전원재판부 91헌마117, 1995. 4. 20.

【전문】 헌 법 재 판 소 결 정 사 건 91헌마117 주민등록법 제18조등에 대한 헌법소원 청 구 인 홍 ○ 표 주 문 이 사건 심판청구를 모두 각하한다. 이 유 1. 사건의 개요 및 심판의 대상 가. 사건의 개요 청구인은, 금산군 남일면 ○○리 569에 있는 그의 소유 토지를 구두계약에 의하여 경작하고 있는 청구외 최○선에 대한 인적사항을 파악하는 것이 그 토지에 관한 차후의 권리행사 등에 필요할 것으로 생각하여, 1991. 7. 2. 서면으로 위 남일면장에게 위 최○선의 주민등록표등본 교부신청을 하였으나 같은 달 5. 교부거부처분을 받게 되자, 제3자에 대한 주민등록표의 열람 또는 등ㆍ초본의 교부신청을 함에 있어서 일정한 사유 및 그에 대한 입증자료를 요구하는 당시의 주민등록법 제18조 제2항 및 제4항, 같은 법시행령 제45조 제3항 및 제4항, 같은 법 시행규칙 제5조 제1항의 각 규정들이 헌법상 보장된 청구인의 기본권인 알 권리, 재판청구권 및 재산권등을 침해하였다 하여, 같은 해 7. 9. 헌법재판소법 제68조 제1항에 따라 이 사건 헌법소원심판청구를 하였다. 나. 심판의 대상 이 사건 심판의 대상은 1993. 12. 27. 법률 제4608호로 개정되기 전의 구 주민등록법(이하 “법”이라 한다) 제18조 제2항 및 제4항(신설 1991. 1. 14. 법률 제4314호), 1994. 6. 30. 대통령령 제14299호로 개정되기 전의 구 주민등록법시행령(이하 “시행령”이라 한다) 제45조 제3항 및 제4항(제6호), (제정 1970. 4. 10 대통령령 제4914호 ; 개정 1991. 4. 16. 대통령령 제13352호) 및 1994. 7. 1. 내무부령 제619호로 개정되 기 전의 구 주민등록법시행규칙(이하 “시행규칙”이라 한다) 제5조 제1항(제정 1969. 12. 30. 내무부령 제43호 ; 개정 1991. 6. 25. 내무부령 제533호)이 헌법상 보장된 청구인 주장의 기본권들을 침해하였는지의 여부이고, 그 규정내용은 다음과 같다. (가) 법 제18조(열람 또는 등ㆍ초본의 교부) ② 제1항의 규정에 의한 주민등록표의 열람 또는 등ㆍ초본의 교부신청은 본인 또는 세대원이 할 수 있으며, 대리신청하는 경우에는 본인 또는 세대원의 위임이 있어야 한다. 다만, 다음 각호의 경우에는 그러하지 아니하다.<신설 1991. 1. 14.> 1. 공무상 필요한 경우. 2. 관계법령에 의한 소송ㆍ비송사건ㆍ경매목적 수행상 필요한 경우 기타 대통령령으로 정하는 경우. ④ 제2항 및 제3항의 규정에 의한 주민등록표의 열람 또는 등ㆍ초본의 교부에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.<신설 1991. 1. 14> (나) 시행령 제45조(주민등록표의 열람, 등본 또는 초본의 교부) ③ 법 제18조 제2항 제2호의 규정에서 “기타 대통령령으로 정하는 경우”라 함 은 다음 각호의 경우를 말한다. 이 경우 제2호 해당자의 범위에 관하여는 내무부령으로 예시한다. 1. 다른 법령에서 본인 또는 세대원이 아닌 자에게 등ㆍ초본의 제출을 의무화하고 있는 경우 2. 정당한 이해관계가 있는 자가 신청하는 경우 3. 기타 시장ㆍ군수 또는 구청장이 공익을 위하여 특히 필요하다고 인정하는 경우 ④ 제2항의 규정에 의하여 주민등록표의 열람 또는 등ㆍ초본의 교부신청을 할 때에는 다음 각호의 구분에 의한 해당서류등을 제출하여야 한다. 6. 제3항 제2호의 경우에는 그 근거와 사유를 기재한 별지 제48호서식에 의한 신청서 및 이를 입증할 수 있는 자료 <전문개정 1991. 4. 16.> (다) 시행규칙 제5조(주민등록표의 열람 또는 등ㆍ초본의 교부등) ① 영 제45조 제3항의 후단의 규정에 의한 정당한 이해관계가 있는 자의 범위 에 관한 예시는 별표 3, 영 제45조 제4항 제4호 및 제6호의 규정에 의한 입증자료의 예시는 별표 4와 같다.<전문개정 1991. 6. 25> [별표 3] <신설 1991. 6. 25.> 정당한 이해관계가 있는 자의 예시(제5조 제1항 관련) [별표4] <신설 1991. 6. 25> 입증자료의 예시(제5조 제1항 관련) 2. 청구인의 주장과 관계기관의 의견 가. 청구인의 주장 각종 사법 및 행정 절차에서 이해관계 있는 상대방의 주소에 대한 증빙자료로서 그 주민등록표등본의 제출을 요구하고 있는 경우가 많을 뿐만 아니라, 대부분의 거래나 기타의 법률행위가 서면에 의하지 아니하고 이루어지는 우리의 사회현실상 상대방 당사자의 주민등록표의 열람이나 그 등ㆍ초본이 없이는 소송의 제기 및 수행 등 재판상의 권리행사가 불가능한 경우도 많으므로, 이해관계자에게는 당연히 그 상대방의 사생활의 비밀보호에 우선하여 어느 때나 아무런 제한 없이 그 주민등록표의 열람이나 등ㆍ초본교부의 신청이 가능하고 용이해야 한다. 그럼에도 불구하고 이 사건 심판대상인 위 법령규정들은 위 열람과 등ㆍ초본교부의 신청에 엄격한 입증자료의 제출을 요구할 뿐만 아니라 그 입증자료도 위 시행규칙에 정해진 것으로 제한하고 있고, 더욱이 그 등ㆍ초본의 발급권자인 관할시장등에게 그 필요성의 유무와 이해관계의 유무, 개인의 사생활 침해의 여부, 공익위반의 여부등에 관한 실질심사와 재량심사를 하도록 함으로써, 헌법상 보장된 청구인의 “알 권리”에 포함되는 타인의 주민등록표의 열람 및 등ㆍ초본교부 신청권을 박탈 내지 제한하여 이를 침해하고 있으며, 그 결과로서 청구인의 재판청구권과 재산권 행사에도 제한을 가하고 있는 것으로서 헌법에 위반된다. 나. 내부부장관과 법무부장관의 의견 (1) 이 사건 헌법소원의 대상이 된 법령규정들은 그 자체로서 바로 청구인의 기본권을 침해하는 것은 아니고 등ㆍ초본 교부권자의 교부거부처분이라는 별도의 집행행위가 있어야만 비로소 청구인의 기본권이 직접ㆍ현재적으로 침해되는 것인바, 청구인은 위와 같은 거부처분을 받았음에도 불구하고 이에 대하여는 다투지 아니하고 이 사건 법령규정들을 직접 대상으로 하여 헌법소원을 제기한 것이므로, 이 사건 심판청구는 기본권침해의 직접성 요건이 결여된 것이어서 부적법하다. (2) (가) 주민등록제도는 시ㆍ군ㆍ구의 관할구역 안에 거주하는 주민의 거주관계와 이동실태를 파악 관리하고 불순분자, 범법자 등을 색출하여 주민의 안정된 사회생활과 국가인적자원의 효율적 관리체계를 확립하는데 그 목적이 있다(법 제1조 참조). 그동안 타인의 주민등록표의 열람과 등ㆍ초본의 교부가 수수료만 납부하면 누구에게나 가능하도록 되어 있던 점이 국민의 사생활을 침해하고 정보자료의 보호와 안전관리에 대하여도 위험요소가 된다는 비판이 높았다. 이에 따라 주민등록관련 자료의 유출 및 불법사용을 방지할 수 있도록 주민등록표의 열람과 등ㆍ초본의 교부를 제한하고, 이러한 제한을 통하여 주민등록표의 열람 등이 개인의 사생활을 침해하고 각종 범죄행위에 악용되는 것을 막기 위하여 1991. 1.14. 법률을 개정하였다. (나) 주민등록관련 정보의 공개 제한은 개인의 사생활의 비밀보호를 위하여 불가피하다. “알 권리”가 헌법상 보장된 기본권으로 인정된다 하더라도, 그 권리의 행사로 타인의 명예나 권리 또는 공중도덕이나 사회윤리를 침해할 수 없으며(헌법 제21조 제4항) 국가안전보장, 질서유지, 공공복리등을 위하여 필요한 경우에는 법률로써 이를 제한 할 수 있다(헌법 제37조 제2항). 이러한 헌법 또는 법률의 유보에 따라 주민등록법에서는 사생활 비밀의 보호를 위하여 주민등록관련 정보의 공개를 제한하여, 주민등록표의 열람 또는 등ㆍ초본의 교부신청은 원칙적으로 본인이나 세대원 또는 그들의 위임을 받은 자만이 이를 할 수 있도록 한정하는 한편(법 제18조 제2항), “정당한 이해관계가 있는 자”는 그 사유를 입증하기만 하면 언제나 열람 또는 등ㆍ초본의 교부신청을 할 수 있도록 하였는데(시행령 제45조 제3항 제2호), 시행규칙에 규정된 입증자료는 단순히 예시적(例示的)인 것으로서 구체적 사안에 따라 해석상 폭넓은 융통성이 인정되고 있다. (3) 결국 헌법상 보장된 기본권의 행사일지라도 타인의 기본권을 침해하는 것은 제한되어야 하는 바, 이 사건 심판대상인 각 법령조항은 국민의 알 권리와 개인의 사생활을 보호받을 권리간의 “조화와 조정”을 꾀하여 일정한 경우에는 주민등록관련 정보의 공개를 제한하도록 하는 한편 정당한 이해관계가 있는 자가 타인의 주민등록표의 열람 또는 등ㆍ초본의 교부를 신청할 경우에는 이를 제한없이 허용하고 있어 헌법상 보장된 청구인의 알 권리나 재판청구권 또는 재산권을 침해하는 것이 아니므로 헌법에 위반되지 아니한다. 3. 판 단 먼저, 이 사건 심판청구의 적법여부에 관하여 본다. 이 사건의 경우와 같이 법령으로 인한 기본권침해를 이유로 헌법소원을 제기하려면 그 법령이 구체적인 집행행위를 기다리지 아니하고 그 자체로서 현재ㆍ직접적으로 헌법상 보장된 자기의 기본권을 침해하는 경우이어야 하고(당 재판소 1990. 6. 25. 선고 89헌마220 결정등 참조) 다만 집행행위를 매개로 하여 그 집행행위로 인하여 비로소 기본권이 침해되는 경우라도 그 집행행위를 대상으로 하는 구제절차가 없거나 또는 구제절차가 있다고 하더라도 그 절차에 의하여서는 권리구제의 기대가능성이 없고 단지 기본권침해를 당한 자에게 불필요한 우회의 절차를 강요하는 것밖에 되지 않는 경우등에만 예외적으로 그 집행행위를 대상으로 하지 않고 법령 그 자체를 직접 대상으로 한 헌법소원이 허용된다 할 것이다(당 재판소 1992. 4. 14. 선고 90헌마82 결정 참조). 그런데 이 사건 심판대상 법령조항들은 그 규정내용으로 보아 그 자체로서 현재ㆍ직접적으로 청구인 주장의 기본권들을 침해하는 성질의 것이 아니고 관할시장ㆍ군수 또는 구청장등 주민등록표등,초본 발급권자의 그 발급거부처분이라는 별도의 구체적인 집행행위가 있어야만 비로소 기본권의 직접적ㆍ현재적 침해가 문제될 수 있는 조항들이며, 한편 주민등록표등,초본 발급거부처분에 대하여는 행정심판법 및 행정소송법등에 그 구제절차가 규정되어 있고 그 구제절차에 의하여서는 권리구제의 기대가능성이 없는 경우라고도 할 수 없다. 그렇다면 위 법령조항들을 직접 대상으로 한 이 사건 헌법소원심판청구는 “침해의 직접성” 요건이 결여된 것으로서 부적법하므로 이를 각하하기로 하여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 1995. 4. 20. 재 판 장 재 판 관 김 용 준 __________________________ 재 판 관 김 진 우 __________________________ 재 판 관 김 문 희 __________________________ 주 심 재 판 관 황 도 연 ________________________ 재 판 관 이 재 화 ________________________ 재 판 관 조 승 형 ________________________ 재 판 관 정 경 식 ________________________ 재 판 관 고 중 석 ________________________ 재 판 관 신 창 언 ________________________

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 91헌마117

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[ 참조조문 ]

주민등록법시행규칙 제5조

주민등록법시행령

주민등록법 제18조

행정심판법

대한민국헌법

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