전원재판부 2020헌마460, 2023. 2. 23.

【전문】【당 사 자】 사 건 2020헌마460, 862(병합) 특정범죄 가중처벌 등에 관한 법률 제5조의13 위헌확인 청 구 인 1. 강○○(변호사, 2020헌마460) 2. 김○○(변호사, 2020헌마862) 선 고 일 2023. 2. 23. 【주 문】 청구인들의 심판청구를 모두 기각한다. 【이 유】 1. 사건개요 청구인 강○○은 제1종 보통 운전면허를, 청구인 김○○은 제2종 보통 운전면허를 보유한 운전자이다. 청구인들은 어린이 보호구역에서 안전운전의무 등을 위반하여 어린이(13세 미만)를 사망에 이르게 한 경우 무기 또는 3년 이상의 징역에 처하고, 상해에 이르게 한 경우 1년 이상 15년 이하의 징역 또는 500만 원 이상 3천만 원 이하의 벌금에 처하도록 정한 ‘특정범죄 가중처벌 등에 관한 법률’(이하 ‘특정범죄가중법’이라 한다) 제5조의13이 청구인들의 일반적 행동자유권, 신체의 자유, 재산권, 평등권을 침해한다고 주장하면서 2020. 3. 26.과 2020. 6. 22. 각 헌법소원심판을 청구하였다. 2. 심판대상 이 사건 심판대상은 구 ‘특정범죄 가중처벌 등에 관한 법률’(2019. 12. 24. 법률 제16829호로 개정되고, 2022. 12. 27. 법률 제19104호로 개정되기 전의 것) 제5조의13(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다. [심판대상조항] 구 특정범죄 가중처벌 등에 관한 법률(2019. 12. 24. 법률 제16829호로 개정되고, 2022. 12. 27. 법률 제19104호로 개정되기 전의 것) 제5조의13(어린이 보호구역에서 어린이 치사상의 가중처벌) 자동차(원동기장치자전거를 포함한다)의 운전자가 "도로교통법" 제12조 제3항에 따른 어린이 보호구역에서 같은 조 제1항에 따른 조치를 준수하고 어린이의 안전에 유의하면서 운전하여야 할 의무를 위반하여 어린이(13세 미만인 사람을 말한다. 이하 같다)에게 "교통사고처리 특례법" 제3조 제1항의 죄를 범한 경우에는 다음 각 호의 구분에 따라 가중처벌한다. 1. 어린이를 사망에 이르게 한 경우에는 무기 또는 3년 이상의 징역에 처한다. 2. 어린이를 상해에 이르게 한 경우에는 1년 이상 15년 이하의 징역 또는 500만 원 이상 3천만 원 이하의 벌금에 처한다. [관련조항] 특정범죄 가중처벌 등에 관한 법률(2022. 12. 27. 법률 제19104호로 개정된 것) 제5조의13(어린이 보호구역에서 어린이 치사상의 가중처벌) 자동차등의 운전자가 "도로교통법" 제12조 제3항에 따른 어린이 보호구역에서 같은 조 제1항에 따른 조치를 준수하고 어린이의 안전에 유의하면서 운전하여야 할 의무를 위반하여 어린이(13세 미만인 사람을 말한다. 이하 같다)에게 "교통사고처리 특례법" 제3조 제1항의 죄를 범한 경우에는 다음 각 호의 구분에 따라 가중처벌한다. 구 도로교통법(2018. 3. 27. 법률 제15530호로 개정되고, 2021. 10. 19. 법률 제18491호로 개정되기 전의 것) 제12조(어린이 보호구역의 지정 및 관리) ① 시장등은 교통사고의 위험으로부터 어린이를 보호하기 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설의 주변도로 가운데 일정 구간을 어린이 보호구역으로 지정하여 자동차등과 노면전차의 통행속도를 시속 30킬로미터 이내로 제한할 수 있다. 1. "유아교육법" 제2조에 따른 유치원, "초ㆍ중등교육법" 제38조 및 제55조에 따른 초등학교 또는 특수학교 2. "영유아보육법" 제10조에 따른 어린이집 가운데 행정안전부령으로 정하는 어린이집 3. "학원의 설립ㆍ운영 및 과외교습에 관한 법률" 제2조에 따른 학원 가운데 행정안전부령으로 정하는 학원 4. "초ㆍ중등교육법" 제60조의2 또는 제60조의3에 따른 외국인학교 또는 대안학교, "제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법" 제223조에 따른 국제학교 및 "경제자유구역 및 제주국제자유도시의 외국교육기관 설립ㆍ운영에 관한 특별법" 제2조 제2호에 따른 외국교육기관 중 유치원ㆍ초등학교 교과과정이 있는 학교 ② 제1항에 따른 어린이 보호구역의 지정절차 및 기준 등에 관하여 필요한 사항은 교육부, 행정안전부 및 국토교통부의 공동부령으로 정한다. 도로교통법(2018. 3. 27. 법률 제15530호로 개정된 것) 제12조(어린이 보호구역의 지정 및 관리) ③ 차마 또는 노면전차의 운전자는 어린이 보호구역에서 제1항에 따른 조치를 준수하고 어린이의 안전에 유의하면서 운행하여야 한다. 구 도로교통법(2019. 12. 24. 법률 제16830호로 개정되고, 2020. 12. 22. 법률 제17689호로 개정되기 전의 것) 제12조(어린이 보호구역의 지정 및 관리) ④ 지방경찰청장, 경찰서장 또는 시장등은 제3항을 위반하는 행위 등의 단속을 위하여 어린이 보호구역의 도로 중에서 행정안전부령으로 정하는 곳에 우선적으로 제4조의2에 따른 무인 교통단속용 장비를 설치하여야 한다. 도로교통법(2019. 12. 24. 법률 제16830호로 개정된 것) 제12조(어린이 보호구역의 지정 및 관리) ⑤ 시장등은 제1항에 따라 지정한 어린이 보호구역에 어린이의 안전을 위하여 다음 각 호에 따른 시설 또는 장비를 우선적으로 설치하거나 관할 도로관리청에 해당 시설 또는 장비의 설치를 요청하여야 한다. 1. 어린이 보호구역으로 지정한 시설의 주 출입문과 가장 가까운 거리에 있는 간선도로상 횡단보도의 신호기 2. 속도 제한 및 횡단보도에 관한 안전표지 3. "도로법" 제2조 제2호에 따른 도로의 부속물 중 과속방지시설 및 차마의 미끄럼을 방지하기 위한 시설 4. 그 밖에 교육부, 행정안전부 및 국토교통부의 공동부령으로 정하는 시설 또는 장비 교통사고처리 특례법(2011. 4. 12. 법률 제10575호로 개정된 것) 제3조(처벌의 특례) ① 차의 운전자가 교통사고로 인하여 "형법"제268조의 죄를 범한 경우에는 5년 이하의 금고 또는 2천만 원 이하의 벌금에 처한다. ② 차의 교통으로 제1항의 죄 중 업무상과실치상죄(業務上過失致傷罪) 또는 중과실치상죄(重過失致傷罪)와 "도로교통법" 제151조의 죄를 범한 운전자에 대하여는 피해자의 명시적인 의사에 반하여 공소(公訴)를 제기할 수 없다. 다만, 차의 운전자가 제1항의 죄 중 업무상과실치상죄 또는 중과실치상죄를 범하고도 피해자를 구호(救護)하는 등 "도로교통법" 제54조 제1항에 따른 조치를 하지 아니하고 도주하거나 피해자를 사고 장소로부터 옮겨 유기(遺棄)하고 도주한 경우, 같은 죄를 범하고 "도로교통법" 제44조 제2항을 위반하여 음주측정 요구에 따르지 아니한 경우(운전자가 채혈 측정을 요청하거나 동의한 경우는 제외한다)와 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로 인하여 같은 죄를 범한 경우에는 그러하지 아니하다. 11. "도로교통법" 제12조 제3항에 따른 어린이 보호구역에서 같은 조 제1항에 따른 조치를 준수하고 어린이의 안전에 유의하면서 운전하여야 할 의무를 위반하여 어린이의 신체를 상해(傷害)에 이르게 한 경우 구 형법(1995. 12. 29. 법률 제5057호로 개정되고, 2020. 12. 8. 법률 제17571호로 개정되기 전의 것) 제268조(업무상과실ㆍ중과실 치사상) 업무상과실 또는 중대한 과실로 인하여 사람을 사상에 이르게 한 자는 5년 이하의 금고 또는 2천만 원 이하의 벌금에 처한다. 3. 청구인들의 주장 요지 가. 2020헌마460 어린이 보호구역에서 어린이를 교통사고로부터 보호하는 다양한 방안, 즉 ① 무인 교통단속용 장비를 설치하고, 보호구역의 시작점 등에서 반드시 몇 초간 정차한 뒤 운전을 시작하도록 하며 이를 위반한 경우 주의의무위반을 인정하고 범칙금, 과태료 등을 부과하는 방안, ② 불법 노상주차장과 불법 주정차 위반을 단속하고 범칙금 및 과태료를 강화하는 방안, ③ 어린이 보호구역에서는 보행자에게도 허용된 보행구역만 통행할 수 있도록 하는 방안, ④ 어린이 보호구역에 대한 안내와 경보를 강화하는 방안 등이 있음에도 불구하고 심판대상조항은 종전보다 운전자에 대한 처벌을 가중하는 방안만 규정하였다. 그뿐만 아니라 어린이가 경한 상해를 입은 경우에도 가중처벌하는 것은 침해의 최소성과 법익의 균형성을 상실하여 운전자인 청구인의 일반적 행동의 자유와 신체의 자유를 과도하게 제한한다. 나아가 심판대상조항은 고의나 과실, 상해의 정도를 불문하고 지나치게 과중한 형벌을 부과하므로 책임과 형벌 간의 비례원칙에도 위반된다. 또한 피해자가 13세 미만인 경우 심판대상조항에 따라 가중처벌되지만, 13세 이상인 경우에는 ‘교통사고처리 특례법’(이하 ‘교통사고처리법’이라 한다)이 정한 형으로 처벌받게 되어 차별취급이 존재하고, 과실범을 처벌하는 심판대상조항의 법정형이 형법에서 정한 상해치사죄(제259조 제1항) 및 특정범죄가중법상 위험운전치사상죄(제5조의11)의 각 법정형과 유사하게 규정됨으로써 서로 다른 것을 같게 취급하여 차별취급에 해당한다. 그런데 위와 같은 차별취급에는 합리적인 이유가 존재하지 않으므로 심판대상조항은 청구인의 평등권을 침해한다. 나. 2020헌마862 심판대상조항이 가중처벌의 요건으로 정한 ‘어린이 안전에 유의하면서 운전하여야 할 의무’가 무엇인지 불명확하고, 관련조항을 포함한 법률조항들의 체계적 해석으로도 그 의미내용을 파악할 수 없으므로, 형벌법규에 요구되는 최소한의 명확성원칙에 위반된다. 특정 행위 결과(상해, 사망 등)가 동일하다면 과실범보다는 고의범이나 결과적 가중범의 불법성이 더 크다는 형법 일반론에 비추어 보면, 순수 과실범을 처벌하는 심판대상조항의 법정형이 형법상 특수상해죄 등 고의범이나 일부 결과적 가중범의 법정형보다 중하거나 같아 책임과 형벌 간의 비례원칙에 위반된다. 심판대상조항은 어린이 보호구역에서 운전자가 자유롭게 운전하여 통행할 권리, 즉 일반적 행동의 자유를 제한하고, 법정형으로 징역형과 벌금형을 규정하고 있으므로 신체의 자유와 재산권도 제한하는데, 중한 처벌이 입법 목적 달성에 적합한 수단인지 의심스럽고, 검토 가능한 모든 사전적ㆍ사후적 조치를 배제한 채 운전자에 대한 형량부터 대폭 강화하고 그 처벌의 정도 또한 책임과 형벌 간의 비례가 무너질 정도로 엄벌에 처하는 것은 침해의 최소성 및 법익의 균형성을 갖추지 못한 것으로서 과잉금지원칙에 위반된다. 4. 판단 가. 심판대상조항의 입법 배경과 취지 1995. 1. 5. 법률 제4872호로 개정된 도로교통법은 제11조의2를 신설하여 유치원이나 초등학교의 주변도로 중 일정구간을 어린이 보호구역으로 지정하여 차의 통행을 제한하거나 금지하는 등 필요한 조치를 할 수 있도록 하는 근거규정을 마련하였고(제1항), 1997. 8. 30. 법률 제5405호로 개정된 도로교통법은 제11조의2 제3항을 신설하여 ‘차마의 운전자는 어린이 보호구역에서 제1항의 규정에 의한 조치를 준수하고 어린이의 안전에 유의하면서 운행하여야 한다’고 규정하였으며, 2005. 5. 31. 법률 제7545호로 도로교통법이 전부개정되면서 위 제11조의2는 제12조로 조문의 위치가 변경되고 특수학교 및 어린이집의 주변도로 등으로 어린이 보호구역을 지정할 수 있는 장소의 범위가 확대되었다. 위와 같은 어린이 보호구역의 지정에도 불구하고 어린이 보호구역에서 교통사고가 줄어들지 아니하자 2007. 12. 21. 법률 제8718호로 개정된 교통사고처리법은 제3조 제2항 제11호를 신설하여 ‘도로교통법 제12조 제3항에 따른 어린이 보호구역에서 같은 조 제1항에 따른 조치를 준수하고 어린이의 안전에 유의하면서 운전하여야 할 의무를 위반하여 어린이의 신체를 상해에 이르게 한 경우’에는 피해자의 명시적인 의사에 반한 경우와 운전자가 보험 또는 공제 등에 가입한 경우에도 공소를 제기할 수 있도록 하였다. 나아가 2010. 7. 23. 법률 제10382호로 개정된 도로교통법은 제12조 제1항에서 ‘어린이 보호구역에서 자동차 등의 통행속도를 시속 30킬로미터 이내로 제한할 수 있다’는 내용을 새로이 규정하였는데, 이후 시장 등 지방자치단체장은 각 지역의 사정에 따라 어린이 보호구역 내 자동차 등의 통행속도를 시속 20~40킬로미터로 제한하여 운영해오고 있다. 그런데 2019. 9. 11. 충남의 한 중학교 앞 어린이 보호구역 내 횡단보도에서 일시정차하지 아니한 차량에 초등학생이 치어 사망하는 사고가 발생하였다. 이 사건은 우리 사회에 어린이 교통사고에 대한 경각심을 불러일으켰고, 피해자의 부모는 청와대 국민청원과 대통령의 국민과의 대화 등을 통해 어린이 보호구역 내 어린이 교통사고에 대한 근본적인 대책을 수립해 달라고 호소하기도 하였다. 이에 따라 어린이 보호구역에서 도로교통법 제12조 제1항에 따른 조치를 준수하고(이하 ‘제한속도 준수의무’라 한다) 어린이의 안전에 유의하면서 운전하여야 할 의무(이하 ‘안전운전의무’라 한다)를 위반하여 어린이를 상해 또는 사망에 이르게 한 경우를 가중처벌하는 심판대상조항을 신설하는 내용의 특정범죄가중법 개정이 2019. 12. 24. 법률 제16829호로 이루어져 2020. 3. 25.부터 시행되었다. 이후 특정범죄가중법이 2022. 12. 27. 법률 제19104호로 개정되면서 차량의 종류에 건설기계가 포함되었다. 아울러 2019. 12. 24. 법률 제16830호로 도로교통법이 개정되면서, 어린이 보호구역에서 제한속도 준수의무와 안전운전의무를 위반하는 행위를 단속하기 위해 어린이 보호구역 내 도로 중 행정안전부령으로 정하는 곳에 우선적으로 무인 교통단속용 장비를 설치하도록 정한 규정(제12조 제4항)과 어린이 보호구역에 ① 어린이 보호구역으로 지정한 시설의 주 출입문과 가장 가까운 거리에 있는 간선도로상 횡단보도의 신호기, ② 속도 제한 및 횡단보도에 관한 안전표지, ③ 도로법 제2조 제2호에 따른 도로의 부속물 중 과속방지시설 및 차마의 미끄럼을 방지하기 위한 시설, ④ 그 밖에 교육부, 행정안전부 및 국토교통부의 공동부령으로 정하는 시설 또는 장비 등을 설치하도록 정한 규정(제12조 제5항)이 신설되었다. 나. 쟁점의 정리 (1) 심판대상조항은 어린이 보호구역에서 제한속도 준수의무 또는 안전운전의무를 위반하여 어린이가 상해 또는 사망에 이른 경우에 그 운전자를 가중처벌하도록 정하여 어린이 보호구역에서 운전자의 운전 방식이나 양상을 제한하므로 운전자인 청구인들의 일반적 행동자유권을 제한한다. 따라서 심판대상조항이 과잉금지원칙 및 죄형법정주의의 명확성원칙에 위반되어 청구인들의 일반적 행동자유권을 침해하는지 살펴본다. (2) 청구인들은 심판대상조항이 청구인들의 신체의 자유 및 재산권을 제한하고 책임과 형벌 간의 비례원칙에 위반된다고도 주장하나, 이는 어린이 보호구역에서 어린이 교통사고를 방지한다는 목적으로 종전보다 무거운 형을 정한 것이 과도하다는 주장과 다르지 않고, 심판대상조항이 과잉금지원칙에 위반되어 청구인들의 일반적 행동자유권을 침해하는지 여부 심사에서 판단하면 충분하므로, 별도로 판단하지 아니한다. (3) 청구인 강○○은 심판대상조항의 법정형이 특정범죄가중법 제5조의11에 의한 위험운전치사상죄 등의 법정형과 동일하여 평등원칙에 위반된다고 주장하나, 이는 심판대상조항의 범죄를 지나치게 중한 형으로 처벌하고 있다는 것을 다른 측면에서 주장한 것과 다르지 않으므로 과잉금지원칙 위반 여부를 판단하는 이상 별도로 판단하지 아니한다. 다. 죄형법정주의의 명확성원칙 위반 여부 (1) 죄형법정주의에서 파생되는 명확성원칙은 법률에서 처벌하고자 하는 행위가 무엇이며 그에 대한 형벌이 어떠한 것인지를 누구나 예견할 수 있고, 그에 따라 자신의 행위를 결정할 수 있도록 그 구성요건을 명확하게 규정할 것을 요구한다. 그러나 그 처벌법규의 구성요건이 명확하여야 한다고 하여 모든 구성요건을 단순한 서술적 개념으로 규정하여야 하는 것은 아니고, 다소 광범위하여 법관의 보충적인 해석을 필요로 하는 개념을 사용하였다고 하더라도 통상의 해석방법에 의하여 건전한 상식과 통상적인 법 감정을 가진 사람이면 당해 처벌법규의 보호법익과 금지된 행위 및 처벌의 종류와 정도를 알 수 있도록 규정하였다면 헌법이 요구한 처벌법규의 명확성에 배치되는 것이 아니다(헌재 2015. 5. 28. 2013헌바385; 헌재 2021. 9. 30. 2019헌마551). 이 때 법규범이 명확한지 여부는 그 법규범이 수범자에게 법규의 의미내용을 알 수 있도록 공정한 고지를 하여 예측가능성을 주고 있는지 여부 및 그 법규범이 법을 해석ㆍ집행하는 기관에게 충분한 의미내용을 규율하여 자의적인 법해석이나 법집행이 배제되는지 여부, 다시 말하면 예측가능성 및 자의적 법집행 배제가 확보되는지 여부에 따라 이를 판단할 수 있는데, 법규범의 의미내용은 그 문언뿐만 아니라 입법목적이나 입법취지, 입법연혁, 그리고 법규범의 체계적 구조 등을 종합적으로 고려하는 해석방법에 의하여 구체화하게 되므로, 결국 법규범이 명확성원칙에 위반되는지 여부는 위와 같은 해석방법에 의하여 그 의미내용을 합리적으로 파악할 수 있는 해석기준을 얻을 수 있는지 여부에 달려 있다(헌재 2010. 11. 25. 2009헌바27). (2) 안전운전의무는 1997. 8. 30. 개정된 도로교통법 제11조의2 제3항에서 처음으로 규정된 것으로서, 어린이 교통사고가 많이 발생하고 있는 현실을 개선하기 위하여 선진적인 교통문화의 정착과 교통사고의 감소효과를 거두고자 하는 목적으로 규정되었다. 그럼에도 불구하고 어린이 보호구역에서 어린이 교통사고가 감소하지 아니하자 2007. 12. 21. 교통사고처리법 제3조 제2항 단서 제11호가 신설되어, 운전자가 어린이 보호구역에서 주의의무를 위반하여 어린이를 상해에 이르게 한 경우에는 피해자와의 합의나 운전자의 보험 또는 공제 가입 여부를 불문하고 공소를 제기할 수 있도록 함으로써 운전자의 형사처벌 가능성을 확대하였다. 이후 반복적으로 발생하는 어린이 보호구역에서의 어린이 교통사고에 관한 특단의 대책을 모색하는 과정에서 심판대상조항이 신설됨으로써 주의의무를 위반하여 어린이를 상해 또는 사망에 이르게 한 운전자를 가중하여 처벌하게 된 것이다. (3) 도로교통법은 도로에서 일어나는 교통상의 모든 위험과 장해를 방지하고 제거하여 안전하고 원활한 교통을 확보하려는 목적(제1조)하에, 운전자의 의무를 구체적으로 상세하게 규정하고 있다. 예컨대 운전자의 신호준수의무(제5조), 도로의 유형, 횡단보도 존부 등에 따른 차마의 통행방법 준수의무(제13조), 도로의 유형이나 신호기ㆍ횡단보도 유무 등에 따른 보행자 보호의무(제27조), 도로 유형 등에 따른 운전자의 서행 또는 일시정지의무(제31조) 등을 명시적ㆍ체계적으로 정하고 있으며, "서행" 및 "일시정지"의 의미 내용도 구체적으로 정하고 있다(제2조 제28호 및 제30호) 특히 어린이가 보호자 없이 도로를 횡단할 때, 도로에서 앉아 있거나 서 있을 때 또는 어린이가 도로에서 놀이를 할 때 등 어린이에 대한 교통사고의 위험이 있는 것을 발견한 경우 운전자에게 일시정지의무를 두는 등(제49조 제1항 제2호 가목), 어린이에 대한 교통사고의 위험이 있는 경우에는 더욱 구체적으로 운전자가 기울여야 할 주의의무의 내용을 정하고 있다. 나아가 도로교통법은 어린이 보호구역(제12조), 노인 및 장애인 보호구역(제12조의2) 등을 지정할 수 있도록 정함으로써 보다 특별한 보호가 필요한 보행자 등이 밀집된 곳에서는 해당 보행자가 두텁게 보호될 수 있도록 하고 있다. 위와 같이 차량의 통행에 관하여 운전자에게 자세하게 규율된 의무를 부여하고 있는 도로교통법의 개정 연혁과 개정 취지, 그리고 특별한 보호가 필요한 보행자에 관한 구역을 별도로 지정할 수 있도록 도로교통법이 근거조항을 두게 된 경위와 연혁을 종합하면, 건전한 상식과 통상적 법 감정을 가진 운전자의 경우 어린이 보호구역에서 도로의 유형과 형태, 횡단보도 및 신호기 설치 여부, 주요 표지 및 어린이의 존부 등을 살핌으로써 해당 보호구역에서 운전자에게 부여되는 안전운전의무의 구체적 의미 내용이 무엇인지 충분히 파악할 수 있을 것으로 보이고, 달리 심판대상조항이 법 해석ㆍ적용기관에 의한 자의적 법 집행 여지를 두고 있다고 보기 어렵다. 따라서 심판대상조항이 죄형법정주의의 명확성원칙에 위반되어 청구인들의 일반적 행동자유권을 침해한다고 볼 수 없다. 라. 과잉금지원칙 위반 여부 (1) 입법목적의 정당성 및 수단의 적합성 심판대상조항은 자동차 등의 운전자가 어린이 보호구역에서 제한속도를 준수하고 어린이 안전에 유의하면서 운전하도록 함으로써 교통사고의 위험으로부터 어린이를 보호하기 위한 것이므로 입법목적의 정당성이 인정된다. 나아가 심판대상조항이 어린이 보호구역에서 주의의무를 위반하여 어린이를 상해 또는 사망에 이르게 한 운전자를 가중처벌하도록 정한 것은 운전자로 하여금 어린이 보호구역에서 안전운전에 대한 경각심을 높여 안전하게 운전하도록 함으로써 어린이 교통사고의 발생을 감소시키는 데 기여할 수 있으므로, 입법목적 달성을 위한 수단의 적합성도 인정된다. (2) 침해의 최소성 (가) 어린이는 신체기능의 미발달로 신체조절능력과 운동기능이 숙달되지 않은 시기에 있고, 인지적ㆍ정서적인 능력 또한 제한적이어서 환경의 안전을 판단하고 위험을 예측할 수 있는 능력이 부족하여 안전사고를 당하기 쉽다. 또한 어린이는 자신에게 주어진 환경을 조절하거나 바꿀 수 있는 능력이 부족하고 자신의 행동에 수반되는 위험을 성인과 동등한 정도로 온전히 평가하지 못하는 특성이 있기에 어린이 안전사고 대처를 위한 법적인 장치를 마련함에 있어서는 어린이의 이와 같은 취약성이 충분히 고려되어야 한다(헌재 2020. 4. 23. 2017헌마479 참조). (나) 우리나라는 경제협력개발기구(OECD) 회원국 등 외국의 다른 선진국들과 비교하여 교통사고 사망자 가운데 차량 승차 중 사망자의 비율은 비교적 높지 않으나 보행 중 사망자의 비율 및 인구 10만 명당 보행 중 사망자 수는 최근까지도 매우 높은 편에 속하는 등 아직도 보행자보다 차량을 우선시하는 후진적인 차량 중심의 문화에서 벗어나지 못하고 있다. 1995. 1. 5. 법률 제4872호로 개정된 도로교통법에서 어린이 보호구역을 지정할 수 있는 법적 근거가 마련된 이후 유치원이나 초등학교 주변의 많은 도로구역이 어린이 보호구역으로 지정되어 자동차 등의 통행속도 제한, 무인단속카메라 설치 등의 안전조치가 마련되어 왔고, 2007. 12. 21. 법률 제8718호로 개정된 교통사고처리법에 제3조 제2항 단서 제11호가 신설되어 ‘어린이 보호구역에서 제한속도 준수의무 또는 안전운전의무를 위반하여 어린이를 상해에 이르게 한 운전자’에 대하여 피해자의 명시한 의사에 반하거나 운전자가 보험, 공제 등에 가입한 경우에도 공소를 제기할 수 있도록 하였다(사망에 이른 경우는 그 이전부터 형사처벌 대상이었음). 그러나 위와 같은 노력에도 불구하고 2019년 기준 우리나라의 14세 이하 어린이 인구 10만 명당 보행 중 사망자 수는 경제협력개발기구 회원국 중 여섯 번째로, 어린이 보호구역에서의 교통사고로 인한 어린이의 상해 또는 사망 사고가 지속적으로 다수 발생하고 있다. 따라서 교통사고에 취약한 어린이의 통행이 빈번한 초등학교 인근 등 제한된 구역을 중심으로 특별히 어린이 보호구역을 설치하고 엄격한 제한속도 준수의무와 안전운전의무를 부과하여 그 위반자를 엄하게 처벌하는 것은 어린이에 대한 교통사고 예방과 보호를 위해 불가피한 조치이다. (다) 어린이 보호구역에서의 교통사고 발생 및 그로 인해 어린이가 입게 되는 피해의 정도는 운전자 과실의 내용 및 정도뿐만 아니라 피해자인 어린이가 사고 발생에 기여한 정도, 사고 시간 또는 사고발생장소 근처의 환경(불법 주ㆍ정차차량의 존부 및 그로 인하여 운전자의 시야가 적절히 확보되었는지 여부 등) 등 다양한 요소에 의해 영향을 받으므로, 각 사고마다 운전자에 대한 비난가능성 및 불법의 정도가 다를 수 있다. 그런데 형사법상 같은 범죄라고 정의 내리고 있는 범죄들 사이에서도 그 행위 및 결과의 태양은 다양할 수 있으며, 법정형을 정할 때 각 범죄마다 고려해야 할 요소도 서로 다르므로, 모든 경우를 고려하여 구성요건을 세분화하는 것은 입법기술상 불가능하다. 따라서 어떤 처벌조항이 다소 다양한 유형의 범죄행위들을 동일한 범죄로 보고 동일한 법정형을 규정하고 있다고 하더라도, 전체 형벌체계에 비추어 최소한의 구별기준을 정하고 법정형의 범위가 충분히 넓어 법관이 같은 범죄로 규정된 범죄의 개별 행위태양과 그에 따른 죄질의 경중을 고려하여 개별 사건 간의 형평을 맞출 수 있다면, 이를 과도한 형벌이라고 보기는 어렵다. 심판대상조항은 어린이가 입은 피해를 그 정도에 따라 상해와 사망으로 나누고, 상해의 경우는 법정형을 징역 1년 이상 15년 이하 또는 500만 원 이상 3천만 원 이하의 벌금으로 정하고 있으므로, 어린이가 상해를 입은 경우 실제 재판에서 심판대상조항을 적용함에 있어서는 운전자의 과실 및 피해의 정도 등과 같은 여러 양형요소를 고려하여 법관이 적정한 형의 종류를 선택할 수 있으며, 비교적 죄질이 가벼운 유형의 위반행위에 대하여 벌금형을 선택한 경우는 작량감경을 통하여(다만, 500만 원의 벌금형은 작량감경을 하지 않아도), 징역형을 선택한 경우는 작량감경을 하지 않고도 집행유예를 선고할 수 있음은 물론, 운전자에게 자격정지 이상의 형을 받은 전과가 없다면 법률상 선고유예를 하는 것도 가능하다. 어린이가 사망에 이른 경우는 법정형이 무기 또는 3년 이상의 징역형으로 규정되어 있어 벌금형의 선고가 불가능하고 징역형의 하한도 비교적 높지만, 법관이 작량감경을 하지 않더라도 징역형의 집행유예를 선고하는 것은 가능하다. 입법자는 보호법익의 중요성과 일반예방적 목적을 달성하기 위한 형사정책적 측면 등 여러 요소들을 고려하여 ‘무기 또는 3년 이상의 징역’이라는 법정형을 정한 것으로, 피해자가 사고에 취약한 어린이이고 사고 발생 장소가 제한적으로 특별히 지정된 어린이 보호구역이라는 특수성에 비추어 보면, 어린이가 사망에 이른 경우 운전자에게 징역형의 집행유예를 선고할지언정 벌금형은 선고할 수 없도록 정한 것이 입법재량의 범위를 벗어난 것이라 보기는 어렵다(헌재 2006. 6. 29. 2006헌가7 참조). 심판대상조항이 적용되는 구체적인 사건에서 운전자에게 다른 범죄의 전과 등이 있어 선고유예나 집행유예를 선고할 수 없는 경우가 있을 수 있으나, 이는 그 다른 범죄와 선고유예 또는 집행유예의 결격사유를 정하고 있는 형법 제59조 제1항 단서, 제62조 제1항 단서의 규정 내용 때문이지 심판대상조항이 법정형의 하한을 너무 높게 정하고 있기 때문은 아니다. 또한 공무원이나 취업규칙에서 징역형의 집행유예 이상을 선고받은 때를 당연퇴직사유로 규정하고 있는 일부 근로자의 경우 어린이 보호구역에서 어린이 사망사고를 일으켜 유죄판결을 받으면 심판대상조항이 벌금형을 정하고 있지 않음으로 인해 공무원신분을 잃거나 직장에서 당연퇴직될 수 있으나, 그러한 효과는 국가공무원법 등의 관련 조항이나 근로자가 동의한 취업규칙 등에 따라 발생되는 것이지 심판대상조항에서 비롯되는 것이 아니다. 따라서 어린이 보호구역에서 제한속도 준수의무 또는 안전운전의무를 위반하여 어린이를 상해 또는 사망에 이르게 한 경우에 그 주의의무 위반의 내용 및 정도와 어린이가 입은 피해의 정도가 다양하여 불법성 및 비난가능성에 차이가 있다고 하더라도, 이는 법관의 양형으로 충분히 극복될 수 있는 범위 내의 것이다. 심판대상조항의 법정형, 특히 그 하한을 상해의 경우 1년 이상의 징역 또는 500만 원 이상의 벌금으로, 사망의 경우 3년 이상의 징역으로 정한 것이 위헌으로 선언될 정도로 비례성을 일탈하거나 법관의 양형재량을 과도하게 제한한다고 볼 수 없다. (라) 어린이 보호구역에서의 어린이 교통사고를 방지하기 위해 차량 속도와 교통량을 줄일 수 있는 시설 등을 설치하고 나아가 도로를 근본적으로 재설계함으로써 보행자의 도로 이용을 안전하고 편리하게 만드는 교통정온화(交通靜穩化, traffic calming) 기법을 도입하거나, 어린이 보호구역에서의 불법 주ㆍ정차 또는 물건 적재 등을 강력하게 단속하고 상향된 범칙금 또는 과태료를 부과하는 방안, 어린이 보호구역에 대한 안내와 경보를 강화하는 방안 등의 도입이 형벌 강화에 대한 대안으로 거론되고 있기는 하다. 그러나 이러한 방안들이 구비되거나 제도화된다고 하더라도 어린이 보호구역에서 운전자가 그에게 부여된 주의의무를 근본적으로 해태하여 운전하게 된다면 위 구역에서의 어린이 교통사고는 계속해서 발생할 것이다. 따라서 반드시 환경개선 등 비형벌적인 수단이 선행적으로 도입되고 실행된 이후에 그 효과 없음이 입증된 경우에만 형벌의 강화가 정당화된다고 볼 수는 없다. 형벌의 위하적 효과와 그로 인한 순기능을 부정할 수 없는 이상, 비형벌적 수단의 강화 내지 도입을 위한 인적ㆍ물적 설비와 시스템을 갖추어 가는 것과 병행하여 형벌을 강화함으로써 어린이 보호구역에서 운전자의 주의의무위반 행위를 엄격히 차단하는 것이 필요할 수 있다. 그러한 제반 사정을 고려하여 형벌의 강화를 선택한 입법자의 결단은 충분히 존중되어야 한다. (마) 따라서 심판대상조항이 침해의 최소성에 위반된다고 볼 수 없다. (3) 법익의 균형성 운전자가 어린이 보호구역에서 차량을 운행함에 있어 사고에 따른 가중처벌을 피하기 위해 보다 높은 주의를 기울여야 하고 운행의 방식을 제한받는 데 따른 불이익보다, 어린이 보호구역에서 주의의무를 위반하여 어린이를 상해 또는 사망에 이르게 한 운전자를 가중처벌하여 특별한 보호를 필요로 하는 어린이가 교통사고의 위험으로부터 벗어나 안전하고 건강한 생활을 영위하도록 함으로써 얻게 되는 공익이 크다. 따라서 심판대상조항은 법익의 균형성도 갖추었다. (4) 소결 심판대상조항이 과잉금지원칙에 위반되어 청구인들의 일반적 행동자유권을 침해한다고 볼 수 없다. 5. 결론 그렇다면 청구인들의 심판청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 아래 6.과 같은 재판관 이은애의 반대의견이 있는 외에는 나머지 관여 재판관들의 일치된 의견에 따른 것이다. 6. 재판관 이은애의 반대의견 나는 심판대상조항이 과잉금지원칙에 위반되어 청구인들의 일반적 행동자유권을 침해한다고 판단하므로, 다음과 같이 반대의견을 밝힌다. 가. 입법목적의 정당성 및 수단의 적합성 심판대상조항의 입법목적의 정당성 및 수단의 적합성이 인정된다는 점은 법정의견과 같다. 나. 침해의 최소성 (1) 심판대상조항은 어린이 보호구역에서 제한속도 준수의무나 안전운전의무를 위반하여 어린이를 상해나 사망에 이르게 한 운전자에 대해 그 처벌을 강화하기 위한 규정이다. 신체기능의 미발달과 인지적ㆍ정서적인 능력의 제한으로 안전사고에 취약한 어린이를 교통사고로부터 두텁게 보호해야 한다는 점에 관해서는 이견이 있을 수 없다. 그런데 심판대상조항에 의하면 운전자가 어린이 보호구역에서 시속 20~30킬로미터의 제한속도를 준수하여 차량을 운행하더라도 또 다른 주의의무인 안전운전의무 위반이 인정될 경우 심판대상조항의 적용대상이 되어 가중처벌된다. 그러나 어린이 보호구역에서의 교통사고는 신호위반 등 운전자의 명백하고 심각한 위법행위로 인해 발생하기도 하지만, 운전자가 규정 속도와 신호를 준수하고 전방을 주시하며 운행하더라도 어린이의 갑작스러운 도로 횡단 또는 주변에 불법주정차된 차량이나 불법적치물 등에 의해 운전자의 신속한 대처가 곤란한 상황에서는 운전자의 경미한 과실에 의해서도 사고가 발생할 수 있고, 이로 인해 신체적으로 연약한 어린이는 쉽게 상해를 입거나 심지어 사망에 이르게 되는 결과도 초래될 수 있다. 특히 현재 어린이 보호구역은 24시간 동안 시간의 제한 없이 운영되고 있으므로 시야가 제한되는 야간에는 운전자의 대처가 더 곤란할 수 있다. 이 경우 운전자는 어린이가 갑자기 도로에 뛰어들 것을 예상할 수 없었다거나 갑자기 도로에 뛰어든 어린이를 발견하고 조향장치나 제동장치를 정확하게 조작하였더라도 사고를 피할 수 없었던 경우와 같이 사고 발생에 대하여 운전자에게 예견가능성 또는 회피가능성이 전혀 없었다고 인정되는 예외적인 경우를 제외하고는 극히 경미한 과실이라도 인정되기만 하면 심판대상조항에 따라 가중처벌을 받게 된다. 그런데 형사재판에서 일반적인 도로에서의 보행자 교통사고에 대해서도 매우 예외적인 경우가 아니면 예견가능성이 인정되고 있으므로, 어린이 보호구역이라는 장소의 특성을 고려할 때 어린이 보호구역에서의 교통사고에서 운전자의 예견가능성이 없었다고 인정되는 경우는 매우 드물 것으로 예상되고, 회피가능성 또한 마찬가지이다. 법원은 위 회피가능 여부를 판단함에 있어 주행 중 운전자가 전방의 위험상황을 발견한 후 실제로 제동조치를 시작할 때까지 걸리는 시간인 ‘공주시간(空走時間)’(약 0.7초 ~ 1초)과 공주시간 동안 주행하는 거리인 ‘공주거리(空走距離)’를 판단기준의 하나로 삼아 피해자를 즉시 발견하였다고 하더라도 사고를 피할 수 없었는지 여부를 판단하고 있다. 이에 의하면, ① 운전자가 피해자를 발견하고 곧바로 제동장치를 작동시켜 자동차가 완전히 정차하기 위해 필요한 시간(=공주시간 + 제동시간)이 운전자가 피해자를 최초로 발견할 수 있었던 시점으로부터 사고가 발생하기까지 걸린 시간보다 더 긴 경우나 ② 자동차의 정지거리(=공주거리 + 실제로 제동장치가 작동한 순간부터 멈출 때까지 주행한 거리인 제동거리)가 피해자를 발견할 수 있었던 지점부터 사고 지점까지의 거리보다 긴 경우 등과 같이 매우 예외적인 경우에는 회피가능성이 없다고 보아 운전자가 처벌되지 않을 수 있다. 그러나 어린이 보호구역에서 제한속도 이하의 낮은 속도로 자동차를 운행하더라도 돌발적인 상황에서 발생하는 교통사고는 매우 짧은 시간에 짧은 거리 안에서 발생하는 것이 일반적이므로, 불과 영점 몇 초 차이 또는 영점 몇 미터 차이로 인해 대부분의 운전자는 회피가능성이 인정되어 심판대상조항에 따라 매우 무겁게 가중된 형으로 처벌받게 되는 반면, 회피가능성이 인정되지 않은 운전자는 처벌을 받지 않게 되어 근소한 과실의 경중 차이에 따라 심각한 처벌의 불균형이 발생할 수 있다. 이와 같이 어린이 보호구역에서 주의의무를 위반하여 어린이를 상해나 사망에 이르게 한 경우라고 하더라도 죄질을 일률적으로 평가하기 어려운 다양한 위반행위의 유형이 있고 그 경중의 폭이 넓으므로, 형사상 책임주의원칙에 따라 그에 대한 법정형의 폭도 법관이 각 행위의 개별성에 맞추어 형을 선고할 수 있도록 설정되어야 한다. 그러나 심판대상조항은 위와 같은 모든 경우에 법정형의 하한을, 피해자의 사망의 경우 징역 3년, 상해의 경우 징역 1년 또는 벌금 500만 원으로 정하여 일률적으로 엄하게 처벌하도록 하고 있다. 이 경우 법관이 정상참작감경을 한다고 하더라도 선고할 수 있는 형량이 사망의 경우 1년 6개월 이상의 징역, 상해의 경우 6개월 이상의 징역 또는 250만 원 이상의 벌금이어서 각 행위의 개별성에 맞추어 형을 선고함에는 한계가 있을 수밖에 없고, 집행유예를 선고하는 경우에도 유예되는 형이 피고인의 책임 정도에 비례하지 않을 수 있다. 따라서 심판대상조항이 어린이 보호구역에서 발생한 모든 사고에 대하여 아무런 구분 없이 법정형의 하한을, 사망의 경우 징역 3년, 상해의 경우 징역 1년 또는 벌금 500만 원으로 정한 것은, 사고 발생의 경위, 운전자의 과실 및 피해의 정도 등을 고려할 때 비난가능성이 상대적으로 낮은 위법행위까지 가중처벌 대상으로 규정하면서 법정형의 하한을 과도하게 높게 책정하여 지나치게 엄히 처벌하도록 한 것이다. (2) 형벌의 위하적 기능에 비추어 죄질이 비교적 가벼운 범죄라고 하더라도 입법 당시의 시대적 상황이나 범죄예방을 위한 형사정책적 요소 등을 고려하여 이에 대한 처벌을 상향하는 입법을 하는 것이 가능할 수 있고, 어린이 보호구역에서 어린이에 대한 상해 또는 사망의 결과를 가져온 운전자에 대한 엄한 처벌이 일반 국민의 법감정에 일부 부합하는 면은 있다. 그러나 형사정책적인 면에서 볼 때, 중한 형벌이 일시적으로 범죄 억지력을 발휘할 수 있으나 결국에는 중벌에 대한 면역성과 무감각이 생기게 되어, 범죄예방과 법질서 수호에 실질적인 기여를 하지 못하는 상황이 발생할 수 있다(헌재 2021. 11. 25. 2019헌바446등). 특히 과실범인 운전자에 대한 지나친 형벌의 강화는 운전자의 경각심을 높여 사고를 예방하는 일반예방적 효과보다는 오히려 운이 없어 처벌받게 되었다는 부정적인 인식을 확산시킬 우려가 있고, 순간의 과실로 중하게 처벌받은 운전자의 재사회화를 촉진하는 특별예방적 효과를 기대하기도 어렵다. 한편, 이른바 교통정온화 기법 즉, ① 어린이 보호구역을 보다 분명하게 인지할 수 있도록 하는 방식의 도로포장, ② 속도 방지턱, 나아가 도로굴곡화 또는 도로협착 설계, ③ 일방통행로 도입, ④ 교통흐름 재설계 등과 같은 방안들을 통하여 어린이 보호구역 운전자들의 안전운전에 대한 경각심을 효과적으로 고양시킬 수 있는 방법 등이 있고, 실제로 ‘보행자우선도로’로 지정되어 관련 시설물들이 설치되거나 도로 및 통학로가 재설계된 지점에서 종전보다 차량통행속도 또는 교통사고 발생 빈도가 줄어들었다는 국내외의 연구 결과도 확인되고 있다. 그런데 심판대상조항은 어린이 교통사고 방지를 위한 위와 같은 시설 설치나 새로운 교통체계 설계에 대한 충분한 고려 없이 형벌의 강화에만 의존하여, 어린이 보호구역에서 주의의무를 위반하여 상해 또는 사망의 결과를 발생시켰다는 이유만으로 가중처벌할 필요가 없거나 죄질이 비교적 가벼운 유형의 위반행위에 대해서까지 일률적으로 가중처벌하도록 함으로써 형벌 본래의 기능에 필요한 정도를 현저히 일탈하는 과도한 법정형을 정하고 있다. (3) 이러한 사정을 종합하면, 심판대상조항은 침해의 최소성을 갖추지 못하였다. 다. 법익의 균형성 어린이 보호구역에서 제한속도 준수의무 또는 안전운전의무를 위반하여 어린이를 상해 또는 사망에 이르게 한 운전자를 가중처벌함으로써 교통사고의 위험으로부터 어린이를 보호하고자 하는 공익은 중대하다. 그러나 심판대상조항은 법정형의 하한을 과도하게 높게 정하여 운전자의 과실 및 피해의 정도 등에 상응한 형을 넘어 지나치게 무거운 형벌로 운전자를 처벌하도록 함으로써 청구인들의 일반적 행동자유권을 제한하고 있으므로, 이로 인하여 청구인들이 받게 되는 불이익은 공익의 중대성을 고려하더라도 지나치게 크다. 따라서 심판대상조항은 법익의 균형성을 갖추지 못하였다. 라. 소결 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위반되어 청구인들의 일반적 행동자유권을 침해한다. 재판장,유남석,이선애,이석태,이은애,이종석,이영진,김기영,문형배,이미선

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2020헌마460

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

국가공무원법

도로교통법 제11조 제12조

도로법 제2조

대한민국헌법

형법 제59조

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