+ - 북마크 저장 [행정] 1심사건

서울행정법원 2021. 10. 14. 선고 2021구합60076 판결

[과징금부과처분취소] 【전 문】【원 고】【피 고】 국토교통부장관 【변론종결】 2021. 9. 9. 【주 문】 1. 피고가 2020. 12. 30. 원고에게 한 과징금 12억 원 부과처분을 취소한다. 2. 소송비용은 각자 부담한다. 【청구취지】 소송비용을 피고 부담으로 구하는 외에는 주문과 같다. 【이 유】 1. 처분의 경위 가. 국내·국제항공운송사업 등을 영위하는 원고는 2018. 1. 1.부터 2018. 4. 25.까지 인천과 홍콩을 잇는 노선에서 별지1 기재와 같이 20회에 걸쳐 리튬이온배터리(ELI) 또는 리튬메탈배터리(ELM)가 들어 있는 장비 합계 546개(다음부터는 ‘이 사건 화물’이라 한다)를 운송하였다. 나. 항공안전법 제70조 제1항, 같은 법 시행규칙 제209조 제1항 제9호에 따른 항공 위험물운송기술기준(다음부터는 ‘기술기준’이라 한다) ‘[별표 1] 위험물 목록’(다음부터는 ‘기술기준 위험물목록’이라 한다)은 장비에 들어 있는 리튬이온배터리(Lithium ion batteries contained in equipment) 및 리튬메탈배터리(Lithium metal batteries contained in equipment)를 위험물로 정하고 있다. 다. 피고 소속의 위험물감독관은 2018. 4. 26. 및 2018. 5. 9. 원고가 피고의 허가를 받지 아니하고 이 사건 화물을 운송한 사실을 적발하고, 2018. 11. 20. 원고에게 허가를 받지 아니하고 위험물을 운송하였다는 사유로 과징금 90억 원 부과처분을 하였다. 중앙행정심판위원회는 2019. 12. 10. 처분사유는 인정되나 과징금 90억 원은 과다하다는 이유로 위 부과처분을 취소하였다. 라. 이에 따라 피고는 2020. 12. 30. 원고에게 항공안전법 제70조 제1항에 따른 허가를 받지 아니하고 위험물인 이 사건 화물을 항공기를 이용하여 운송하였다는 사유로 과징금 12억 원 부과처분을 하였다(다음부터는 ‘이 사건 처분’이라 한다). [인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 9호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 이 사건 처분의 적법 여부 가. 이 사건 화물이 항공기 운송에 피고의 허가가 필요한 위험물인지에 관하여 1) 원고는, 이 사건 화물은 기술기준에 우선 적용되는 ‘국제민간항공기구 발행 항공위험물 안전운송기술지침’(다음부터는 ‘국제기술지침’이라 한다)에 따른 포장지침을 준수하면 피고의 허가와 같은 다른 추가요건을 충족할 필요가 없는데 원고가 그 포장지침을 준수하였고, 기술기준에 따르더라도 이 사건 화물을 피고의 허가 없이 위탁수하물로 운송할 수 있으므로, 이 사건 화물은 항공안전법 제70조 제1항에 따른 피고의 허가를 요하는 위험물에 해당하지 아니한다고 주장한다. 2) 앞서 본 사실 및 증거들, 을 제3호증의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정하거나 알 수 있는 다음 각 사실 및 사정에 따르면, 국제기술지침의 규정을 이유로 이 사건 화물의 항공기 운송에 피고의 허가가 필요하지 아니하다고 볼 수 없고, 위험성이 동일하다고 보기 어려운 위탁수하물 운송이 가능하다는 사정만으로 화물 운송에도 피고의 허가가 필요하지 아니하다고 보기도 어려우므로, 원고의 이 부분 주장을 받아들이지 아니한다. 가) 항공안전법 제70조 제1항은 항공기를 이용하여 위험물을 운송하려는 자는 피고의 허가를 받도록 규정한다. 기술기준 위험물목록은 위험물의 세부적인 종류와 내용에 관하여 항공안전법 제70조 제1항, 같은 법 시행규칙 제209조 제6항의 단계적 위임에 따라 피고가 행정규칙의 형식으로 법령의 내용이 될 사항을 구체적으로 정한 것으로 법령의 내용 및 취지에 저촉된다거나 그 위임 한계를 벗어났다고 보기 어려우므로, 상위법령과 결합하여 대외적인 구속력이 있는 법규명령으로서 효력을 갖게 되고, 이 사건 화물을 위험물로 규정하고 있다. 나) 기술기준에서 정하지 아니한 사항에 대하여는 국제기술지침 등의 규정을 적용하고(기술기준 제4조 제1항), 기술기준과 국제기술지침의 규정이 상이한 경우 국제기술지침의 규정이 우선하며(같은 조 제2항), 국제기술지침은 이 사건 화물과 관련된 포장지침(Packing Instruction) 967, 970(기술기준 [별표 13]에서도 같은 내용을 그대로 도입하고 있다)에서 ‘본 포장지침의 요건을 충족하는 경우 본 지침의 다른 추가 요건들을 충족할 필요가 없다.’는 취지로 규정하고 있기는 하다. 그러나 기술기준 위험물목록은 이 사건 화물을 피고의 허가를 요하는 위험물로 규정하고 있어 이는 기술기준에서 정하지 아니하여 국제기술지침이 적용되는 사항에 해당하지 아니한다(국제기술지침도 이 사건 화물을 위험물에서 배제하는 것은 아니다). 그리고 기술기준 위험물목록은 포장지침에 따라 국제기술지침의 추가 요건은 면제되더라도 국제기술지침에서는 정하지 아니한 사항으로 양립가능한 사항인 피고의 허가를 받아야 하는 위험물을 규정하는 것으로 기술기준과 국제기술지침의 규정이 상이한 경우라고 할 수도 없다. 따라서 포장지침 967, 970의 규정을 이유로 항공안전법령에 따른 피고의 허가가 배제된다고 볼 수 없다. 다) 위탁수하물이란 승객 또는 승무원이 항공사에 맡긴 수하물을 화물칸에 적재하여 운송하는 것을 의미하는데, 기술기준 제210조 ‘[별표 24] 승객 또는 승무원의 운반가능 위험물 20) 제한사항 가), 나)’에 따르면, 이 사건 화물과 같이 리튬배터리가 들어 있는 장비는 개인사용 목적 운반에 한하여 위탁수하물 운송이 가능하지만 되도록 휴대수하물로 운송하도록 정하고 있으므로, 이 사건 화물을 개인사용 목적으로 소량의 위탁수하물로 운송하는 경우와 화물 운송을 하는 경우의 위험성이 같다고 단정할 수 없다. 원고는 1회 최대 66개의 리튬배터리 장착 장비를 화물 운송하기도 하였다. 나. 기술기준의 효력에 관하여 1) 원고는, 항공안전법 제70조 제1항 및 같은 법 시행규칙 규정만으로는 어떤 물건이 위험물인지 알기 어렵고, 그 위임에 따른 기술기준 중 위험물에 관한 부분은 내용이 방대하고 국제기술지침 중 일부만을 도입하여 명확하지 아니하며 국어기본법에도 위반되는 공문서로 무효이므로, 이에 근거한 이 사건 처분은 위법하다고 주장한다. 2) 앞서 본 사실 및 증거들에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정하거나 알 수 있는 다음 각 사실 및 사정에 따르면, 항공운송사업자는 항공안전법령을 통하여 기술기준에서 규정될 위험물의 내용과 범위를 예측할 수 있고, 기술기준 중 위험물에 관한 부분은 전문적·기술적 사항에 관한 법규범으로 원고가 숙지하고 준수하였다고 주장하는 국제기술지침 규정과 같거나 상이하지 아니한 내용으로 위험물의 종류와 내용을 구체적으로 규정하고 있어서 무효라고 보기 어렵다. 원고의 이 부분 주장도 받아들이지 아니한다. 가) 항공안전법 제70조 제1항은 폭발성이나 연소성이 높은 물건 등 위험물을 국토교통부령에서 구체화하도록 위임하고, 같은 법 시행규칙은 제209조 제1항에서 ‘폭발성 물질, 가스류, 인화성 액체, 가연성 물질류, 산화성 물질류, 독물류, 방사성 물질류, 부식성 물질류’를 위험물로 구체화하면서 같은 조 제6항에서 위험물의 세부적인 종류와 내용에 관하여 기술기준에 위임하고 있다. 위와 같은 규정의 내용을 고려하면 기술기준에서 규정될 위험물의 내용과 범위를 어느 정도 예측할 수 있고, 기술의 발전에 따라 항공운송 위험물이 다양해지고 이 사건 지침 등 국제규율도 수시로 변화하므로, 이에 탄력적으로 대응하며 항공안전을 도모하기 위하여 전문적·기술적 사항인 위험물의 종류와 내용에 관하여 기술기준과 같은 행정규칙의 형식으로 위임하는 것이 성질상 불가피한 측면도 인정된다. 나) 원고가 기술기준보다 국제기술지침이 우선 적용되어야 한다면서 국제기술지침을 준수하였다고 주장하고 있음은 앞서 본 것과 같고(가. 1) 참조), 기술기준 위험물 목록은 국제기술지침 중 ‘Chapter 2 ARRANGEMENT OF THE DANGEROUS GOODS LIST(TABLE 3-1)’ 부분을 그대로 253면에 걸쳐 위험물의 세부적인 종류와 구체적인 내용을 정하고 있으며, 이 사건 위험물에 관한 포장지침 또한 기술기준 [별표 13]에서 국제기술지침의 포장지침 967, 970을 그대로 정하고 있다. 다) 기술기준에서 국제기술지침 중 정의규정 등 총칙규정을 제외하고 일부 내용만을 별표에 도입하여 규정하고 있더라도, 기술기준에서 정하지 아니한 용어의 정의 등에 관하여는 국제기술지침이 적용되고(기술기준 제4조 제1항), 규정이 상이한 경우에는 국제기술지침의 규정이 우선하며(같은 조 제2항), 피고의 허가가 필요한 위험물에 관하여 기술기준과 국제기술지침의 내용이 상이하지 아니함은 앞서 본 것과 같으므로(가. 2) 나) 참조), 기술기준에서 국제기술지침 중 일부만을 도입하였더라도 그 규정이 명확하지 아니하다고 보기 어렵다. 라) 법규범의 수범자가 일정한 범위로 제한되어 있는 경우에는 그 규정의 명확성에 대한 요구가 다소 완화될 수 있다(헌법재판소 2007. 7. 26. 선고 2006헌가9 결정 참조). 기술기준은 국제항공운송 및 국내항공운송에 적용되고, 위험물의 운송을 의뢰하거나, 위험물을 포장·적재·저장·운송 또는 처리하는 자, 위험물 포장용기를 제작·수입·판매·검사·교육하는 자 등에게 적용하여(제3조 제1항) 수범자가 제한되고, 원고는 기술기준의 주된 수범자인 국제항공운송사업자이다. 마) 국어기본법은 공공기관 등은 공문서를 어문규범에 맞추어 한글로 작성하도록 정하고 있고(제14조 제1항), 이는 공문서를 읽고 쓰기 쉬운 한글로 작성하도록 함으로써 공적 영역에서 원활한 의사소통을 확보하고 효율적·경제적으로 공적 업무를 수행하기 위한 것이나(헌법재판소 2016. 11. 24. 선고 2012헌마854 결정 참조), 이에 위배된다고 하여 공문서의 효력이 부인된다고 단정할 수 없다. 또한 문서란 문자, 기호 등에 의하여 일정한 사상 또는 관념을 표현한 것이고, 공문서란 공무원이 권한 내의 사항에 관하여 직무상 작성한 문서인데, 기술기준 중 위험물에 관한 부분은 직무권한의 근거인 법규범에 해당할 뿐 그 자체가 일정한 사상 등이 문서로 표현된 공문서에 해당한다고 볼 수는 없다. 다. 원고에게 의무해태를 탓할 수 없는 정당한 이유가 있었는지에 관하여 1) 원고는, 이 사건 화물이 피고의 허가가 필요한 위험물인지 법령이 명확하지 않고, 이 사건 화물은 위험물 표찰도 필요로 하지 아니하여 원고가 위험물인지 알기 어려웠으므로, 원고에게 의무해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있다고 주장한다. 2) 앞서 본 사실 및 증거들에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정하거나 알 수 있는 다음 각 사실 및 사정에 따르면, 원고에게 의무해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있다고 보기 어렵다. 원고의 이 부분 주장도 받아들이지 아니한다. 가) 위탁수하물 운송과 화물 운송의 위험성을 동일하게 볼 수 없고 항공안전법령에 따라 이 사건 화물의 항공기 운송에 피고의 허가가 필요하고, 기술기준 중 위험물에 관한 부분이 무효라고 보기 어려움은 앞서 본 것과 같다. 나) 이 사건 화물의 운송장에는 ‘리튬이온배터리’ 또는 ‘리튬메탈배터리’로 기재되어 있고, 화물적하목록에는 ‘ELI’, ‘ELM’으로 표기되었는데 ‘ELI’, ‘ELM’은 국제기술지침 포장지침 965 내지 970에 따라 예외적으로 취급되는 위험물인 ‘리튬이온배터리’ 또는 ‘리튬메탈배터리’의 코드이다. 이 사건 화물에 위험물 표찰이 필요하지 않다는 점만으로 원고가 위험물 여부를 알기 어려웠다고 보기 어렵다. 다) 피고 소속 위험물감독관은 2018. 4. 26. 원고의 홍콩지점에서 현장점검 중 화물적하목록의 ELI, ELM 표기만을 확인하고 2018. 4. 16.부터 같은 달 25.까지 4건의 위법한 위험물 운송 사실(별지1 순번 7, 18 내지 20 기재 화물)을 적발하고, 피고가 원고에게 그 경위에 관한 자료를 요청하자 원고는 2018. 1. 1.부터 2018. 3. 31.까지 나머지 16건의 위법한 운송 사실에 관한 자료를 피고에게 제출하였다. 라) 원고와 같은 항공운송사업자는 항공안전법령에 따른 위험물의 종류 등을 숙지하여야 한다. 피고는 원고의 홍콩지점과 동시에 다른 8개 항공운송사업자에 대하여도 현장점검을 하였는데, 원고를 제외한 다른 항공운송사업자들은 위험물 취급 관련 위반사실이 확인되지 아니하였다. 라. 운항정지처분을 갈음하여 과징금 부과처분을 할 수 있는지에 관하여 항공안전법 제91조 제1항 제28호는 항공운송사업자가 허가를 받지 아니하고 항공기를 이용하여 위험물을 운송한 경우 피고가 운항증명을 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 항공기 운항의 정지를 명할 수 있다고 규정하고, 같은 법 제92조는 항공기 운항의 정지를 명하여야 하는 경우로서 ‘운항을 정지하면 항공기 이용자 등에게 심한 불편을 주거나 공익을 해칠 우려가 있는 경우’에는 피고가 항공기의 운항정지처분을 갈음하여 100억 원 이하의 과징금을 부과할 수 있다고 규정한다. 이러한 항공안전법의 규정에 따르면 ‘운항정지처분이 항공기 이용자 등에게 심한 불편을 주거나 공익을 해칠 우려가 있는 때’의 요건이 충족될 때 피고는 운항정지처분을 갈음하여 예외적으로 과징금 부과처분을 할 수 있다. 피고는 인천, 홍콩 간 노선은 가장 바쁜 국제노선 중 하나로 이 사건 처분 당시 코로나19 사태로 기존보다 여객 수는 다소 감소하였으나 화물 운송은 감소하지 않았고 백신접종이 시작되어 국제 항공운송이 회복될 것으로 전망되어 운항정지처분이 이용자 등에게 심한 불편을 줄 수 있었고, 운항정지처분을 할 경우 원고의 수익 상실이 크지 않아 제재의 실효성이라는 공익을 달성하기 어려우며 국내 항공운송사업자의 대외신인 도가 추락할 수 있어 공익을 해칠 우려가 있었다고 주장한다. 그러나 인천, 홍콩 간 노선의 물동량과 그중 원고가 차지하는 비중, 운항정지처분 시 다른 항공운송사업자의 대체가능성, 백신접종에 따른 국제 항공운송의 추이 등을 알 수 있는 자료가 없어 을 제2호증(○○○○ 실적 관련 기사)의 기재만으로는 원고에 대한 운항정지처분이 이용자등에게 심한 불편을 줄 수 있었다고 인정하기 부족하며, 달리 이를 인정할 증거가 없다. 오히려 운항정지처분에 따른 원고의 예상수익 상실 정도에 비추어 제재의 실효성이 크지 않다는 피고의 주장은 이용자 등에게 심한 불편을 줄 수 있는 내용이 아니다. 또한 위법한 행위를 한 항공운송업자에 대한 정당한 제재처분은 항공운송사업과 이를 관리하는 행정기관에 대한 신뢰를 제고할 수 있어 공익을 해칠 우려가 있다고 단정할 수 없다. 결국 항공안전법 제92조의 요건(운항정지처분이 항공기 이용자 등에게 심한 불편을 주거나 공익을 해칠 우려가 있는 때)을 충족하였다고 볼 증명이 부족하다. 이 사건 처분은 원고에게 운항정지를 명하는 대신 과징금을 부과할 수 있는 과징금부과요건이 충족되지 아니한 채 이루어진 것이어서 위법하다. (원고는 피고가 감경사유를 충분히 고려하지 않아 이 사건 처분이 재량권을 일탈하거나 남용한 위법이 있다는 주장도 하고 있으나, 위와 같이 과징금을 부과한 것이 위법하다고 보는 이상 원고의 이 부분 주장에 관하여는 더 나아가 살펴보지 아니한다). 3. 결 론 원고의 청구는 이유 있으므로 인용하기로 한다. 다만, 이 사건 처분사유가 인정되는 사정 등을 고려하여 소송비용은 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제98조, 제99조에 따라 각자 부담하기로 한다.

[출처] 대한민국 법원 : 종합법률정보 - 2021구합60076 (3276250)

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

국어기본법 제14조

항공안전법 시행규칙 제209조

항공안전법 제70조 제91조 제92조

민사소송법 제98조 제99조

행정소송법 제8조

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