국민권익위원회 2020-05511 , 2021. 1. 5., 기각

【재결요지】 사 건 명 과징금 부과처분 취소청구 사건번호 2020-5511 재결일자 2021. 1. 5. 재결결과 기각 【주문】 청구인의 청구를 기각한다. 【청구취지】 피청구인이 2020. 2. 14. 청구인에게 한 2,000만원의 과징금부과처분을 취소한다. 【이유】 이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 청구인은 2020. 1. 2. A시 소재 ○○업체에서 배출된 폐기물(소각재)을 수집하여 B도 ○○시 소재 폐기물 매립시설로 운반하던 중 소각재에 함유되어 있던 소량의 침출수가 페기물 보관박스 외부로 유출되어 적발되었는데, 소각재(바닥재)는 폐기물 등 불에 연소되는 물질이 연소로에서 연소된 후 하부로 배출되는 재(滓)로서, 청구인이 유출한 것은 냉각과정에서 소각재에 드며든 냉각용 물이지 폐기물관리법령상의 침출수라고 단정할 수 없고, 설령 침출수라 하더라도 구 「폐기물관리법 시행규칙」 별표 11 제1호라목에 따른 배출허용기준을 초과하였는지가 불분명하다. 나. 청구인이 유출한 침출수는 그 유출량이 미미하였고, 유출로 인해 환경오염이 야기되지 않은 점, 이 사건 처분의 사전통지 전후에 폐기물 보관박스에 물받이, 고무패킹을 설치한 점, 과징금 감경으로도 행정처분의 입법목적이 달성될 수 있고 최근 코로나19로 인한 영업활동의 제약, 입찰참여시 감점으로 인한 낙찰률 감소 등 청구인의 경제적 사정 등을 감안하여 부과된 과징금액을 감경해주기 바란다. 3. 관계법령 폐기물관리법 제1조, 제2조, 제13조, 제27조, 제28조, 제60조 구 폐기물관리법 시행령(2020. 5. 19. 대통령령 제30684호로 개정되어 2020. 5. 27. 시행되기 전의 것, 이하 같다) 제7조, 제11조, 별표 6 구 폐기물관리법 시행규칙(2020. 5. 27. 환경부령 제868호로 개정ㆍ시행되기 전의 것, 이하 같다) 제8조, 제14조, 제83조, 별표 5, 별표 11, 별표 21 4. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 폐기물 수집ㆍ운반업 허가증, 위반확인서, 처분사전통지서, 의견제출서, 처분서 등을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 2013. 6. 18. 피청구인으로부터 다음과 같이 폐기물 수집ㆍ운반업 허가를 받았다. 다 음 - ○ 주소(사무소) : A시 ○○면 ○○로 @@@-@@ ○○○○물류터미널 관리동 @@@호 ○ 영업대상 폐기물 : 사업장배출시설계폐기물(고상) ○ 시설ㆍ장비 : 수집ㆍ운반차량 16대 나. ○○시청 소속 직원 유○○은 2020. 1. 2. 청구인의 수집ㆍ운반차량이 「폐기물관리법」 제13조를 위반한 사실을 적발하여 위 차량 운전기사 최○○로부터 다음 1과 같은 내용으로 위반사실에 대한 확인서를 받았으며, 2020. 1. 6. 피청구인에게 다음 2와 같이 「폐기물관리법」 위반업체 적발 통보를 하였다. 다 음 1 - ○ 폐기물 수집운반 차량 ‘A @@바 @@@@호’로 ○○○제지 바닥재를 상차하여 운반하는 중에 물이 떨어지지 않은 것으로 확인하고 운반하였으나, 매립장 ○○컴퍼니 계량대에서 물이 생겨 떨어지는 것이 적발됨 다 음 2 - ○ (위반사항) 2020. 1. 2. 13시경 ○○시 ●●면 ●●리 부근에서 소각시설 바닥재를 이송 중 침출수를 유출시켰음 ○ (위반법령) 「폐기물관리법」 제13조 다. 피청구인은 2020. 1. 8. 청구인에게 「폐기물관리법」 제13조제1항을 위반하였다는 이유로 같은 법 제60조에 따라 영업정지 1개월 처분을 할 예정이라고 처분사전통지를 하였다. 라. 청구인은 2020. 1. 31. 피청구인에게 다음과 같이 의견서를 제출하였다. 다 음 - ○ 청구인은 2020. 1. 2. 소각재를 운반하던 중 B도 ○○시에서 소각재에 함유되어 있던 소량의 물이 적재함 외부로 유출된 사실이 있음. 소각재는 고열상태로 발생하기 때문에 차가운 물을 접촉시켜 냉각을 하는데, 냉각과정에서 소각재에 다량의 수분이 함유되는 특성이 있어 당사도 운반과정에서 소각재에 함유된 물이 적재함 외부로 유출되지 않도록 적재함을 차수막, 비닐류, 고무패킹 등으로 밀폐를 하고 있으나, 적재함 유출방지 설비가 사용기간 경과로 밀폐기능이 저하되어 금번 유출 건이 발생하였음. 이에 당사는 적재함 밀폐 보강조치를 하여 폐기물 운반과정 시 물이 유출되지 않도록 하고 관련법을 준수토록 하겠음 ○ 영업정지 처분을 받게 될 경우 당사의 거래처들은 폐기물 수거가 적시에 이루어지지 않아 사업장 내 폐기물이 적체되어 환경오염 발생우려가 높아지고 가동중단 등 사업활동에 막대한 지장을 초래하게 되는 사정을 참작하여 영업정지에 갈음하는 과징금으로 변경하고, 금번 유출 건은 소량으로서 이로 인한 주변 환경오염이나 피해가 발생하지 않아 위반의 정도가 경미하므로 과징금액도 2분의 1 범위에서 감경해 줄 것을 요청함 마. 피청구인은 청구인에게 영업정지 1개월 처분을 할 경우 청구인과 계약된 200여개 폐기물 배출업체의 폐기물 처리에 지장을 줄 우려가 있다고 인정하여 2020. 2. 14. 청구인에게 영업정지 1개월에 갈음하여 이 사건 처분을 하였다. 바. 국립환경과학원의 ‘폐기물 소각시설의 통합오염방지 및 관리를 위한 최적가용기법 기준서 2016’을 보면, 고형 잔여물 처분과 관련하여 다음과 같이 기재되어 있다. - 다 음 - ○ 폐기물 소각에 따른 다양한 고형 잔여물이 배출됨. 소각로에서 직접 배출되는 잔여물은 소각로 하부로 배출되는 바닥재(Bottom Ash)와 소각로 상부로 비산되어 배출되는 비산재(Fly Ash)로 구분됨. 소각재는 소각로 내의 연소과정에서 발생하는 고형 잔여물임. 바닥재(소각량의 약 14~16% 발생)는 소각로에서 연소과정을 거친 불연물로 주로 소각로 하부로 배출되고, 하부호퍼로 떨어진 미연물은 냉각수조에서 냉각되며, 유해 중금속 물질을 함유하고 있지 않으면 일반폐기물로 분류됨. 바닥재의 주요 화학적 구성성분은 주로 SiO2, CaO로 구성되어 있고 중금속 함량은 주로 Fe가 많이 함유되어 있으며, 다이옥신 함량은 0.004~0.019 ng-TEQ/g의 범위에 있는 것으로 조사됨 5. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계 법령의 내용 1) 「폐기물관리법」 제1조, 제2조, 제13조제1항에 따르면 이 법은 폐기물의 발생을 최대한 억제하고 발생한 폐기물을 친환경적으로 처리함으로써 환경보전과 국민생활의 질적 향상에 이바지하는 것을 목적으로 하고, ‘폐기물’이란 쓰레기, 연소재(燃燒滓), 오니(汚泥), 폐유(廢油), 폐산(廢酸), 폐알칼리 및 동물의 사체(死體) 등으로서 사람의 생활이나 사업활동에 필요하지 아니하게 된 물질을 말하며, 누구든지 폐기물을 수집ㆍ운반ㆍ보관ㆍ처리하려는 자는 대통령령으로 정하는 기준과 방법을 따라야 하는데, 같은 법 시행령 제7조제1항제2호에는 수집ㆍ운반ㆍ보관의 과정에서 폐기물이 흩날리거나 누출되지 아니하도록 하고, 침출수(沈出水)가 유출되지 아니하도록 하며, 침출수가 생기는 경우에는 환경부령으로 정하는 바에 따라 처리하도록 되어 있으며, 제7조제2항에는 제1항에 따른 폐기물의 처리에 관한 구체적인 기준과 방법은 환경부령으로 정하도록 되어 있다. 2) 구 「폐기물관리법 시행규칙」 제14조 및 별표 5에 따르면, 영 제7조제2항에 따른 폐기물의 처리에 관한 구체적인 기준 및 방법과 관련하여 고상의 사업장일반폐기물은 밀폐형 차량으로 수집ㆍ운반하여야 하나, 침출수 발생이나 부패의 우려가 없고, 덩어리 형태로 되어 있어 흩날릴 우려가 없는 폐기물을 수집ㆍ운반하는 경우에는 밀폐형 덮개 설치차량으로 수집ㆍ운반할 수 있다고 되어 있고, 같은 규칙 제8조에 따르면, 영 제7조제1항제2호에 따라 침출수를 처리할 때에는 별표 11 제1호라목에 따른 침출수 배출허용기준 이하로 처리하도록 되어 있는데, 별표 11 제1호라목은 폐기물처리시설의 관리기준을 정한 같은 규칙 제42조제1항과 관련하여 폐기물을 처리하는 과정에서 「물환경보전법 시행규칙」 별표 2와 별표 3에 따른 수질오염물질 또는 특정수질유해물질을 배출하는 경우에는 「물환경보전법 시행규칙」 별표 13에 따른 배출허용기준 이내로 배출되도록 유지ㆍ관리할 것을 규정하고 있다. 3) 「폐기물관리법」 제27조제2항, 제28조, 제60조, 같은 법 시행령 제11조, 별표 6, 같은 법 시행규칙 제83조제1항, 별표 21을 종합하면, 법 제13조를 위반하여 폐기물을 처리한 경우로서 수집ㆍ운반기준 및 방법을 위반한 경우 1차로 영업정지 1개월의 처분을 하며, 영업정지 1개월의 처분을 받게 될 때에는 그 영업정지 처분에 갈음하여 2천만원의 과징금을 부과할 수 있고, 사업장의 사업규모, 사업지역의 특수성, 위반행위의 정도 및 횟수 등을 고려하여 과징금 금액의 2분의 1의 범위에서 가중하거나 감경할 수 있도록 되어 있다. 나. 판 단 1) 청구인은 적발된 차량에서 유출된 물이 폐기물관리법령상의 침출수인지 여부, 침출수라 하더라도 구 「폐기물관리법 시행규칙」 제8조에 따른 배출허용기준을 초과했는지 여부가 불명확하다고 주장하나, 위 인정사실에 따르면, 폐기물 수집ㆍ운반업 허가를 득한 청구인 소속 차량이 폐기물인 소각재를 운반하던 중 소각재에 함유된 물이 적재함에서 유출된 사실이 적발되었고, 그에 따라 피청구인은 폐기물 운반 중 침출수를 유출하여 「폐기물관리법」 제13조제1항을 위반하였다는 이유로 2020. 2. 14. 청구인에게 이 사건 처분을 하였는데, 「폐기물관리법」 제2조제1호는 폐기물을 쓰레기ㆍ연소재ㆍ오니ㆍ폐유ㆍ폐산ㆍ폐알칼리ㆍ동물의 사체 등으로서 사람의 생활이나 사업활동에 필요하지 아니하게 된 물질로 정의하고 있는바, 폐기물의 발생을 최대한 억제하고 발생한 폐기물을 적정하게 처리하여 환경보전과 국민생활의 질적 향상에 이바지하는 것을 목적으로 하는 「폐기물관리법」의 취지에 비추어 볼 때, 소각재를 냉각처리하는 과정에서 그 소각재에 함유된 물은 폐기물에서 발생된 침출수로 보아야 할 것이고, 폐기물을 처리하는 과정에서 수질오염물질 등을 배출하는 경우를 전제로 하여 폐기물 처리시설의 관리기준을 규정한 구 「폐기물관리법 시행규칙」 제8조는 이 사건 처분의 근거로 볼 수 없으므로 청구인의 위 주장은 받아들일 수 없다. 2) 청구인은 유출된 액체가 소량이고 이로 인한 환경오염 등의 피해가 발생하지 않았으며 청구인의 경제적 사정 등에 비추어 볼 때 이 사건 처분금액이 과도하다는 취지로 주장하므로 이에 대하여 살펴본다. 구 「폐기물 관리법 시행령」 제11조제2항은 영업의 정지에 갈음하여 과징금을 부과할 때 사업장의 규모, 사업지역의 특수성, 위반행위의 정도 및 횟수 등을 고려하여 과징금 금액을 감경할 수 있도록 정하고 있으나, 이는 임의적 감경규정으로서 우선은 감경의 사유가 존재하여야 하고 그 사유가 존재하더라도 과징금을 감경할 것인지 여부는 피청구인의 재량에 속한다고 할 것인데, ① 폐기물관리법령에서 폐기물을 처리하는 경우 주변 환경이나 주민의 건강에 위해를 끼치지 않도록 하기 위하여 폐기물 처리업자에게 폐기물을 수집ㆍ운반하는 과정에서 폐기물에서 발생된 침출수가 유출되지 않도록 하여야 할 의무를 부과하고 있는 점, ② 청구인도 처분의 사전통지에 대한 의견서를 통해 냉각과정에서 소각재에 다량의 수분이 함유되는 특성이 있어 운반과정에서 소각재에 함유된 물이 적재함 외부로 유출되지 않도록 적재함을 차수막 등으로 밀폐하고 있으나 적재함 유출방지 설비가 사용기간 경과로 밀폐기능이 저하되어 유출이 발생하였다는 의견을 제시하고 있는바, 이는 침출수의 발생우려가 높은 폐기물을 운반하는 과정에서 침출수가 유출되지 않도록 청구인이 주의의무를 다하지 않은 결과인 점, ③ 행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재로서, 폐기물관리법령에서 폐기물 수집ㆍ운반 중 적재함이 밀폐되도록 규정한 것은 국민의 건강과 환경을 보호하기 위한 것으로 엄정한 법집행으로 폐기물에서 발생되는 침출수의 유출사고를 방지하여야 할 공익상 필요성이 크다고 할 것인 점, ④ 피청구인이 청구인의 의견 제출을 받아들여 영업정지처분 대신 과징금 부과처분으로 변경한 점 등을 종합적으로 고려할 때 피청구인의 이 사건 처분이 재량권을 일탈ㆍ남용하였다고 보기 어렵다. 따라서 청구인이 폐기물을 운반하는 과정에서 침출수를 유출하여 「폐기물관리법」 제13조를 위반하였다는 이유로 피청구인이 한 이 사건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다. 6. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(행정 심판례) - 2020-05511

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[ 참조조문 ]

폐기물관리법시행규칙 제8조 제14조 제83조

폐기물관리법시행령 제7조 제11조

폐기물관리법 제1조 제2조 제13조 제27조 제60조

물환경보전법시행규칙

[ 사건명 태그]

과징금부과처분취소청구

[ 참조조문 태그 ]

폐기물관리법 제13조 폐기물관리법 제60조 폐기물관리법 제1조 폐기물관리법시행령 제7조 폐기물관리법시행규칙 제14조 폐기물관리법 제27조 폐기물관리법시행령 제11조 폐기물관리법시행규칙 제83조 폐기물관리법시행규칙 제8조 폐기물관리법 제2조

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