전원재판부 92헌마137, 1996. 8. 29.

【판시사항】 가. 법령(法令)에 대한 헌법소원청구(憲法訴願請求)가 청구기간(請求期間)을 도과(徒過) 한 것으로 부적법하다고 본 사례 나. 입법행위(立法行爲)에 의한 기본권침해(基本權侵害)와 헌법소원청구기간(憲法訴願請求期間)의 제한(制限) 【결정요지】 가. 구 자산재평가법시행령(1973.4.24. 대통령령 제6645호로 개정된 것, 이하 “재평가법시행령”이라 한다) 제3조 제2호와 구 금융기관의연체대출금에관한특별조치법시행령(1994.2.14. 대통령령 제14161호로 개정되기 전의 것, 이하 “연특법시행령”이라 한다) 제2조에 있어서는 청구인들 감정평가법인이 설립됨으로써 그 적용을 받게 된 1991.7.1.을 헌법재판소법 제69조 제1항 소정의 “그 사유가 있은 날”로 보아야 할 것이다. 따라서 청구인들은 위 기준일로부터 늦어도 180일 이내에 위 조항들에 대한 헌법소원을 청구하였어야 할 것인데도 그로부터 180일이 훨씬 지난 1992.6.26.에 헌법소원청구를 하였으므로, 이에 대한 헌법소원청구는 청구기간을 도과하였음이 명백하여 부적법하다. 나. 입법행위(立法行爲)의 속성상 침해행위(侵害行爲) 자체는 한번에 끝나는 것이고 그러한 입법행위(立法行爲)의 결과(結果)인 권리침해상태(權利侵害狀態)가 계속될 수 있을 뿐이라고 보아야 할 것이므로 법령(法令)에 의한 기본권침해(基本權侵害)의 경우에 침해행위(侵害行爲)의 결과(結果)가 계속 남아있다고 하여 청구기간(請求期間)의 제한(制限)을 배제한다는 것은 법적(法的) 안정성(安定性)의 확보를 위한 청구기간(請求期間)의 설정취지에 반하는 것으로서 부당하다. 재판관 김진우, 재판관 이재화, 재판관 조승형의 반대의견(反對意見) 가. 헌법재판소법(憲法裁判所法) 제40조 제1항에 의하여 행정소송법(行政訴訟法) 제20조 제2항 단서(但書)가 헌법소원심판(憲法訴願審判)에 준용(準用)됨에 따라 “정당(正當)한 사유(事由)”가 있는 경우에는 제소기간(提訴期間)의 도과(徒過)에도 불구하고 헌법소원심판청구(憲法訴願審判請求)는 적법(適法)하다고 할 것인바, “정당(正當)한 사유(事由)”라 함은 청구기간도과(請求期間徒過)의 원인 등 여러가지 사정을 종합하여 지연(遲延)된 심판청구(審判請求)를 허용하는 것이 사회통념상(社會通念上)으로 보아 상당한 경우를 뜻하는 것으로(헌법재판소 1993.7.29. 선고, 89헌마31 결정 참조), 민사소송법(民事訴訟法) 제160조의 “당사자(當事者)가 그 책임(責任)을 질 수 없는 사유(事由)”나 행정심판법(行政審判法) 제18조 제2항의 “천재(天災)ㆍ지변(地變)ㆍ전쟁(戰爭)ㆍ사변(事變) 그밖에 불가항력적(不可抗力的)인 사유(事由)”보다는 넓은 개념으로 보아야 할 것이다. 이 사건에서 청구인들은 재평가법시행령 제3조 제2호, 연특법시행령 제2조 규정상의 문제가 감정평가제도의 변천을 법령이 따라가지 못함으로써 발생한 것으로서 법령정비의 청원으로 해결하여야 한다고 인식하고 그에 따라 권리구제를 받기 위한 노력을 하다가 청구기간을 도과하게 된 것이므로, 이러한 경우에는 청구기간을 탄력적으로 해석ㆍ적용하여 청구기간도과에 “정당한 사유”가 있다고 봄으로써 가능한 한 국민의 기본권을 보장하고 헌법질서를 유지보장하는 쪽으로 노력하는 것이 바람직하다. 청 구 인 ○○감정평가법인 대표사원 이00 외 11인 청구인들 대리인 변호사 송 호 신 외 1인 【전문】【주 문】 이 사건 심판청구를 모두 각하한다. 【이 유】 1. 사건의 개요 및 심판의 대상 가. 사건의 개요 청구인들은 구 지가공시및토지등의평가에관한법률(1995.12.29. 법률 제5108호로 개정되기 전의 것, 이하 “지공법”이라고 한다) 제19조에 따라 1991.7.1. 건설부장관의 인가를 받아 설립된 감정평가법인들인바, 주식회사 한국감정원(이하 “한국감정원”이라고 한다)도 청구인들과 같이 지공법상의 감정평가법인 중 하나에 불과함에도 한국감정원만을 소정의 시가감정기관 또는 평가기관(이하 “감정기관”이라고 한다)으로 규정하고 있는 구 자산재평가법시행령(1973.4.24. 대통령령 제6645호로 개정된 것, 이하 “재평가법시행령”이라고 한다) 제3조 제2호, 구 금융기관의연체대출금에관한특별조치법시행령(1994.2.14. 대통령령 제14161호로 개정되기 전의 것, “연특법시행령”이라고 한다) 제2조 및 한국감정원을 복수평가시의 필수적 평가기관으로 규정한 주택분양가원가연동제시행지침(1990.5.22. 건설부 주정 제30417-12304호로 전문개정된 것, 이하 “이 사건 건설부지침”이라고 한다) 제5조 제2항, 공영개발사업용지규정(1991.10.18. 개정된 것, 이하 “이 사건 내무부규정”이라고 한다) 제16조 제2항은 합리적 이유없이 청구인들의 평등권, 직업의 자유 등을 침해하고 있다는 이유로 1992.6.26. 위 각 조항들에 대하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였고, 1995.3.24.에 이르러 구 지공법시행령(1995.6.30. 대통령령 제14690호로 개정되기 전의 것, 이하 “지공법시행령”이라고 한다) 제35조 제1호에 대하여 심판청구를 확장하는 청구를 하였다. 나. 심판의 대상 이 사건 심판대상 조항 및 그 내용은 다음과 같다. (1) 재평가법시행령 제3조(시가감정기관) 법 제7조 제2항의 규정에 의한 “금융기관 기타 기관”은 다음과 같다. 1. (생략) 2. 주식회사 한국감정원 (2) 연특법시행령 제2조(최저경매가격결정을 위한 평가기관) 법 제4조의 규정에 의하여 최저경매 가격을 평가할 기관은 주식회사 한국감정원 또는 금융기관으로 한다. 다만, 광업권을 평가하는 경우에는 대한광업진흥공사로 할 수 있다. (3) 주택분양가원가연동제시행지침 제5조 제2항 사업계획승인권자는 한국감정원과 감정평가업자 1인에게 택지가격의 감정평가를 의뢰하여야 한다. (4) 공영개발사업용지규정 제16조 제2항 공영개발사업용지규정 제16조 제1항의 규정에 의한 감정평가업자의 선정은 한국 감정원과 감정평가법인 1인으로 한다. (5) 지공법시행령 제35조(업무범위) 법 제20조 제2항의 규정에 의한 감정평가업자의 종별에 따른 업무범위는 다음 각호와 같다. 1. 감정평가법인의 경우 다른 법령에 따로 규정이 있는 경우를 제외한 감정평가업자의 모든 업무 2.3. (생략) 2. 청구인의 주장과 이해관계인들의 의견요지 가. 청구인의 주장요지 (1) 재평가법시행령 제3조 제2호, 연특법시행령 제2조는 은행법의 규정에 의한 금융기관과 더불어 한국감정원을 감정기관으로 규정하고 있으나 위 규정들은 아직 감정평가제도가 정비되지 않아 자격을 갖춘 전문감정평가기관이 존재하지 않던 때에 임시방편으로 제정된 것들로서 지공법의 시행에 따라 “자산재평가법에 의한 토지 등의 감정평가”, “법원에 계속중인 경매를 위한 토지 등의 감정평가”를 그 업무범위에 포함하고 있는 감정평가사제도가 실시됨으로써 실효되었다. (2) 지공법 제20조, 지공법시행령 제35조 제1호에 의하면 “자산재평가법에 의한 토지 등의 감정평가”, “법원에 계속중인 경매를 위한 토지 등의 감정평가”는 감정평가법인의 업무범위에 속하고, 지공법 제21조 제1항에 의하면 국가, 지방자치단체, 정부투자기관관리기본법에 의한 정부투자기관 기타 대통령령이 정하는 공공단체가 토지등의 관리ㆍ매입ㆍ매각ㆍ경매ㆍ재평가 등을 위하여 토지 등의 감정평가를 의뢰하고자 하는 경우에는 감정평가업자에게 의 뢰하여야 하는바, 이 사건 심판대상 조항들은 합리적 이유없이 감정평가법인의 하나에 불과한(지공법 부칙 제8조) 한국감정원을 다른 감정평가법인보다 우월적 지위에 두는 특혜를 주는 것으로서 청구인들의 헌법상 평등권, 직업선택의 자유, 행복추구권을 제한하고 있다. (3) 지공법시행령 제35조 제1호의 “다른 법령에 따로 규정이 있는 경우를 제외한”이라는 부분은 한국감정원을 포함한 모든 감정평가법인에게 공통으로 적용되어야 하는 제한규정임에도 재평가법시행령 제3조 제2호 및 연특법시행령 제2조가 한국감정원에 대하여만 특혜를 인정하는 것은 법체계에 반하는 것이다. 나. 한국감정원의 의견 (1) 적법요건에 대한 의견 (가) 이 사건 건설부지침 및 내무부규정은 행정기관의 내부적인 사무처리지침에 불과하므로 헌법소원의 대상이 될 수 없다. (나) 재평가법시행령 제3조 제2호, 연특법시행령 제2조, 이 사건 건설부지침 제5조 제2항은 청구인들 법인이 설립된 1991.7.1. 당시 이미 시행되고 있었고, 이 사건 내무부규정 제16조 제2항은 1991.10.18. 시행되었는바, 감정평가를 업으로 하는 청구인들로서는 이 사건 내무부규정에 대하여는 위 시행일 무렵에, 나머지 법규에 대하여는 위 법인설립 당시에 그 내용을 알았다고 보아야 할 것이다. 그렇다면 1992.6.26. 청구된 이 사건 헌법소원심판은 청구기간을 도과한 부적법한 청구이다. (2) 위헌여부에 대한 의견 (가) 지공법 제정 당시 입법자의 의도는 한국감정원이 아닌 다른 감정평가법인은 재평가법에 의한 감정평가, 연특법에 의한 경매부동산의 감정평가업무를 할 수 없도록 하려는 것이었으므로 그와 같은 내용의 재평가법시행령 제3조, 연특법시행령 제2조를 지공법 제20조 제1항과 조화시키기 위하여 지공법시행령 제35조 1호로 “다른 법령에 따로 규정이 있는 경우”에는 감정평가법인이라도 지공법 제20조 제1항에 규정된 업무를 할 수 없도록 한 것이다. (나) 한국감정원은 그 규모, 업무수행능력, 공신력 등의 면에서 다른 감정평가법인보다 뛰어나고 정부가 투자하는 감정단체로서 공정성의 확보되기 때문에 공익적 견지에서 특히 공정ㆍ정확한 감정평가가 요구되는 이 사건 심판대상 조항 관련 각 감정평가업무에 대하여는 다른 감정평가법인에 비하여 한국감정원에게 우월적 지위를 인정한 것이다. 따라서 이 사건 심판대상 조항들에 의한 기본권의 제한은 합목적성, 필요성, 비례성을 모두 갖춘 공익목적상 불가피한 최소한의 제한이다. 다. 건설부장관, 내무부장관의 의견요지 (1) 택지나 공영개발용지의 감정평가를 어느 감정평가업자에게 의뢰할 것인가하는 것은 재량의 문제로서 건설부나 내무부로서는 한국감정원이 업무수행능력이나 공신력에서 뛰어나다고 판단하여 복수평가시의 필수적 평가기관으로 하도록 내부적인 사무처리지침을 정한 것에 불과하다. 따라서 이 사건 건설부지침 및 내무부규정은 행정규칙에 해당하므로 헌법소원의 대상이 아니다. (2) 이 사건 헌법소원은 청구기간을 도과하여 부적법하다. 라. 재무부장관의 의견 (1) 지공법 제20조, 지공법시행령 제35조 제1호는 감정평가법인이 취급할 수 있는 업무의 범위를 “다른 법령에 따로 규정이 있는 경우를 제외한 감정평가업자의 모든 업무”로 규정하고 있고, 재평가법시행령 제3조 제2호와 연특법시행령 제2조가 감정평가법인 중 한국감정원만을 감정기관으로 규정한 것은 지공법시행령 제35조 제1호의 “다른 법령에 따로 규정이 있는 경우”에 해당하므로, 지공법이 신법이라는 이유만으로 위 조항들을 무효라고 할 수 없다. (2) 재평가법시행령과 연특법시행령은 각 자산재평가법 제7조 제2항, 금융기관의연체대출금에관한특별조치법 제4조의 위임에 의하여 제정된 것이고, 위 각 상위법률이 지공법과 상충되는 것도 아니므로 위 각 시행령의 규정들이 지공법에 반하는 것이라고 할 수 없다. (3) 자산재평가법에 의한 재평가는 세무회계 및 기업회계상 중대한 영향을 미치게 되므로 평가의 객관성ㆍ공정성ㆍ신뢰성이 절대적으로 요구되고, 금융기관의 연체대출금 회수를 위한 경매절차에 있어서도 담보물에 대한 공정하고 객관적인 평가가 필수적이다. 그런데 일반 감정평가법인은 영리추구를 회사의 제1목표로 하는 기업인 반면 한국감정원은 비록 주식회사의 형태를 취하고 있으나 정부와 금융기관이 각 49.4%, 50.6%를 출자하고 있는 공적 성격이 강한 감정기관으로서 객관성ㆍ신뢰성의 확보 면에서 차이가 있으므로 한국감정원만을 감정기관으로 정하고 있는 재평가법시행령 제3조 제2호, 연특법시행령 제2조가 위헌의 규정이라고 할 수 없다. 3. 판단 가. 헌법재판소법 제68조 제1항은 공권력의 행사 등으로 인하여 헌법상 보장된 기본권을 침해받은 자는 헌법소원심판을 청구할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제69조 제1항은 제68조 제1항의 규정에 의한 헌법소원의 심판은 그 사유가 있음을 안 날로부터 60일 이내에, 그 사유가 있은 날로부터 180일 이내에 청구하여야 한다고 청구기간의 기산점 및 그 기간에 관하여 규정하고 있다. 따라서 법령에 대한 헌법소원의 경우에도 법령의 시행과 동시에 기본권침해를 받은 자는 그 법령이 시행된 사실을 안 날로부터 60일 이내, 그 법령이 시행된 날로부터 180일 이내에, 법령이 시행된 후에 비로소 그 법령에 해당하는 사유가 발생하여 기본권의 침해를 받은 자는 그 사유가 발생하였음을 안 날로부터 60일 이내, 그 사유가 발생한 날로부터 180일 이내에 헌법소원심판을 청구하여야 할 것이다. 나. 이 사건 심판대상 조항 중 재평가법시행령 제3조 제2호, 연특법시행령 제2조, 이 사건 건설부지침 제5조 제2항, 지공법시행령 제35조 제1호는 청구인들 법인이 설립된 1991.7.1. 당시 이미 시행되고 있었고, 이 사건 내무부규정 제16조 제2항은 위 설립일 이후인 1991.10.18. 시행되었다. 그렇다면 이 사건 심판대상 조항 중 재평가법시행령 제3조 제2호, 연특법시행령 제2조와 이 사건 건설부지침 제5조 제2항 및 지공법시행령 제35조 제1호에 대하여는 청구인들 법인이 설립됨으로써 그 적용을 받게 된 1991.7.1.을, 이 사건 내무부규정 제16조 제2항에 대하여는 그 시행일인 1991.10.18.을 각 헌법재판소법 제69조 제1항 소정의 “그 사유가 있은 날”로 보아야 할 것이므로 청구인들은 위 각 기준일로부터 늦어도 180일 이내에 헌법소원심판을 청구하였어야 할 것인데도, 청구인들은 그로부터 180일이 훨씬 지난 1992.6.26. 지공법시행령 제35조 제1호를 제외한 나머지 심판대상 조항들에 대하여 헌법소원심판을 청구하였다가 1995.3.24. 지공법시행령 제35조 제1호에 대하여 청구를 확장하였으므로 이 사건 청구는 청구기간을 도과하였음이 명백하여 부적법하다. 다. 청구인들은 이에 대하여 위헌적인 내용을 담고 있는 이 사건 각 심판대상조항들이 개정되지 아니하고 존속하는 한 기본권 침해는 계속되는 것이므로 이러한 경우에는 청구기간의 제한이 적용되지 않는다는 취지의 주장을 한다. 그러나 입법행위는 그것이 국회입법이든 행정입법이든 막론하고 그 행위의 속성상 행위자체는 한번에 끝나는 것이고 그러한 입법행위의 결과인 권리침해상태가 계속될 수 있을 뿐이라고 보아야 할 것이다. 그렇다면 기본권침해행위는 한번에 끝났음에도 불구하고 그 결과가 계속 남아있다고 하여 청구기간의 제한이 배제되어야 한다는 청구인들의 주장은 법적 안정성의 확보를 위한 청구기간의 설정취지에 반하는 것으로서 이유없다(헌법재판소 1996.6.13. 선고, 95헌마115 결정 참조). 4. 결론 따라서 청구인들의 이 사건 심판청구를 모두 각하하기로 하여 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 재판관 김진우, 재판관 이재화, 재판관 조승형의 아래 5와 같은 반대의견이 있는 외에는 나머지 관여재판관의 일치된 의견에 의한 것이다. 5. 재판관 김진우, 재판관 이재화, 재판관 조승형의 반대의견 가. 우리는 다수의견 중 이 사건 건설부지침 제5조 제2항, 이 사건 내무부규정 제16조 제2항, 지공법시행령 제35조 제1호에 대한 심판청구 부분이 청구기간을 도과하여 부적법하다는 데 대하여는 찬성하나, 재평가법시행령 제3조 제2호, 연특법시행령 제2조 부분까지도 청구기간을 도과하여 부적법하다는데 대하여는 다음과 같은 이유로 반대한다. 나. 헌법재판소법 제40조 제1항에 의하여 행정소송법 제20조 제2항 단서가 헌법소원심판에 준용됨에 따라 “정당한 사유”가 있는 경우에는 제소기간의 도과에도 불구하고 헌법소원심판청구는 적법하다고 할 것인바, "정당한 사유”라 함은 청구기간도과의 원인 등 여러가지 사정을 종합하여 지연된 심판청구를 허용하는 것이 사회통념상으로 보아 상당한 경우를 뜻하는 것으로(헌법재판소 1993.7.29. 선고, 89헌마31 결정 참조), 민사소송법 제160조의 “당사자가 그 책임을 질 수 없는 사유”나 행정심판법 제18조 제2항의 “천재ㆍ지변ㆍ전쟁ㆍ사변 그 밖에 불가항력적인 사유”보다는 넓은 개념으로 보아야 할 것이다. 이 사건의 경우 청구인들이 청구기간을 도과시킨 것에는 우리나라 감정평가제도 및 법령의 연혁과도 밀접한 관련이 있으므로 이를 살피건대, 한국감정원이 설립된 1969년 당시 우리나라에는 체계화되고 공인된 감정평가제도가 없어 누구나 필요에 따라 감정평가업무를 행하고 금융기관이 전문감정기관의 역할을 하여 오던 가운데 정부가 사실상 공적 감정평가업무를 담당할 기관으로 한국감정원을 설립함에 따라 재평가법시행령 제3조 제2호와 연특법시행령 제2조에 기왕의 금융기관과 더불어 한국감정원이 감정기관으로 규정되게 된 것이다.그러다가 1972.12.30. 국토이용관리법이 제정ㆍ공포되면서 토지평가사제도가 시행되고, 1973.12.31. 감정평가에관한법률이 제정ㆍ공포되면서 공인감정사제도가 시행됨에 따라 비로소 우리나라에 국가가 자격을 인정하는 전문감정평가제도가 도입되었고, 그후 1989.7.1. 지공법이 시행되면서 토지평가사 및 공인감정사가 모두 지공법상의 감정평가사로 통합됨으로써 현재와 같이 일원화된 감정평가제도가 정립되었는바, 위 제도 변천에 맞추어 한국감정원도 감정평가에관한법률 시행 후에는 동법 소정의 감정회사로(감정평가에관한법률 부칙 제3조),지공법 시행 후에는 지공법 소정의 감정평가법인으로(지공법 부칙 제8조) 각 간주되었다. 그런데 감정평가에관한법률 시행 당시에는 한국감정원이 동법에 의하여 인가를 받은 유일한 감정회사였으므로 다른 감정회사와의 업무영역 관계에서 문제가 발생할 여지가 없었으나(다만 감정평가에관한법률시행령 제38조 제2호는 “법원에 계류중인 쟁송 또는 경매물건의 감정”을 감정회사가 아닌 감정업자의 업무범위에도 포함시키고 있어 연특법시행령 제2조와의 관계가 문제되었는데 이에 관한 한국공인감정사협의회의 질의에 대하여 재무부장관은 1982.9.24. 감정회사가 아닌 감정업자도 연특법시행령 제2조에 불구하고 금융기관에서 경매요청하는 부동산의 최저경매가격을 평가할 수 있다고 회답한 바 있다), 지공법이 시행된 후 다른 감정평가법인이 설립되면서 비로소 재평가법시행령 제3조 제2호 및 연특법시행령 제2조와 지공법시행령 제35조 제1호의 관계가 문제되게 되었는바, 청구인들은 앞서 본 제도 및 법령의 연혁에 비추어 이는 법령미정비, 즉 제도의 변천을 법령이 따라가지 못함으로써 발생할 문제이므로 법령정비를 청원함으로써 해결하여야 할 문제로 인식하게 된 것이고 그에 따라 관련부서에 법령개정건의를 하였다가 1992.6.8.과 같은 달 15. 부정적인 회신을 받고서야 관련부서가 전문감정평가제도의 확립에도 불구하고 한국감정원에 다른 감정평가법인에 대한 우월적 지위를 인정하고 위 법령을 계속 시행할 의사를 갖고 있는 것으로 인식하고 1992.6.26. 이 사건 심판청구를 하게 된 것이다. 물론 법령미정비의 경우라고 할지라도 결국 위헌문제가 발생하는 것이기는 하지만 앞서 본 제도 및 법령의 연혁과 한국감정원의 지위 변천, 재무부장관의 위 질의회답 내용에 비추어 보면 법률전문가가 아닌 청구인들의 위와 같은 인식 및 그에 따라 권리구제를 받기 위한 노력을 하다가 청구기간을 도과시킨 데 대하여 청구인들을 비난하기 보다는 위와 같은 경우에는 청구기간을 탄력적으로 해석ㆍ적용하여 청구기간도과에 “정당한 사유”가 있다고 봄으로써 가능한 한 국민의 기본권을 보장하고 헌법질서를 유지보장하는 쪽으로 노력하는 것이 바람직하다고 할 것이다. 다. 따라서 다수의견과 같이 이 사건 심판청구를 모두 각하할 것이 아니라 재평가법시행령 제3조 제2호, 연특법시행령 제2조 부분에 대하여는 본안판단을 하여야 할 것으로 생각한다. 1996. 8. 29. 재판장 재판관 김용준 재판관 김진우 재판관 김문희 주심 재판관 이재화 재판관 조승형 재판관 정경식 재판관 고중석 재판관 신창언

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 92헌마137

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

자산재평가법 제7조

감정평가에관한법률

정부투자기관관리기본법

행정심판법 제18조

금융기관의연체대출금에관한특별조치법시행령

자산재평가법시행령