대법원 1990. 4. 13. 선고 88누11247 판결

[지적승인고시무효확인등][공1990.6.1.(873),1075] 【판시사항】 가. 도시계획 입안시에 행할 공고, 공람절차의 시행방법 나. 공고, 공람절차의 잘못과 지하철도 노선변경결정의 효력 다. 부산직할시장이 도시계획사업시행자인 경우 그가 내부결재의 형식으로 한 지적승인 및 공고의 적부(적극) 라. 타인의 토지를 지하철도용지로 계속 사용하기 위하여 취하여야 할 절차 마. 구 지하철도건설촉진법(1986.5.16. 지하철도의건설및운영에관한법률로 제명개정) 시행당시 지하철도의 건설인가를 받은 지하철도건설자가 그 준공일 전에 지하철도용지로 사용할 토지에 대하여 한 사용 및 손실보상 재결신청의 적부(적극) 【판결요지】 가. 시장, 군수가 그 관할구역 안에서 시행할 도시계획을 입안하고자 할 때에 주민의 의견을 청취하기 위하여 도시계획안의 내용을 당해 지방에서 발간되는 일간신문에 공고하고 일반에게 공람시켜야 한다고 규정한 도시계획법시행령 제14조의2 제6항(1988.2.16.령 제12397호로 개정되기 전의 것)은 일간신문에 공고함에 있어서는 도시계획의 기본적인 것만을 내용으로 하고, 공람절차에서 이를 보충하여 구체적인 것을 공람토록 한 것으로 보아야 할 것이다. 나. 부산지하철 1호선 연장에 관한 도시계획시설변경안에 관한 신문공고내용이 실제 계획노선과 불일치한 점이 있고 공람에 공한도면을 잘 알아 볼 수 없었다고 하더라도 이와 같은 잘못 때문에 그 후 일련의 절차를 거쳐 확정된 지하철도노선변경결정이 불존재한다던가 무효라고 할 수는 없다. 다. 도시계획법 제13조 제2항, 제4항의 규정에 의한 지적승인 및 고시에 관한 건설부장관의 권한은 같은 법 제10조, 같은법시행령 제6조 제1항(마)목(1)의 규정에 의하여 서울특별시장, 직할시장 또는 도지사에게 위임되어 있으므로 부산직할시장이 한 지적승인 및 고시는 정당한 권한에 의하여 이루어진 적법한 처분이라고 할 것이고, 지적승인 과정에서 내부결재의 형식만을 갖추었다 해서 그 승인이 없었다고는 할 수 없으며, 부산직할시장이 도시계획사업시행자가 된 경우에는 건설부장관의 위 지적승인권한이 부산직할시장에게 위임되지 않는다고 볼 근거는 없다. 라. 지하철도의건설및운영에관한법률 제7조의 규정은 지하철도건설자로 하여금 지하철도의 공사시행에 지장이 되는 장애물의 이전 기타 공사의 시행을 위하여 일시적으로 그 토지 등을 사용할 필요가 있을 경우에 토지수용법에 의한 수용 또는 사용의 절차를 거쳐 그 토지 등에 대한 사용의 권원을 취득하지 않더라도 이를 사용할 수 있다는 취지이고 위와 같은 일시적인 사용이 아니라 지하철도의 선로를 부설하여 지하철도용지로 사용할 경우와 같이 계속적인 사용의 경우에 있어서도 예정보상금의 공탁만으로 이를 사용할 수 있다는 취지는 아니므로 지하철도용지로 사용되는 토지에 대하여는 토지수용법이 규정한 수용 또는 사용절차에 따라 그 토지의 소유권을 취득하거나 그 토지의 지상 또는 지하에 대하여 사용권을 설정하여야만 이를 사용할 수 있다고 보는 것이 타당하다. 마. 구 지하철도촉진법(1986.5.16. 지하철도의건설및운영에관한법률로 제명개정) 시행 당시 지하철도에 대한 건설인가를 받은 지하철도건설자가 그 준공일전에 이 사건 토지의 지하부분을 지하철도용지로 사용하는데 대한 사용 및 손실보상의 재결을 신청하였다면, 그후 같은법 제7조의 규정취지를 착각하여 위 재결신청이 같은조 소정의 손실보상재결이라는 취지의 보완통지를 한 일이 있더라도 당초의 재결신청이 지하철도용지로 사용할 지하 부분에 대한 사용 및 손실보상의 재결신청으로서의 요건을 갖추고 있는 이상, 같은법 제5조 제2항(1986.5.16. 개정되기 전의 것) 소정 기간내에 적법한 재결신청을 한 것으로 보아야 할 것이다. 【참조조문】 가.나. 도시계획법 제16조의2 제2항 같은법시행령 (1988.2.16. 대통령령 제12397호로 개정되기 전의 것) 제14조의2 제6항 / 다. 도시계획법 제10조, 제13조, 같은법시행령 제6조 제1항 제1호 (마)목 (1) / 라. 지하철도의건설및운영에관한법률 제7조 제29조, 제30조 / 마. 구 지하철도건설촉진법 (개정된 제목:지하철도의 건설 및 운영에 관한 법률) 제5조 제2항(1986.5.16. 개정되기 전의 것) 【참조판례】 다.라.마. 대법원 1990.3.13. 선고 88누8296 판결(공1990,895) 【전 문】【원고, 상고인】 백재상 외 46인 원고들 소송대리인 변호사 이형규 외 1인 【피고, 피상고인】 부산직할시장 【원심판결】 부산고등법원 1988.10.22. 선고 88구216 판결 【주 문】 상고를 모두 기각한다. 상고비용은 원고들의 부담으로 한다. 【이 유】 상고이유 제(1)점을 본다. 도시계획법 제11조, 제16조의2 제2항, 같은법시행령 제14조의2 제6항(1988.2.16. 령 제12397호로 개정되기 전의 것)에는 시장, 군수가 그 관할구역 안에서 시행할 도시계획을 입안하고자 할 때에는 주민의 의견을 청취하고, 그 의견이 타당하다고 인정할 때에는 이를 도시계획에 반영하여야 하며, 그렇게 하기 위하여 입안하고자 하는 도시계획안의 내용을 당해 지방에서 발간되는 일간신문에 1회 이상 공고하고 14일 이상 일반에게 공람시켜야 한다고 규정되어 있는 바, 일간신문에 공고함에 있어서는 도시계획의 기본적인 것만을 내용으로 하고 공람절차에서 이를 보충하여 구체적인 것을 공람토록 한 것으로 보아야 할 것이다. 원심인용의 증거들, 특히 을제14호증의 1, 2(공람대장 표지 및 내용), 을제13호증(판결)을 기록에 의하여 살펴보면, 피고가 1984.3.15. 부산시 공고 제104호로 부산지하철 1호선의 연장에 관한 도시계획시설변경안을 당해 지방의 일간지인 부산일보에 공고하면서 원심판시와 같이 부산 서구 서대신동 2가 35의5부터 같은 서대신동 2가 281의3 사이에 위치한 원고들 소유의 이 사건 토지를 포함한 같은 동 3가 일대의 지하에 지하철도 노선이 설치됨을 간접적으로 표시하였고, 공람절차에서 원고들 소유의 이 사건 토지 지하에 서대신동 2가 35의5에서 서대신동 2가 281의3 사이를 통과하는 지하철도 노선이 설치됨을 표시하는 도면을 비치하여 공람에 공하였다는 원심의 사실인정에 수긍이 가는 바이므로, 이 사건 토지들에 관한 도시계획시설변경의 공고 공람절차는 거쳤다고 보아야 할 것이다. 소론과 같이 신문공고내용이 실제 계획노선과 불일치한 점이 있고 공람에 공한 공람도면을 잘 알아볼 수 없었다고 하더라도 이와 같은 잘못 때문에 그후의 일련의 절차를 거쳐 확정된 위 지하철도 노선변경결정이 부존재한다던가 무효라고 할 수는 없을 것이다. 논지 이유없다. 상고이유 제(2)점을 본다. 원심이 적법하게 인정한 바에 의하면, 피고는 이 사건 지하철 노선변경에 관한 도시계획시설변경안에 대하여 원심판시와 같이 1984.7.23. 건설부장관으로부터 부산 도시계획시설 변경결정을 받은 후 그가 1984.10.4. 지하철 1호선의 노선변경결정에 따른 지적승인을 하여 같은 달 12. 이를 관보 제9864호에 부산직할시 고시 제231호로 고시하였다는 것이다. 그런데 도시계획법 제13조 제2항, 제4항의 규정에 의한 지적승인 및 고시에 관한 건설부장관의 권한은 같은 법 제10조, 같은법시행령 제6조 제1항 제1호 (마)목 (1)의 규정에 의하여 서울특별시장, 직할시장 또는 도지사에게 위임되어 있으므로 피고인 부산직할시장이 한 위 지적승인 및 고시는 정당한 권한에 의하여 이루어진 적법한 처분이라고 할 것이다. 피고가 도시계획법 제13조에 의한 지적승인을 하는 과정에서 소론과 같이 내부결재의 형식만을 갖추었다 해서 피고의 승인이 없었다고는 할 수 없으며, 서울특별시장 또는 부산직할시장이 도시계획사업시행자가 된 경우에는 건설부장관의 위 지적승인권한이 서울특별시장이나 부산직할시장에게 위임되지 않는다고 볼 근거는 없다. 논지 이유없다. 상고이유 제(3)점을 본다. (1) 토지수용법 제17조는 기업자가 같은법 제16조 제1항의 규정에 의한 사업인정고시가 있는 때로부터 1년내에 같은 법 제25조 제2항의 규정에 의한 재결신청을 하지 않을 때에는 그 사업의 인정은 그 기간 만료일의 익일부터 효력을 잃는다고 되어 있는데 피고는 토지수용법 제16조의 사업인정고시에 해당하는 1985.6.20.의 부산직할시 고시 제141호로 된 이 사건 지하철노선변경의 도시계획사업실시계획 인가고시일로부터 1년 이내에 같은 법 제25조 제2항에 의한 재결신청을 하지 아니하여 위 지하철노선변경의 사업인정은 그 기간만료일인 1986.6.21. 실효되었다는 원고들의 주장에 대하여, 원심은 판단하기를 토지수용법에 의한 철도용지, 그 토지 안에 있는 건물, 토지 위에 정착된 물건의 소유권 또는 그 이외의 권리를 수용하고져 할 때에는 지하철도의건설및운영에관한법률 제5조 제2항에 의할 것이지만, 그렇지 않고 이 사건에서와 같이 지하부분의 사용에 관한 것이라면 위 법률 제7조의 절차에 의하여 가능하고 여기서 지하부분의 사용이라 함은 일시적인 사용만을 의미하지 않고 영구적인 사용도 포함된다고 보이는 바, 피고가 부산직할시 고시 제141호로 된 도시계획사업실시계획 인가고시에서 정한 지하철도건설공사 시행기간중인 1987.6.16. 위 법률 제7조에 따라 원고들 소유의 이 사건 토지의 지하부분 사용등에 관한 재결신청을 하여 같은 해 8.14. 재결을 받았으므로 위 사업인정이 실효되었다고 볼 수 없다고 판시하여 원고들의 주장을 배척하였다. (2) 그러나 지하철도의건설및운영에관한법률 제7조의 규정에 의하면, 지하철도 건설자는 지하철도의 건설이나 개량공사의 시행을 함에 있어서 지장이 되는 장애물의 이전, 기타 공사의 시행으로 인하여 생기는 손실의 보상에 대하여 소유자 및 관계인과 합의하여야 하고 협의가 성립되지 않으면 관할 토지수용위원회에 재결을 신청할 수 있으며, 재결이 있을 때에는 그 토지등의 예정보상금을 공탁하고 공사시행에 이를 사용할 수 있도록 되어 있는 바, 이는 지하철도 건설자로 하여금 지하철도의 공사시행에 지장이 되는 장애물의 이전, 기타 공사의 시행을 위하여 일시적으로 그 토지등을 사용할 필요가 있을 경우에 토지수용법에 의한 수용 또는 사용의 절차를 거쳐 그 토지등에 대한 사용의 권원을 취득하지 않더라도 이를 사용할 수 있다는 취지이고, 위와 같은 일시적인 사용이 아니라 지하철도의 선고를 부설하여 지하철도 용지로 사용할 경우와 같이 계속적인 사용의 경우에 있어서도 예정보상금의 공탁만으로 이를 사용할 수 있다는 취지는 아니다. 따라서 지하철도 용지로 사용되는 토지에 대하여는 토지수용법이 규정한 수용 또는 사용절차에 따라 그 토지의 소유권을 취득하거나 그 토지의 지상 또는 지하에 대하여 사용권을 설정하여야만 이를 사용할 수 있다고 보는 것이 타당하다 ( 당원 1990.3.13.선고 88누8296 판결 참조). 원심판결이 이 사건 토지를 지하철도 용지로 사용함에 있어서 위 지하철도의건설및운영에관한법률 제7조에 의한 재결을 거쳤으므로 피고의 재결신청과정은 적법하다고 판시한 것은 위와 같은 법리를 오해하였다고 할 것이다. (3) 그러나 이 사건 지하철도에 대한 건설인가가 있었던 1985.5.22. 당시 시행되던 지하철도건설촉진법 제5조 제2항(1986.5.16. 개정되기 전의 것)은 지하철도건설자가 철도법 제6조의 규정에 의한 철도건설인가를 받은 후 토지수용법에 의하여 지하철도용지, 그 토지 안의 건물 또는 토지에 정착된 물건의 소유권 또는 그 이외의 권리를 수용함에 있어서 협의가 성립되지 아니하거나 협의를 할 수 없는 경우에는 토지수용법 제17조 및 제25조 제2항의 규정에 불구하고, 철도법 제6조의 규정에 의한 철도건설인가시에 정한 지하철도 건설공사시행기간내에 재결신청을 할 수 있다고 규정하고 있는 바, 기록에 의하면 이 사건 지하철도 건설인가 및 도시계획실시계획 인가고시에 정한 준공일은 1987.12.31.이고 피고는 위 준공일전인 1987.6.16. 이 사건 토지의 지하부분을 지하철도 용지로 사용하는데 대한 사용 및 손실보상의 재결을 신청하였고, 그 후 피고는 위 재결신청이 위 법 제7조 소정의 손실보상재결이라는 취지의 보완통지를 한 일이 있음을 알 수 있는 바, 이러한 보완통지는 앞에서 본 위 법률의 규정취지를 착각한 데에 따른 것이라고 보아야 할 것이고, 당초의 재결신청이 지하철도 용지로 사용할 지하부분에 대한 사용 및 손실보상의 재결신청으로서의 요건을 갖추고 있는 이상, 위 구법 제5조 제2항 소정기간 내에 적법한 재결신청을 한 것으로 보아야 할 것 이므로(위 대법원 판결 참조), 이 사건 지하철도 노선변경에 따른 사업인정은 그 고시일로부터 1년내에 재결신청을 한 바 없어 그 효력이 상실되었다는 상고논지는 결국 그 이유없음에 귀착된다. 그러므로 상고를 모두 기각하고, 상고비용은 패소한 원고들의 부담으로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다. 대법관 박우동(재판장) 이재성 윤영철 김용준

[출처] 대한민국 법원 : 종합법률정보 - 88누11247 (2089244)

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[ 참조조문 ]

토지수용법 제7조 제16조 제17조 제25조

도시계획법 제6조 제10조 제11조 제13조 제16조 제29조 제30조

철도법 제6조

지하철도건설촉진법 제5조

도시계획법시행령 제6조 제14조

지하철도의건설및운영에관한법률 제5조 제7조