전원재판부 2021헌바116, 2023. 8. 31.

【전문】【당 사 자】 사 건 2021헌바116 구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제85조 제1항 등 위헌소원 청 구 인 김○○ 국선대리인 변호사 손유정 당 해 사 건 부산고등법원(창원) 2020누10992 손실보상금등 선 고 일 2023. 8. 31. 【주 문】 구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정되고, 2018. 12. 31. 법률 제16138호로 개정되기 전의 것) 제85조 제1항 전문 중 ‘토지소유자가 제34조에 따른 재결에 불복할 때에는 재결서를 받은 날부터 60일 이내에 보상금의 증감에 관한 행정소송을 제기할 수 있다.’ 부분은 헌법에 위반되지 아니한다. 【이 유】 1. 사건개요 가. 청구인은 ○○재개발정비사업조합(이하 ‘이 사건 조합’이라 한다)이 수행하는 주택재개발사업의 대상에 해당하는 창원시 마산회원구 (주소 생략) 토지 및 그 지상 건물 등(이하 ‘이 사건 토지 및 건물 등’이라 한다)을 소유한 자이다. 나. 창원시장은 위 주택재개발 사업에 관하여, 2014. 7. 15. 사업시행계획인가를, 2015. 6. 19. 관리처분계획인가를 고시하였다. 다. 경상남도지방토지수용위원회는 2016. 7. 26. 손실보상금을 45,920,700원, 수용 개시일을 2016. 9. 19.로 정하여 이 사건 토지 및 건물 등을 수용하는 재결(이하 ‘이 사건 수용재결’이라 한다)을 하였다. 라. 청구인은 2016. 8. 16. 이 사건 수용재결서 정본을 송달받고, 그로부터 60일이 경과한 2019. 8. 16. 이 사건 조합을 상대로 손실보상금의 증액을 청구하는 소를 제기하였으나, 2020. 5. 13. 구 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’ 제85조가 정한 제소기간 도과를 이유로 소 각하되었다(창원지방법원 2019구단12860). 마. 청구인은 2020. 6. 2. 항소하였고[부산고등법원(창원) 2020누10992], 항소심 계속 중 구 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’ 제85조 제1항 및 제2항에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나[부산고등법원(창원) 2020아4], 청구인의 항소 및 위헌법률심판제청신청은 2021. 4. 14. 모두 기각되었다. 청구인은 2021. 5. 10. 상고하였으나(대법원 2021두38420), 2021. 7. 21. 상고 기각되었다. 바. 청구인은 2021. 5. 12. 구 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’ 제85조 제1항 및 제2항에 대하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 2. 심판대상 청구인은 구 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정되고, 2018. 12. 31. 법률 제16138호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 토지보상법’이라 하고, 구체적 연혁과 관계없이 현행법을 ‘토지보상법’이라 한다) 제85조 제1항과 함께 같은 조 제2항에 대하여도 심판청구를 하였다. 그런데 청구인은 토지보상법 제85조 제2항 자체의 위헌 여부에 관하여는 아무런 주장을 하지 않고 있고, 청구인은 당해 사건에서 사업시행자인 이 사건 조합을 상대로 적법하게 소를 제기하여 피고적격이 문제되지 않으므로 피고적격에 관한 토지보상법 제85조 제2항은 심판대상에서 제외한다. 한편, 청구인은 구 토지보상법 제85조 제1항 전부에 대하여 심판청구를 하였다. 그러나 당해 사건은 토지소유자가 제34조에 따른 재결에 불복할 경우 보상금의 증감에 관한 행정소송 제소기간을 60일로 제한한 것과 관련된 것이므로, 심판대상을 이와 관련된 부분으로 한정한다. 그렇다면 이 사건 심판대상은 구 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정되고, 2018. 12. 31. 법률 제16138호로 개정되기 전의 것) 제85조 제1항 전문 중 ‘토지소유자가 제34조에 따른 재결에 불복할 때에는 재결서를 받은 날부터 60일 이내에 보상금의 증감에 관한 행정소송을 제기할 수 있다.’ 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다. [심판대상조항] 구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정되고, 2018. 12. 31. 법률 제16138호로 개정되기 전의 것) 제85조(행정소송의 제기) ① 사업시행자, 토지소유자 또는 관계인은 제34조에 따른 재결에 불복할 때에는 재결서를 받은 날부터 60일 이내에, 이의신청을 거쳤을 때에는 이의신청에 대한 재결서를 받은 날부터 30일 이내에 각각 행정소송을 제기할 수 있다. 이 경우 사업시행자는 행정소송을 제기하기 전에 제84조에 따라 늘어난 보상금을 공탁하여야 하며, 보상금을 받을 자는 공탁된 보상금을 소송이 종결될 때까지 수령할 수 없다. [관련조항] 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2018. 12. 31. 법률 제16138호로 개정된 것) 제85조(행정소송의 제기) ① 사업시행자, 토지소유자 또는 관계인은 제34조에 따른 재결에 불복할 때에는 재결서를 받은 날부터 90일 이내에, 이의신청을 거쳤을 때에는 이의신청에 대한 재결서를 받은 날부터 60일 이내에 각각 행정소송을 제기할 수 있다. 이 경우 사업시행자는 행정소송을 제기하기 전에 제84조에 따라 늘어난 보상금을 공탁하여야 하며, 보상금을 받을 자는 공탁된 보상금을 소송이 종결될 때까지 수령할 수 없다. 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정된 것) 제34조(재결) ① 토지수용위원회의 재결은 서면으로 한다. ② 제1항에 따른 재결서에는 주문 및 그 이유와 재결일을 적고, 위원장 및 회의에 참석한 위원이 기명날인한 후 그 정본(正本)을 사업시행자, 토지소유자 및 관계인에게 송달하여야 한다. 제85조(행정소송의 제기) ② 제1항에 따라 제기하려는 행정소송이 보상금의 증감(增減)에 관한 소송인 경우 그 소송을 제기하는 자가 토지소유자 또는 관계인일 때에는 사업시행자를, 사업시행자일 때에는 토지소유자 또는 관계인을 각각 피고로 한다. 3. 청구인의 주장 가. 심판대상조항은 제소기간을 지나치게 단기로 규정하고 있어 토지소유자로 하여금 재판청구권 행사를 불가능하게 하거나 현저히 곤란하게 하고 정당한 보상을 받을 권리를 실질적으로 행사할 수 없게 한다. 따라서 심판대상조항은 청구인의 재판청구권 및 재산권을 침해한다. 나. 심판대상조항은 이 사건 토지 및 건물 등에 거주하면서 이를 사용ㆍ수익하였던 청구인의 거주ㆍ이전의 자유, 행복추구권을 침해할 뿐 아니라, 헌법 제1조(국민주권주의), 제10조(국가의 기본권보호의무), 제11조 제1항(평등권), 제40조(국회의 입법권), 제75조(포괄위임금지원칙) 및 법치국가원리에 위반된다. 4. 판단 가. 쟁점의 정리 (1) 심판대상조항은 토지수용위원회의 수용재결에 대하여 보상금증감청구소송을 제기하려는 토지소유자의 제소기간을 ‘재결서를 받은 날부터 60일 이내’로 정하고 있는 것으로, 재판청구권 침해 여부가 문제된다. (2) 청구인은 심판대상조항으로 인하여 정당한 보상을 받을 권리를 실질적으로 행사할 수 없어 청구인의 재산권이 제한된다고 주장한다. 그런데 보상금증감청구소송의 제소기간은 정당한 보상을 받을 권리와 관련은 있지만, 이는 소송을 매개로 한 간접적인 관련성만을 가질 뿐이지, 심판대상조항이 정당한 보상을 받을 권리를 직접 제한한다고 보기는 어려우므로(헌재 2016. 7. 28. 2014헌바206 참조) 재산권 침해 여부는 별도로 판단하지 아니한다. (3) 청구인은 심판대상조항으로 인하여 청구인의 거주ㆍ이전의 자유, 행복추구권이 침해된다고 주장하고 있으나, 심판대상조항이 청구인의 거주ㆍ이전의 자유를 직접 제한한다고 볼 수 없고, 행복추구권이 침해된다는 주장은 재판청구권 침해 주장을 다른 측면에서 반복하는 것에 불과하므로 이 주장에 대해 별도로 판단하지 아니한다. (4) 나아가 청구인은 심판대상조항이 헌법 제1조(국민주권주의), 제10조(국가의 기본권보호의무), 제11조 제1항(평등권), 제40조(국회의 입법권), 제75조(포괄위임금지원칙) 및 법치국가원리에 위반된다고 주장하나, 그 구체적인 이유에 대하여는 아무런 주장이 없는바, 이에 관하여도 별도로 판단하지 아니한다. 나. 재판청구권 침해 여부 (1) 헌법재판소 선례 헌법재판소는 헌재 2016. 7. 28. 2014헌바206 결정에서, 심판대상조항이 재판청구권을 침해하지 않는다고 판단하였는데, 그 이유는 다음과 같다. 『심판대상조항은 토지소유자가 토지수용위원회의 수용재결에 관하여 보상금증감청구소송을 제기하고자 할 경우 재결서를 받은 날부터 60일 이내에 소를 제기하도록 하고 있어 비교적 단기의 제소기간을 설정하고 있다. 토지수용에 관련된 공익사업은 국민경제에 중대한 영향을 미치는 경우가 대부분이므로 이를 신속하고 안정적으로 진행하여야 할 필요성이 있다. 공익사업과 관련하여서는 다수의 이해관계자가 등장하게 되는데, 사업시행자가 다수의 이해관계자들과 수용할 토지의 구역이나 손실보상을 둘러싼 분쟁 등 토지수용에 관한 법률관계를 신속하게 확정하는 것은 공익사업의 원활한 추진에 필수적인 요소이다. 특히 토지소유자가 뒤늦게 보상금증감청구소송을 제기하여 법원에 의하여 보상금의 증액이 이루어지는 경우, 사업시행자가 추가적인 사업비를 마련하고 보상절차를 진행하기 위하여 공익사업의 진행이 지연될 수 있다. 즉, 공익사업의 신속하고 안정적인 시행을 위해서는 수용대상토지의 수용 여부 못지않게 보상금을 둘러싼 분쟁 역시 조속히 확정하여야 할 필요가 있다는 점에서, 심판대상조항이 보상금증감청구소송의 제소기간을 60일로 정한 것이 입법재량의 한계를 일탈하였다고는 할 수 없다. 또한 사업시행자는 토지를 수용하기 위하여 수용재결 이전에 토지소유자 및 관계인과 수용 및 보상에 관하여 협의절차를 거쳐야 하므로(토지보상법 제26조 제1항) 토지소유자는 수용재결 이전 단계부터 사업시행자와 보상금 액수에 관하여 협의하게 된다. 협의가 성립하지 않은 경우 토지수용위원회의 수용재결 절차를 거치게 되는데, 수용재결 절차에서도 토지소유자는 의견진술(토지보상법 제31조 제2항, 제32조 제2항)의 기회 등을 통해 사업시행자와 적정한 보상금 액수에 대하여 다투게 된다. 이처럼 토지소유자는 협의, 수용재결의 절차를 진행하면서 사업시행자와 이미 오랜 시간에 걸쳐 해당 토지에 대한 보상금이 적정한지에 관하여 다투어 왔기 때문에, 토지수용위원회의 수용재결 중 보상금 액수를 검토하고 이에 관하여 불복할 것인지 여부에 관하여 결정하고 제소를 준비하는 데에 많은 시간이 필요하다고 볼 수는 없다(헌재 1996. 8. 29. 93헌바63등 참조). 이러한 점에 비추어 볼 때 심판대상조항이 보상금증감청구소송의 제소기간을 일반 항고소송의 제소기간보다 단기인 60일로 정하였다고 하여도, 결코 그 기간이 지나치게 짧아 토지소유자의 재판청구권 행사를 불가능하게 하거나 현저히 곤란하게 한다고 할 수 없다. 따라서 심판대상조항이 정한 60일의 제소기간은 입법형성의 한계를 벗어나지 않았다고 할 것이므로, 심판대상조항은 보상금증감청구소송을 제기하려는 토지소유자의 재판청구권을 침해하지 아니한다.』 (2) 선례 변경의 필요 여부 심판대상조항은 2018. 12. 31. 법률 제16138호로 개정되어 제소기간이 90일로 늘어나 그 제한이 완화되긴 하였으나, 이러한 사실만으로 선례의 결정 이유와 달리 판단해야할 정도의 사정변경이 있다고 보기는 어렵다. 제소기간을 어떻게 정할 것인지는 입법자의 재량의 영역이라 할 것인바, 앞서 본 바와 같이 입법자는 분쟁의 조속한 확정을 위하여 심판대상조항에서 제소기간을 60일로 정한 것이었고, 헌법재판소는 이러한 입법자의 판단이 입법형성의 한계를 벗어나지 않았다고 보았다. 심판대상조항에 대한 선례의 결정 이유는 이 사건에서도 그대로 타당하므로, 이 사건에서도 위 견해를 그대로 유지하기로 한다. 따라서 심판대상조항은 재판청구권을 침해하지 아니한다. 5. 결론 그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. [/] [/] 재판장,유남석,이은애,이종석,이영진,김기영,문형배,이미선,김형두,정정미

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2021헌바116

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