국민권익위원회 2021-13868, 2022. 4. 19., 인용

【재결요지】 사건명 토지사용허가 거부처분 취소청구 사건번호 2021-13868 재결일자 2022. 4. 19. 재결결과 인용 【주문】 피청구인이 2021. 7. 26. 청구인에게 한 국유재산 사용허가 거부처분을 취소한다. 【청구취지】 주문과 같다. 【이유】 1. 사건개요 청구인은 자신이 소유한 경기도 **군 **읍 ○○리(이하 ‘○○리’라 한다) 23*-*3번지에 건축하는 농업용 창고(18㎡)의 진출입로로 사용하겠다며 2021. 7. 21. 피청구인에게 국유재산인 ○○리 23*-**8번지 345㎡ 중 일부(약 30㎡ ~ 50㎡, 이하 ‘이 사건 신청지’라 한다)에 대한 사용허가 신청을 하였으며, 피청구인은 2021. 7. 26. 청구인에게 ‘「국유재산법」 제18조(영구시설물의 축조금지)에 해당하여 사용허가 불가하다’는 취지로 국유재산 사용허가 거부처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 청구인이 2020. 6. 8. **군수에게 농업용 창고의 건축신고를 하고 이를 승인받은 후 건축행위를 진행하려고 하자 **군수는 공로인 이 사건 신청지에 대한 진입도로 사용승낙서를 첨부하라고 보완 요구하였으며, 이에 피청구인에게 이 사건 신청지의 사용허가를 신청하였으나, 피청구인이 이를 거부하였다. 나. 이 사건 신청지가 포함된 ○○리 23*-**8번지 등은 원래 청구인의 소유였으나, 피청구인이 새로운 철도 노선의 공사를 진행하면서 인근 마을로 연결하는 대체도로로 사용하기 위해 청구인으로부터 매수하였는바, 이 사건 신청지는 불특정 다수의 주민이 이용할 수 있도록 설계된 것으로, 청구인 토지에서 농사를 짓기 위해서는 이 사건 신청지를 통행하여야 하므로 주위토지통행권이 있다고 할 것이고, 피청구인이 이 사건 신청지에 인접한 ○○리 23*-*8번지에 대하여는 피청구인 부담으로 보강토 공사를 하여 다른 사람이 사용하도록 하거나 이 사건 신청지 인접의 국유지(현황도로)에는 주택이 들어서고 있는데 청구인에 대하여만 사용허가를 거부하였으므로 이는 평등의 원칙 및 자기구속의 원칙을 위반한 것이다. 3. 피청구인 주장 가. 청구인이 이 사건 신청지를 불법으로 점유하여 배수관로를 매설하였을 뿐만 아니라 50㎡ 상당을 콘크리트 포장한 후 본인 소유의 토지(○○리 23*-5번지)에 접도시키는 위법한 행위로 건축허가 조건을 충족시킨 후 **군에 건축허가 신고를 하였다. 나. 「국유재산법」 제18조제1항은 ‘국가 외의 자는 국유재산에 건물, 교량 등 구조물과 그 밖의 영구시설물을 축조하지 못한다.’고 규정하고 있으며, 기획재정부 유권해석 및 국가철도공단 감사결과에서도 ‘국유지 상에 진출입로를 개설하는 경우 당해 국유지는 계속 같은 목적으로 사용되도록 그 용도가 제한되어 국가의 소유권 행사와 장래 행정 및 기타 목적 사용에 장애가 되므로 진출입로 개설을 목적으로 하는 국유지의 임대ㆍ대부는 허용될 수 없다’는 입장인바, 청구인의 요구는 수용될 수 없다. 4. 관계법령 국유재산법 제2조, 제18조, 제30조, 제35조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 등기사항전부증면서, 건축ㆍ대수선ㆍ용도변경 신고필증, 국민신문고 민원, 이 사건 처분서 등 각 사본의 기재내용을 종합하면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 피청구인은 2009년경 이 사건 신청지가 포함된 ○○리 23*-**8번지 등을 청구인으로부터 매수하였고, 이후 ○○리 23*-**8번지번지는 ‘□□복선전철사업’ 편입지로서 현황도로 등으로 사용되고 있으며, 「철도의 건설 및 철도시설 유지관리에 관한 법률」 제15조제3항 등에 따라 **군에 양여될 예정에 있다. 나. 청구인은 2020. 5. 12.경 **군수에게 청구인 토지(○○리 23*-*3번지)에 창고시설을 건축하겠다고 신고하였으며, **군수는 2020. 6. 8. 청구인에게 건축 신고필증을 교부하였다. 다. 청구인은 2021. 7. 21. 피청구인에게 다음과 같은 취지로 이 사건 신청지에 대한 사용허가를 신청하였다. 다 음 - ○ (생략) 창고 부지로 출입을 하려면 이 사건 신청지를 경유하게 되어 **군청에 착공신고를 하려하자 귀 공단의 동의가 있어야 한다고 함 ○ ○○리 23*-**8번지는 ○○리 23*-*1번지에서 분할된 토지로 그 토지 소유자는 원래 본인이었으나 2009년에 철도공사를 하면서 본인으로부터 매수한 토지이며 철도시설용이 아니라 ○○리 24*번지 일대로 진입하는 도로를 개설하기 위해 매수하고는 도로포장까지 해주어 그 마을에서 도로로 사용하고 있음 ○ 그러나 귀 공단에서 도로포장하면서 정작 청구인 소유의 ○○리 23*-*3번지에 접하는 부분까지 포장을 하지 않고 비포장 상태로 방치하여 본인은 부득이 ○○리 23*-*3번지를 경작하기 위해 이 사건 신청지를 통로로 사용하여 현재에 이르렀고 청구인 소유 토지의 관리를 위해 창고를 건축하려는 것임 ○ ○○리 23*-*1번지 토지를 분할하여 도로용으로 매수하면서 도로용지가 아닌 토지까지 과도하게 매입하여 청구인 토지를 소위 맹지로 만들어 부당한 피해를 입게 한 것은 아닌지? - 그렇다면 용도 이외의 잔여지(이 사건 신청지)는 원 소유자인 청구인에게 환매해야 하는 것은 아닌지? 라. 피청구인은 2021. 7. 26. 청구인에게 다음과 같이 이 사건 처분을 하였다.

마. 이 사건 신청지는 당초 배수로가 있었고 콘크리트 포장이 되어 있지 않은 상태였으나, 청구인이 2020년경 청구인의 토지(○○리 23*-*3번지)에 창고를 건축하면서 배수로를 복개하고 콘크리트 포장을 하였다. 6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령의 내용 「국유재산법」 제2조제7에 따르면, ‘사용허가’란 행정재산을 국가 외의 자가 일정 기간 유상이나 무상으로 사용ㆍ수익할 수 있도록 허용하는 것을 말한다고 되어 있고, 같은 법 제30조 및 제35조에 따르면, 중앙관서의 장은 공용ㆍ공공용ㆍ기업용 재산은 그 용도나 목적에 장애가 되지 아니하는 범위에서만 행정재산의 사용허가를 할 수 있으며, 행정재산에 대한 사용허가기간은 5년 이내로 한다고 되어 있다. 그리고 같은 법 제18조제1항에 따르면, 국가 외의 자는 국유재산에 건물, 교량 등 구조물과 그 밖의 영구시설물을 축조하지 못하나, ① 기부를 조건으로 축조하는 경우(제1호), ② 다른 법률에 따라 국가에 소유권이 귀속되는 공공시설을 축조하는 경우(제2호), ③ 제50조제2항에 따라 매각대금을 나누어 내고 있는 일반재산으로서 대통령령으로 정하는 경우(제2호의2), ④ 그 밖에 국유재산의 사용 및 이용에 지장이 없고 국유재산의 활용가치를 높일 수 있는 경우로서 대부계약의 사용목적을 달성하기 위하여 중앙관서의 장등이 필요하다고 인정하는 경우(제6호) 등의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하며, 같은 조 제2항에 따르면, 제1항 단서에 따라 영구시설물의 축조를 허용하는 경우에는 대통령령으로 정하는 기준 및 절차에 따라 그 영구시설물의 철거 등 원상회복에 필요한 비용의 상당액에 대하여 이행을 보증하는 조치를 하게 하여야 한다고 되어 있다. 나. 판단 위 인정사실에 따르면, 피청구인은 이 사건 신청지에 설치된 콘크리트 포장을 영구시설물로 보아 「국유재산법」 제18조(영구시설물의 축조금지)에 해당한다는 이유로 이 사건 처분을 하였다. 그러나 영구시설물에 해당되는지 여부는 해당 시설물의 구조상 해체ㆍ철거 또는 운반 등이 용이한지 여부뿐만 아니라 자연 그대로 방치하면 통상 영구적으로 존치할 것이 예정되는 시설물 중에서 공유재산 또는 국유재산의 관리기관에서 해당 영구시설물을 설치한 자의 협조가 없이는 직접 철거하기가 곤란하고, 또한 그 철거에 비용이 수반되는지 여부 등에 따라 결정된다고 할 것인바, 영구시설물이 되기 위해서는 이를 제거하는데 과다한 비용과 노력이 소요되어야 할 것이므로, 이 사건 신청지에 설치된 콘크리트 포장의 경우 영구시설물에 해당한다고 보기 어렵고(대법원 1992. 10. 27. 선고 91누8821 판결 참조), 또한 이 사건 신청지가 포함된 ○○리 23*-**8번지가 이미 현황도로로 이용되고 있고, 이 사건 신청지의 면적이 약 30㎡ 내지 50㎡에 불과한 사실에 비추어 보면, 이 사건 신청지를 진출입로로 사용하도록 허가하더라도 기존 국유지를 그 현황대로 사용하거나 이용하는데 지장을 초래하는 경우에 해당한다고 보기 어렵다. 여기에다가 ① 이 사건 신청지는 피청구인에게 수용되기 전 청구인의 소유였던 점, ② 청구인 소유의 토지를 현황대로 이용하기 위해서는 이 사건 신청지를 도로로 이용하는 것이 불가피한 점, ③ 관할 주무관청인 **군은 청구인 소유의 농지에 창고를 건축하기 위해 국유재산 사용허가가 필요하다는 입장인데, 이 사건 신청지가 포함된 ○○리 23*-**8번지가 향후 **군으로 양여될 예정인 점까지 더하여 보면, 행정재산의 목적 또는 용도에 장애가 되는지 여부 및 허가의 필요성이 있는지를 고려하여 정책적 판단에 따라 다른 사유를 들어 불허가하는 것은 별론으로, 피청구인이 영구시설물에 해당하지 않는 콘크리트 포장을 영구시설물로 보아 「국유재산법」 제18조(영구시설물의 축조금지)에 해당한다는 이유로 청구인에게 한 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(행정 심판례) - 2021-13868

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[ 참조조문 ]

국유재산법 제18조

철도의건설및철도시설유지관리에관한법률 제15조 제18조 제30조

[ 참조판례 ]

대법원 1992. 10. 27. 선고 91누8821 판결

[ 참조판례 체계도 ]

[ 사건명 태그]

토지사용허가거부처분취소청구