인 청구인들 대리인　중원종합법무법인 담당변호사　임　호 당해사건　서울고등법원 96구20651 공원사업시행허가처분취소 【주　　문】 자연공원법 제16조 제1항 제4호 (1990. 12. 27. 법률 제4268호로 개정된 것) 와 제21조의2 제1항 (1986. 12. 31. 법률 제3900호로 신설된 후 1995. 12. 30. 법률 제5122호로 삭제되기 전의 것) 은 헌법에 위반되지 아니한다. 【이　　유】 1. 사건의 개요 및 심판의 대상 가. 사건의 개요 (1) 건설부장관은 1973. 12. 12. 남한강 수계인 달천과 그 지류인 신월천의 최상류지역인 경상북도 상주시 화북면 ○○ 리 산 23 일원의 속리산국립공원내 부지 171,100㎡를 집단시설지구 (용화지구) 로 지정고시하였다가 1987. 11. 28. 612,000㎡로 변경하였다. 내무부장관은 1993. 2. 11. 위 집단시설지구에 대하여 시설물 102동, 연 건축면적 346,076㎡, 방류수량 1일 5,846㎥, 방류수질 생물학적산소요구량 (BOD) 10ppm으로 하는 내용의 시설물기본설계를 확정ㆍ공고하였고, 그 후 환경부장관과 환경영향평가협의를 거쳐 위 기본설계 내용보다 시설물과 방류수량을 축소하여 방류수질기준을 강화하기로 하고, 위 지구 개발사업시행자인 용화온천집단시설지구지주조합의 신청을 받아 1995. 12. 20. 시설물 102동, 연 건축면적 266,289㎡, 방류수량 1일 2,197㎥, 방류수질 생물학적산소요구량 (BOD) 1ppm 이하로 하는 내용의 시설물기본설계변경승인을 하였다. 그리고 이에 근거하여 국립공원관리공단 이사장은 위 지주조합의 신청에 따라 1996. 5. 9. 용화집단시설지구 기반조성 공원사업시행허가를 하였다. (2) 청구인들은 1996. 6. 24. 위 내무부장관의 시설물기본설계변경승인처분과 국립공원관리공단 이사장의 공원사업시행허가처분이 자연공원법의 입법취지에 위배되고, 용화집단시설지구의 하류지점에서 생활하고 있는 청구인들의 환경권, 재산권, 행복추구권 등을 침해하는 것으로서 위법하다는 이유로 서울고등법원에 그 취소소송 (96구20651) 을 제기하면서 위 시설물기본설계변경승인처분의 근거가 된 자연공원법 제16조 제1항 제4호 및 제21조의2 제1항이 헌법에 위반된다며 위헌법률심판제청신청 (96부1799) 을 하였으나, 서울고등법원은 1997. 1. 14. 청구인들에게는 원고적격이 없다는 이유로 본안의 소를 각하하는 동시에 위헌제청신청에 대해서도 재판의 전제성이 없다는 이유로 각하결정을 하였다. 이에 청구인들은 1997. 1. 29. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 나. 심판의 대상 이 사건 심판대상은 자연공원법 제16조 제1항 제4호 (1990. 12. 27. 법률 제4268호로 개정된 것) 및 제21조의2 제1항 (1986. 12. 31. 법률 제3900호로 신설된 후 1995. 12. 30. 법률 제5122호로 삭제되기 전의 것) (이하 “이 사건 법률조항”이라 한다) 의 위헌 여부이고, 그 내용은 다음과 같다. 제16조 (용도지구) ① 내무부장관ㆍ도지사 또는 군수는 공원의 효율적인 보호와 이용을 도모하게 하기 위하여 다음 각호의 용도지구를 공원계획으로 결정한다. 1.～3. 생략 4. 집단시설지구：공원입장자에 대한 편의제공 및 공원의 보호ㆍ관리를 위하여 공원시설이 집단화되었거나 집단화되어야 할 곳 제21조의2 (기본설계) ① 공원관리청 (제22조의 규정에 의한 공원사업시행자 및 공원시설관리자를 포함한다) 은 제21조의 규정에 의하여 공원사업으로 새로운 공원시설을 설치하거나 집단시설지구를 개발할 때에는 공원시설의 배치계획, 기본구조, 형태, 재료, 외벽의 색채등에 관한 기본설계를 미리 작성하여 이를 공고하여야 한다. 2.청구인들의 주장 및 관계기관의 의견 가. 청구인들의 주장 요지 용화집단시설지구가 허가내용과 같이 대규모로 개발되어 수역하천이 오염되면 하류지역에서 하천복류수나 지하수를 식수원으로 사용하고 있는 청구인들에게 직접적인 음용수피해가 우려되고, 달천유역의 내수면 어업권자인 청구인들에게는 어업피해가 예상되며, 30㎞ 하류에 있는 칠성댐의 부영양화가 가속되어 그 댐의 물을 농업용수로 사용하고 있는 청구인들에게는 농업피해가 우려되고, 괴산군 청천면과 달천유역의 깨끗한 자연환경이 훼손되어 천연의 관광자원이 상실됨으로써 관광수입이 감소되는 등 청구인들의 헌법상 보장된 환경권, 재산권, 행복추구권 등이 침해된다. 헌법이 환경권과 재산권 및 행복추구권 등을 보장하는 취지와 자연공원법의 입법취지 등을 고려해 볼 때 자연공원내에 집단시설지구를 개발하는 경우에 있어서도 그 개발은 휴양에 필요한 최소한의 시설로 행하여져야 하고, 그것도 공원의 자연풍경과 하류 지역의 수질환경을 해치지 아니하는 범위내에서만 가능하여야 할 것인데, 용화집단시설지구는 총건축면적이 81,000여평에 이르는 등 집단시설지구라기 보다는 대규모 위락시설로서 헌법과 자연공원법이 허용하는 한계를 넘어 섰으며, 이러한 대규모의 시설물기본설계변경승인처분은 헌법과 자연공원법의 취지를 잘못 이해하여 행하여진 것이다. 그러므로 위 처분의 근거가 된 자연공원법 제16조 제1항 제4호 및 제21조의2 제1항을 그 법 본래의 취지를 넘어 영리를 목적으로 하는 대규모 위락시설의 설치를 가능하도록 하는 것으로 해석하는 한 헌법에 위반된다. 나. 서울고등법원의 위헌제청신청 각하결정의 이유 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라도 당해 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있는 경우에는 취소소송의 원고적격이 인정된다 할 것이나, 여기서 법률상 이익이라 함은 당해 처분의 근거가 되는 법규에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익을 말하고, 단지 간접적이거나 사실적, 경제적 이해관계를 가지는데 불과한 경 우에는 여기에 포함되지 아니한다고 할 것이다. 그런데 이 사건 각 처분의 근거가 되는 자연공원법은 자연공원의 지정, 이용 및 관리에 관한 사항을 규정함으로써 자연풍경지를 보호하고, 적정한 이용을 도모하여 국민의 보건, 휴양 및 정서생활의 향상에 기여함을 목적으로 하고 있고 이 사건 각 처분은 이와 같은 목적달성을 위하여 이루어진 것이므로 이로써 신청인들이 침해되었다고 주장하는 위 이익은 법규에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익이라고는 보기 어렵고, 간접적이거나 사실적, 경제적인 이해관계에 불과하다고 봄이 상당하므로 신청인들이 제기한 본안소송은 원고적격이 없는 자들이 제기한 소로서 부적법하다고 할 것이다. 따라서 신청인들이 위헌이라고 주장하는 자연공원법 제16조 제1항 제4호와 제21조의2 제1항은 신청인들이 제기한 본안소송의 재판에 있어서 그 소가 원고적격의 흠결로 소각하의 판결을 받을 것이 명백한 만큼 위 재판의 전제가 되는 법률이 아니라고 할 것이어서 이 사건 위헌제청신청은 부적법하다. 다. 내무부장관의 의견 요지 국립공원내에서는 자연공원법 제10조의 규정에 따라 공원계획으로 제16조 제1항의 규정에 의한 용도지구 (자연보존지구, 자연환경지구, 취락지구, 집단시설지구) 계획을 수립하고 각 용도지구를 지정목적에 맞게 관리하도록 되어 있으며, 4개 용도지구중 집단시설지구에서는 탐방휴양에 적합한 공원시설 및 그 부대시설의 설치행위가 가능하도록 되어 있는바, 이처럼 자연공원법은 자연풍경지를 보호함과 동시에 적정한 이용을 도모하여 국민의 보건, 휴양 및 정서생활의 향상에 기여함을 목적으로 하고 있기 때문에 위 처분이 잘못 된 법률해석에 기초한 것이라고 할 수 없고, 따라서 이로 인하여 청구인들의 환경권, 재산권, 행복추구권 등이 침해되었다고 보기 어렵다. 3. 판　단 가. 적법요건에 관한 판단 청구인들은 이 사건 법률조항을 자연공원내의 자연풍경을 보호하고 적정한 이용을 도모하여 국민의 보건 및 휴양 등에 기여함을 목적으로 하는 자연공원법의 입법취지에서 벗어나, 내무부장관의 위 시설물기본설계변경승인처분의 내용과 같이 영리를 목적으로하는 대규모 위락단지를 개발하는 것을 허용하는 것으로 해석하는 한 헌법에 위반된다는 심판을 구하고 있다. 일반적으로 법률조항 자체의 위헌 판단을 구하는 것이 아니라 법률조항을 “……하는 것으로 해석하는 한 위헌”이라는 한정위헌 판단을 구하는 청구는, 헌법재판소법 제68조 제2항이 “법률의 위헌여부심판의 제청신청이 기각된 때”라고 규정하여 심판의 대상을 ‘법률’에 한정하고 있으므로, 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 청구로서 적절치 아니하다. 그런데 이 사건의 청구취지를 자세히 살펴보면, 이 사건 법률조항이 행정청에게 위 용화집단시설지구와 같이 환경파괴에 이르는 정도의 대규모 위락시설의 개발허가권까지 부여하는 규정이라면 그 자체로서 헌법에 위반되고, 그렇지 않다면 내무부장관이 이를 자의적으로 확대 해석한 것이므로 이러한 행정청의 자의적 해석과 집행을 가능하게 하는 위 조항은 헌법상 명확성의 원칙에 반한다는 주장을 하고 있는 것으로 이해할 수 있다 (헌재 1995. 7. 21. 92헌바40, 판례집 7-2, 34, 37) . 그렇다면 이 사건 심판청구는 적법한 것으로 볼 수 있다. 나. 본안에 관한 판단 (1) 헌법은 제10조에서 헌법이 지향하는 최고의 가치로서 “모든 국민은 인간으로서의 존엄과 가치를 가지며, 행복을 추구할 권리를 가진다.”고 규정하고 있고, 제35조 제1항에서는 “모든 국민은 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 가지며, 국가와 국민은 환경보전을 위하여 노력하여야 한다.”고 규정하여 국민의 환경권보장과 국가의 환경보전의무를 선언하고 있으며, 제23조 제1항과 제2항에서는 “모든 국민의 재산권은 보장된다. 그 내용과 한계는 법률로 정한다.”, “재산권의 행사는 공공복리에 적합하도록 하여야 한다.”고 규정하여 재산권의 사회적 기속성을 강조하고 있다. 그리고 구 자연공원법 (1995. 12. 30. 법률 제5122호로 개정되기 전의 것) 은 제1조에서 자연공원의 지정ㆍ이용 및 관리에 관한 사항을 규정함으로써 자연풍경지를 보호하고, 적정한 이용을 도모하여 국민의 보건, 휴양 및 정서생활의 향상에 기여함을 목적으로 한다고 규정하고 있고, 제10조는 국립공원에 관한 공원계획은 내무부장관이 관계중앙행정기관의 장과 협의하고 관할 도지사의 의견을 들은 후 국립공원위원회의 심의를 거쳐 결정하도록 되어있으며, 제16조는 공원의 효율적인 보호와 이용을 도모하게하기 위하여 공원계획으로 용도지구 (자연보존지구, 자연환경지구, 취락지구, 집단시설지구) 를 결정하고, 각 용도지구안에서의 허용행위의 기준을 정하는 등 그 특성에 맞게 관리하도록 규정하고 있고, 그 중 집단시설지구는 “공원입장자에 대한 편의제공 및 공원의 보호ㆍ관리를 위하여 공원시설이 집단화되었거나 집단화되어야 할 곳”으로서 그 안에서의 허용 행위는 “탐방휴양에 적합한 공원시설 및 그 부대시설의 설치행위”로 되어있다. 그리고 제21조의2는 공원관리청이 공원사업으로 새로운 공원시설을 설치하거나 집단시설지구를 개발할 때에는 공원시설의 배치계획, 기본구조, 형태 등에 관한 기본설계를 미리 작성하여 공고하여야 하고 (제1항) , 기본설계는 당해공원의 자연풍경과 조화되게 수립되어야 한다 (제2항) 고 규정하고 있다. (2) 그러므로 집단시설지구는 자연공원의 효율적인 보호와 이용을 도모하게 하기 위하여 공원계획으로 결정된 용도지구의 하나로서, 공원입장자에 대한 편의제공 등을 위하여 공원시설이 집단화되었거나 집단화되어야 할 곳이며, 그 안에서는 탐방휴양에 적합한 공원시설의 설치가 허용된다. 따라서 그와같은 목적에 맞게 공원시설이 설치되고 관리되는 한 집단시설지구의 결정 및 존재 자체는 헌법에 위반될 여지가 없는 것이라 할 것이다. 다만, 집단시설지구 안에서의 공원시설의 설치와 개발이 그 본래의 목적에서 벗어나 영리를 목적으로 지나치게 대규모로 행하여져 자연풍경지를 파괴하고 적정한 이용을 저해하며 인근주민에게까지 피해를 입히는 정도에 이르는 경우에는 문제가 될 수 있다. 그러나 제16조 제2항 제4호는 집단시설지구 안에서 허용될 수 있는 행위를 “탐방휴양에 적합한 공원시설 및 그 부대시설의 설치행위”로 제한하고 있고, 자연공원법의 입법목적 및 위에서 본 제21조의2 제1항, 제2항 등 관련조항의 내용 등을 종합하여 볼 때, 이 사건 법률조항이 집단시설지구 안에서 행정청에게 제한없는 개발허가권한을 부여한 것이라고는 볼 수 없다 할 것이다. 그러므로 이 사건 법률조항은 그 자체로는 청구인들의 기본권을 침해한다고 할 수 없다. (3) 나아가 이 사건 법률조항이 명확성의 원칙에 반하는지 여부에 관하여 살피건대, 명확성의 원칙은 법치국가원리의 한 표현으로서 기본권을 제한하는 법규범의 내용은 명확하여야 한다는 헌법상의 원칙이며, 그 근거는 법규범의 의미내용이 불확실하면 법적안정성과 예측가능성을 확보할 수 없고, 법집행 당국의 자의적인 법해석과 집행을 가능하게 할 것이기 때문이다. 그러나 법규범의 문언은 어느정도 가치개념을 포함한 일반적, 규범적 개념을 사용하지 않을 수 없는 것이기 때문에 명확성의 원칙이란 기본적으로 최대한이 아닌 최소한의 명확성을 요구하는 것으로서, 법문언이 법관의 보충적인 가치판단을 통해서 그 의미내용을 확인할 수 있고, 그러한 보충적 해석이 해석자의 개인적인 취향에 따라 좌우될 가능성이 없다면 명확성의 원칙에 반한다고 할 수 없다 (헌재 1998. 4. 30. 95헌가16, 판례집 10-1, 327, 342) . 그런데 이 사건 법률조항 중 제16조 제1항 제4호는 자연공원안에 공원계획으로 결정하는 용도지구의 하나인 집단시설지구를 “공원입장자에 대한 편의제공 및 공원의 보호ㆍ관리를 위하여 공원시설이 집단화 되었거나 집단화 되어야 할 곳”으로 한다는 규정이고, 제21조의2 제1항은 집단시설지구를 개발할 때 공원시설의 배치계획, 기본구조, 형태, 재료, 외벽의 색채 등에 관한 기본설계를 미리 작성ㆍ공고하여야 한다는 규정으로서, 그 내용과 문언이 상당히 구체적이고 명확하여 법집행을 하는 행정청이 이를 자의적으로 해석ㆍ집행을 할 수 있을 만큼 불명확하다고 볼 수 없다. 그러므로 이 사건 법 률조항은 명확성의 원칙에 반하지 않는다 할 것이다. (4) 결　론 따라서 자연공원법 제16조 제1항 제4호와 제21조의2 제1항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판관　김용준(재판장) 김문희 이재화 정경식 고중석 신창언(주심) 이영모 한대현

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 97헌바9

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[ 참조조문 ]

자연공원법 제1조 제10조 제16조 제21조

헌법재판소법 제68조

대한민국헌법 제10조 제23조 제35조

[ 참조판례 ]

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