전원재판부 95헌마169, 1997. 2. 20.

【전문】 헌 법 재 판 소 결 정 사 건 95 헌마169 토지수용법 제46조 제2항 제1호 등 위헌확인 청 구 인 정 ○ 원 대리인 변호사 서 용 은 주 문 이 사건 심판청구를 각하한다. 이 유 1. 사건의 개요와 심판의 대상 가. 사건의 개요 청구인은 안양시 ○○동 102의 2 대 672 평방미터의 공동소유자로서 경기도 지방 토지수용위원회가 안양시의 재결신청에 따라 1993. 8. 20. 위 토지에 관하여 보상가액466,539,570원에 수용재결을 하고 중앙토지수용위원회가 이의신청을 기각하는 재결을 하자 서울고등법원에 그 수용재결처분의 취소를 구하는 소송을 제기하였으나 1995. 1. 18. 청구기각의 판결이 선고되고, 대법원에 상고하였으나 1995. 5. 12. 상고기각의 판결이 선고되었다. 그후 청구인은 토지수용보상액 산정에 관계되는 토지수용법 제46조 제2항 제1호, 지가공시및토지등의평가에관한법률 제10조, 동 시행령 제12조, 감정평가에관한규칙 제17조는 보상액의 산정시 표준지를 기준으로 함으로써 표준지소유자는 비표준지로 개별공시지가의 대상이 된 토지의 소유자에 비하여 재평가의 기회를 얻지 못하여 헌법상 보장된 정당한 보상을 받을 권리 및 평등권을 침해받았다고 주장하여 1995. 6. 5. 헌법재판소법 제68조 제1항의 규정에 따라 이 사건 헌법소원심판청구를 하였다. 나. 심판의 대상 이 사건 심판의 대상은 토지수용법 제46조 제2항 제1호, 지가공시및토지등의평가에관한법률 제10조, 동 시행령 제12조, 감정평가에관한규칙 제17조이고 그 내용은 다음과 같다. 토지수용법(1962.1.15. 법률제965호로 제정되고, 1991.12.31. 법률제4483호로 개정된 것) 제46조[산정의 시기 및 방법] ① 생략 ② 제1항의 규정에 의한 보상액의 산정방법은 다음 각호와 같다. 1. 협의취득 또는 수용하여야 할 토지에 대하여는 지가공시및토지등의평가에관한법률에 의한 공시지가를 기준으로 하되, 그 공시기준일로부터 협의성립일 또는 재결시까지의 관계법령에 의한 당해 토지의 이용계획, 당해공익사업으로 인한 지가의 변동이 없는 지역의 대통령령이 정하는 지가변동률, 도매물가상승률 기타 당해 토지의 위치ㆍ형상ㆍ환경ㆍ이용상황 등을 참작하여 평가한 적정가격으로 보상액을 정한다. 2. 생략 지가공시및토지등의평가에관한법률(1989.4.1. 법률제4120호로 제정되고,1995.12.29.법률제5108호로 개정되기 전의 것) 제10조[공시지가의 적용] ① 국가ㆍ지방자치단체, 정부투자기관관리기본법에 의한 정부투자기관 기타 대통령령이 정하는 공공단체가 다음 각호의 목적을 위하여 토지의 가격을 산정하는 경우에는 당해 토지와 유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 하나 또는 둘 이상의 표준지의 공시지가를 기준으로 하여 당해 토지의 가격과 표준지의 공시지가가 균형을 유지하도록 하여야 한다. 다만, 필요하다고 인정하는 때에는 산정된 지가를 다음 각호의 목적에 따라 가감조정하여 적용할 수 있다. 1. 공공용지의 매수 및 토지의 수용ㆍ사용에 대한 보상 2. 국ㆍ공유토지의 취득 및 처분 3. 국토이용관리법 제21조의 4 제1항 제1호의 규정에 의한 표준지가의 산정 4. 국토이용관리법 제21조의 12 제3항의 규정에 의한 유휴지의 매수 또는 동법 제21조의 14 제3항의 규정에 의한 토지의 매수 5. 징발법에 의한 토지의 징발에 대한 보상 6. 기타 대통령령이 정하는 토지가격의 산정 ② 건설부장관은 제1항의 목적을 위한 지가산정을 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 표준지와 지가산정대상토지의 지가형성요인에 관한 표준적인 비교표를 작성하여 관계행정기관에 제공하여야 하며, 관계행정기관은 이를 사용하여 지가를 산정하여야 한다. 지가공시및토지등의평가에관한법률 시행령(1989.8.18. 대통령령 제12781호로 제정되고, 1996. 6. 29. 대통령령 제15093호로 개정되기 전의 것) 제12조[공시지가의 적용] 법제10조 제1항 제6호에서 “기타 대통령령이 정하는 토지가격의 산정”이라 함은 다음 각호의 목적을 위한 토지가격의 산정을 말한다. 1. 과세시가표준액의 조정 2. 국토이용관리법 기타 법령에 의한 개발이익금 또는 개발부담금의 부과 3. 도시계획법 기타 법령에 의하여 조성된 공업용지ㆍ주거용지ㆍ관광용지 등의 공급 또는 분양 4. 토지구획정리사업ㆍ도시재개발 또는 경지정리를 위한 환지ㆍ체비지의 매각 또는 환지신청 5. 토지의 관리ㆍ매입ㆍ매각ㆍ경매ㆍ재평가 감정평가에관한규칙(1989. 12. 21. 건설부령 제460호) 제17조(토지의 평가) ① 토지의 평가에 있어서는 당해 토지와 용도ㆍ지목ㆍ주변환경등이 동일 또는 유사한 인근지역에 소재하는 표준지의 공시지가를 기준으로 공시기준일로부터 가격시점까지의 지가변동율ㆍ도매물가상승율 및 기타 사항을 종합적으로 참작하여 평가하여야 한다. 이 경우 평가대상토지와 표준지의 지역요인 및 개별요인에 대한 분석 등 필요한 조정을 하여야 한다. ② 지가공시후 인근지역의 표준지가 용도변경이나 형질변경 등으로 표준지로 선정하는 것이 적정하지 아니한 경우에는 인근지역과 유사한 지역적 특성을 갖는 동일수급권내의 유사지역 표준지의 공시지가를 기준으로 평가한다. ③ 매립지등 새로이 조성된 토지의 평가에 있어서는 그 용도에 따라 인근지역 또는 유사지역의 표준지의 공시지가를 기준으로 평가한다. ④ 제1항의 규정에 의한 지가변동율은 국토이용관리법 제28조의 규정에 의하여 건설부장관이 조사ㆍ발표하는 평가대상토지가 소재하는 시ㆍ군ㆍ구(자치구에 한한다) 지역의 동일지목ㆍ용도의 지가변동율로 한다. 다만, 동일지목ㆍ용도의 지가변동율을 적용하는 것이 불가능하거나 적정하지 아니하다고 판단되는 경우에는 유사한 지목ㆍ용도의 지가변동율을 적용할 수 있다. ⑤ 제1항의 규정에 의한 도매물가상승율은 한국은행이 조사ㆍ발표하는 도매물가상승율로 한다. ⑥ 제1항 전단의 규정에 의한 기타사항은 지가변동에 영향을 미치는 다음 각호 사항으로 한다. 1. 관계법령에 의한 토지의 사용ㆍ처분등의 제한 또는 그 해제 2. 도시계획의 결정ㆍ변경 또는 도시계획사업의 시행 3. 공공사업의 시행이나 공공시설의 정비 4. 토지의 형질변경이나 지목의 변경 5. 토지개량비등 유익비의 지출 6. 은행등 금융기관의 이자율의 변동 7. 기타 지가에 영향을 미치는 요인등 2. 청구인의 주장과 관계인의 의견 가. 청구인의 주장 건설부장관이 표준지로 선정하여 그 가격을 공시한 토지의 가격이나 개별토지가격 조사절차에 의하여 시ㆍ군ㆍ구청장이 결정ㆍ고시한 토지의 가격이나 모두 불복절차의 이의신청기간을 도과할 경우 불가쟁력이 발생하는 점에서 마찬가지인데도 이 사건 심판대상 법률조항들에 의하면 표준지에 관하여는 토지가격산정이나 감정평가절차에서 품등비교 등을 거칠 필요가 없이 표준지 공시지가 자체로 평가하도록 함으로써, 비표준지로서 개별공시지가의 대상이 된 토지의 경우 토지수용재결처분의 취소 등을 구하는 소송절차에서 개별공시지가결정의 위법을 다툴 수 있는 것과 비교할 때 재평가를 받을 수 있는 기회를 얻지 못하여 헌법 제23조 제3항의 “정당한 보상”을 받을 권리가 침해되고 헌법 제11조의 평등권 규정에도 위배된다. 나. 건설교통부장관의 의견 1) 공시지가 제도의 도입배경 종래 지가체계는 관련 기관별로 행정목적에 따라 상이한 평가기준이 사용되었으나 토지공개념 제도의 원활한 시행을 위하여 다원화된 지가체계를 공시지가라는 하나의 지가체계로 통일하고자 1989. 4. 1. 지가공시및토지등의평가에관한법률을 제정하여 공시지가제도를 도입하게 되었다. 2) 토지수용법 제46조 제2항 제1호에 관하여 동 조항은 협의취득 또는 수용할 토지에 대한 보상을 위한 토지가격산정시 지가공시및토지등의평가에관한법률에 의한 공시지가를 기준으로 하여 지가변동율, 도매물가상승률 등 제반사항을 참작하여 평가토록 한 것이므로 오히려 국민의 사유재산권에 대한 완전하고도 정당한 보상을 실현하기 위한 규정이다. 3) 지가공시및토지등의평가에관한법률 제10조, 동 시행령 제12조에 관하여 청구인은 동 조항에서 국가,지방자치단체,공공단체가 공공용지의 매수 및 토지의 수용ㆍ 사용에 대한 보상 등의 목적으로 토지의 가격을 산정하는 경우 표준지의 공시지가를 기준으로 함으로써 표준지의 경우 재평가의 기회를 받을 수 없다고 주장하고 있다. 그러나 표준지 공시지가는 토지평가에 대한 전문적인 감정평가의 가격을 가진 감정평가사가 조사하여 “평가”하는 것이나 비표준지인 개별토지의 경우 비전문가인 공무원이 조사하여 “지가산정”을 하는 것으로 그 개념이 다르다. 또한 동 조항은 공공용지의 매수 및 토지의 수용사용에 대한 보상 등의 목적으로 지가를 대량조사할 필요가 있을 때 시간ㆍ비용 등의 문제로 감정평가사에 의뢰하여 평가할 수 없을 때 표준지 공시지가를 기준으로 지가를 산정하라는 취지이나 실제에 있어서 공공사업에 필요한 토지 등을 수용 또는 사용하게 될 경우 그 손실보상을 위한 평가는 토지수용법 제57조의 2, 공공용지의취득및손실보상에관한특례법 제4조 및 동 시행령 제2조의10 제8항의 규정에 의하여 복수의 감정평가업자가 행하고 있어 이러한 경우 표준지와 비표준지는 차이가 없다. 4) 감정평가에관한규칙 제17조에 관하여 동 조항은 감정평가업자가 개별적으로 지가를 평가하는 경우 표준지 공시지가를 기준으로 하여 평가하게 함으로써 지가에 대한 대국민적 공신력을 높이고 지가체계의 일관성을 유지하고자 하는데 그 목적이 있는 것으로 감정평가업자가 감정평가할 때 그 기준이 된다는 이유만으로 표준지 소유자가 개별토지 소유자보다 불이익을 받는다고 할 수 없다. 3. 판단 먼저 이 사건 심판청구의 적법성에 관하여 본다. 헌법재판소법 제68조 제1항에 의하면 공권력행사 또는 불행사로 인하여 헌법상 보장된 기본권을 침해받은 자는 헌법소원심판을 청구할 수 있다고 규정하고 있고 위 규정의 공권력의 행사에는 입법작용도 포함되므로 법령에 의하여 기본권을 침해받았을 경우에는 법령 자체를 대상으로 하여 헌법소원심판을 청구할 수 있으나 법령자체 가 헌법소원심판의 대상이 될 수 있으려면 당해 법령이 구체적 집행행위를 매개로 하지 아니하고 직접적으로 국민의 기본권을 침해하고 있어야 한다(헌법재판소 1991. 6. 3. 선고, 89헌마46결정; 1992. 11. 12. 선고, 91헌마192 결정; 1995. 2. 23. 선고, 90헌마214결정; 1995. 7. 21. 선고, 94헌마191 결정 등 참조). 그런데 이 사건 심판대상 법령의 규정내용을 살펴보면 토지수용법 제46조는 토지수용의 경우 공시지가를 기준으로 하여 당해 토지의 이용계획, 지가변동률 기타 당해 토지의 위치ㆍ형상ㆍ환경ㆍ이용상황 등을 참작하여 평가한 적정가격으로 보상액을 정한다는 것이고, 지가공시및토지등의평가에관한법률 제10조 및 동 시행령 제12조는국가ㆍ지방자치단체, 기타 공공단체가 토지의 수용에 대한 보상 등의 목적으로 토지의 가격을 산정하는 경우에는 하나 또는 둘 이상의 표준지의 공시지가를 기준으로 하여야 한다는 것이고, 감정평가에 관한 규칙 제17조는 감정평가업자가 개별적으로 감정평가를 함에 있어 표준지 공시자가를 기준으로 평가한다는 것으로서 위 각 법령조항들 자체에 의하여 직접 기본권을 침해할 내용을 포함하고 있지 않으므로 청구인이 위 법령조항들 자체에 의하여 직접 기본권을 침해받았다고 볼 수 없다. 따라서 청구인의 위 각 법령조항에 대한 이 사건 헌법소원심판청구는 기본권침해의 직접성을 갖추지 못한 것으로서 부적법하다. 4. 결론 그렇다면 청구인의 이 사건 헌법소원심판청구는 부적법하므로 이를 각하하기로 하여 관여재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 1997. 2. 20. 재 판 장 재 판 관 김 용 준 _________________________ 재 판 관 김 문 희 _________________________ 재 판 관 황 도 연 _________________________ 재 판 관 이 재 화 _________________________ 재 판 관 조 승 형 _________________________ 재 판 관 정 경 식 _________________________ 주 심 재 판 관 고 중 석 _________________________ 재 판 관 신 창 언 _________________________ 재 판 관 이 영 모 _________________________

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 95헌마169

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

감정평가에관한규칙 제17조

징발법

공공용지의취득및손실보상에관한특례법 제4조

도시계획법

헌법재판소법 제68조

정부투자기관관리기본법