전원재판부 2019헌바126, 2021. 7. 15.

【전문】 사 건 2019헌바126 도서관법 제20조 제1항 등 위헌소원 청 구 인 이○○ (변호사) 당 해 사 건 서울행정법원 2018구합80902 납본보상금지급청구 [주 문] 이 사건 심판청구를 모두 각하한다. [이 유] 1. 사건개요 가. 청구인은 2018. 1. 4.부터 2018. 3. 2.까지 국립중앙도서관장에게 총 25건의 국제표준자료번호를 부여받은 온라인 자료(이하 ‘제1 온라인 자료’라 한다)를 납본하면서 보상금으로 1,860,000원을 청구하였다. 국립중앙도서관장은 2018. 4. 13. 청구인에게 제1 온라인 자료에 대한 도서관자료심의위원회의 심의 결과 납본보상금을 287,560원으로 결정(이하 ‘1차 결정’이라 한다)하였다고 통지하였다. 이에 청구인은 2018. 4. 18. 1차 결정에 대한 이의신청을 하였으나, 국립중앙도서관장은 2018. 5. 2. 청구인에게 도서관자료심의위원회의 재심의 결과에 따라 납본보상금을 변경하지 않는다고 통지하였다. 이에 청구인은 2018. 10. 12. 국립중앙도서관장을 상대로 1차 결정의 취소와 납본보상금 1,860,000원의 지급을 구하는 소를 제기하였다(서울행정법원 2018구합80902, 당해사건). 나. 청구인은 2019. 2. 28.부터 2019. 3. 20.까지 국립중앙도서관장에게 총 16건의 국제표준자료번호를 부여받은 온라인 자료(이하 ‘제2 온라인 자료’라 한다)를 납본하면서 보상금으로 205,000원을 청구하였다. 다. 청구인은 당해사건 소송 계속 중 피고를 대한민국으로 경정하는 신청을 하고, 대한민국을 상대로 제1 온라인 자료와 제2 온라인 자료에 대한 납본보상금 및 지연손해금의 지급을 구하는 것으로 청구취지를 변경하였다. 라. 청구인은 당해사건 소송 계속 중 도서관법 제20조 제1항, 제5항에 대해 위헌법률심판제청을 신청하였으나(서울행정법원 2019아10990), 2019. 4. 12. 당해사건 법원은 당해사건 소를 각하하면서 동시에 위헌법률심판제청신청도 각하하였다. 마. 국립중앙도서관장은 2019. 4. 12. 청구인에게 제2 온라인 자료에 대한 도서관자료심의위원회의 심의 결과 납본 수집 타당성이 부적정하다는 이유로 이를 반려한다는 결정(이하 1차 결정과 이를 합하여 ‘이 사건 결정들’이라 한다)을 통지하였다. 바. 이에 청구인은 도서관법 제20조 제1항 내지 제5항, 도서관법 시행령 제13조의4 제1항, 제3항 내지 제6항이 헌법에 위반된다고 주장하며, 2019. 4. 13. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 2. 심판대상 이 사건 심판대상은 도서관법(2016. 2. 3. 법률 제13960호로 개정된 것) 제20조 제1항, 제2항, 제5항, 구 도서관법(2017. 12. 12. 법률 제15167호로 개정되고, 2020. 12. 22. 법률 제17706호로 개정되기 전의 것) 제20조 제3항, 구 도서관법(2016. 2. 3. 법률 제13960호로 개정되고, 2017. 12. 12. 법률 제15167호로 개정되기 전의 것) 제20조 제3항, 구 도서관법(2016. 2. 3. 법률 제13960호로 개정되고, 2020. 12. 22. 법률 제17706호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 도서관법’이라 한다) 제20조 제4항(이하 위 도서관법 조항들을 합하여 ‘이 사건 도서관법조항’이라 한다), 도서관법 시행령(2016. 7. 26. 대통령령 제27381호로 개정된 것) 제13조의4 제1항, 도서관법 시행령(2014. 8. 12. 대통령령 제25549호로 개정된 것) 제13조의4 제3항 내지 제6항(이하 위 도서관법 시행령 조항들을 합하여 ‘이 사건 시행령조항’이라 하고, 이 사건 도서관법조항과 이 사건 시행령조항을 합하여 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항은 다음과 같다. [심판대상조항] 도서관법(2016. 2. 3. 법률 제13960호로 개정된 것) 제20조(도서관자료의 납본) ① 누구든지 도서관자료(온라인 자료를 제외한다. 다만, 온라인 자료 중 제21조에 따라 국제표준자료번호를 부여받은 온라인 자료를 포함한다. 이하 이 조에서 같다)를 발행 또는 제작한 경우 그 발행일 또는 제작일부터 30일 이내에 그 도서관자료를 국립중앙도서관에 납본하여야 한다. 수정증보판인 경우에도 또한 같다. ② 국가, 지방자치단체 및 그 밖에 대통령령으로 정하는 공공기관이 제1항에 따라 도서관자료를 국립중앙도서관에 납본하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 디지털 파일 형태로도 납본하여야 한다. ⑤ 납본대상 도서관 자료의 선정ㆍ종류ㆍ형태ㆍ부수와 납본 절차 및 보상 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 구 도서관법(2017. 12. 12. 법률 제15167호로 개정되고, 2020. 12. 22. 법률 제17706호로 개정되기 전의 것) 제20조(도서관자료의 납본) ③ 국립중앙도서관은 제45조 제2항 제3호에서 규정한 업무를 수행하기 위하여 필요한 경우 도서관자료를 발행 또는 제작한 자에게 이를 디지털 파일형태로도 납본하도록 요청할 수 있다. 이 경우 요청을 받은 자는 특별한 사유가 없으면 요청받은 날부터 30일 이내에 국립중앙도서관에 납본하여야 한다. 구 도서관법(2016. 2. 3. 법률 제13960호로 개정되고, 2017. 12. 12. 법률 제15167호로 개정되기 전의 것) 제20조(도서관자료의 납본) ③ 국립중앙도서관은 제45조 제2항 제3호에서 규정한 업무를 수행하기 위하여 필요한 경우 도서관자료를 발행 또는 제작한 자에게 이를 디지털 파일형태로도 납본하도록 요청할 수 있다. 요청을 받은 자는 특별한 사유가 없는 한 이에 응하여야 한다. 구 도서관법(2016. 2. 3. 법률 제13960호로 개정되고, 2020. 12. 22. 법률 제17706호로 개정되기 전의 것) 제20조(도서관자료의 납본) ④ 국립중앙도서관은 제1항부터 제3항까지의 규정에 따라 도서관자료를 납본한 자에게 지체 없이 납본 증명서를 발급하여야 하며 납본한 도서관자료의 전부 또는 일부가 판매용인 경우에는 그 도서관자료에 대하여 정당한 보상을 하여야 한다. 도서관법 시행령(2016. 7. 26. 대통령령 제27381호로 개정된 것) 제13조의4(도서관자료의 보상 절차 등) ① 제13조 제6항에 따라 도서관자료 납본서를 제출하는 자나 제13조의2 제2항에 따라 도서관자료 수집증명서를 발급받은 자는 도서관자료(제13조의2에 따른 온라인자료를 포함한다. 이하 이 조에서 같다)의 전부 또는 일부가 판매용인 경우 문화체육관광부령으로 정하는 바에 따라 보상청구서를 국립중앙도서관장에게 제출하여야 한다. 도서관법 시행령(2014. 8. 12. 대통령령 제25549호로 개정된 것) 제13조의4(도서관자료의 보상 절차 등) ③ 제2항에도 불구하고 국립중앙도서관장은 유사한 자료의 통상적 거래가격과 도서관자료의 시가가 상당한 차이가 있거나 그 밖에 시가를 기준으로 보상하는 것이 합리적이지 아니하다고 인정하는 경우에는 유사한 자료의 통상적인 거래가격 등을 고려하여 심의위원회의 심의를 거쳐 보상금액을 정한다. ④ 국립중앙도서관장은 필요한 경우에는 보상청구서를 제출한 자에게 보상금액 결정에 필요한 자료의 제출을 요구할 수 있다. ⑤ 제3항에 따라 결정된 보상금액에 대하여 이의가 있는 자는 보상금액을 통보받은 날부터 30일 이내에 구체적인 사유를 명시하여 국립중앙도서관장에게 이의를 신청할 수 있다. ⑥ 국립중앙도서관장은 제5항에 따라 이의신청을 받은 경우에는 그 신청을 받은 날부터 15일 이내에 심의위원회의 심의를 거쳐 이의신청에 이유가 있는 경우에는 보상금액을 다시 정하여 알리고, 이유가 없는 경우에는 이유 없음을 알려야 한다. 3. 청구인의 주장 헌법 제23조 제3항은 공공필요에 의한 재산권의 수용ㆍ사용ㆍ제한에 대해 정당한 보상을 지급하도록 규정하고 있고, 헌법재판소는 구 ‘정기간행물의 등록 등에 관한 법률’ 제10조 제2항에 규정된 납본에 대한 정당한 보상을 완전한 보상이라고 판시하였다. 구 도서관법 제20조 제4항도 도서관자료의 납본에 대해 정당한 보상을 하도록 정하고 있으나, 도서관법 제20조 제5항에서 아무런 제한 없이 위임하고 있어 이에 따라 이 사건 시행령조항에서 도서관자료심의위원회의 심의를 거쳐 감액할 수 있는 등 불완전한 보상을 할 수 있도록 허용하고 있다. 따라서 위와 같이 납본의무를 부과하면서 완전한 보상을 전제로 하지 않는 심판대상조항은 헌법에 위반된다. 4. 판단 가. 이 사건 도서관법조항 (1) 법원에서 당해사건에 적용되는 재판규범 중 위헌제청신청대상이 아닌 관련 법률에서 규정한 소송요건을 구비하지 못하였기 때문에 부적법하다는 이유로 소각하 판결을 선고하고 그 판결이 확정되거나, 소각하 판결이 확정되지 않았더라도 당해사건이 부적법하여 각하될 수밖에 없는 경우에는 위헌제청신청대상인 법률의 위헌 여부에 따라 재판의 주문이 달라지거나 재판의 내용과 효력에 관한 법률적 의미가 달라지는 것이 아니어서 당해사건에 관한 재판의 전제성 요건이 흠결되어 부적법하다(헌재 2016. 4. 28. 2013헌바196 참조). (2) 당해사건은 청구인이 대한민국을 상대로 청구인이 주장하는 납본보상금과 이에 대한 지연손해금의 지급을 구하는 당사자소송이다. 당사자소송에 있어서 당사자가 관련 법령에서 정하고 있는 급부를 받기 위해서 신청과 이에 대한 행정청의 심사를 거친 인용결정에 의하도록 규정하고 있는 경우에는, 법령의 요건에 해당하는 것만으로 바로 구체적 청구권이 발생하는 것이 아니라 행정청의 인용결정으로 비로소 구체적 청구권이 발생한다. 그러므로 이러한 경우에는 법령이 규정한 요건에 해당하여 급부를 받을 권리가 있는 사람이라고 하더라도 행정청의 인용결정 없이 곧바로 급부를 청구하는 것은 허용되지 않는다. 관련 법령에 따라 급부를 신청하고 그에 대한 거부취지의 행정청의 기각결정이 있을 때까지 기다렸다가, 그 결정의 취소를 구하는 항고소송을 제기하여 구체적 권리를 인정받은 다음 비로소 당사자소송을 제기할 수 있는 것이다(대법원 1996. 12. 6. 선고 96누6417 판결, 대법원 1999. 11. 26. 선고 97다42250 판결, 대법원 2003. 9. 5. 선고 2002두3522 판결, 대법원 2008. 12. 11. 선고 2008두6554 판결, 대법원 2010. 5. 27. 2008두5636 판결 등 참조). (3) 국제표준자료번호를 부여받은 온라인 자료를 포함하여 도서관자료를 발행 또는 제작한 사람은 국립중앙도서관에 해당 도서관자료를 납본하여야 한다(도서관법 제20조 제1항). 이에 대해 국립중앙도서관은 납본한 도서관자료의 전부 또는 일부가 판매용인 경우에는 그 도서관자료에 대하여 정당한 보상을 하여야 한다(구 도서관법 제20조 제4항). 이에 따라 그 전부 또는 일부가 판매용인 도서관자료를 납본한 사람은 보상청구서를 국립중앙도서관장에게 제출하여야 한다(도서관법 시행령 제13조의4 제1항). 국립중앙도서관장은 보상청구서를 받으면 도서관자료의 시가에 납본 또는 수집된 도서관자료 중 이용자의 열람에 제공되는 도서관자료의 부수를 곱한 금액을 보상하여야 하는데, 유사한 자료의 통상적 거래가격과 도서관자료의 시가가 상당한 차이가 있거나 그 밖에 시가를 기준으로 보상하는 것이 합리적이지 않다고 인정하는 경우에는 유사한 자료의 통상적인 거래가격 등을 고려하여 도서관자료심의위원회의 심의를 거쳐 보상금액을 정한다(도서관법 시행령 제13조의4 제2항, 제3항). 이를 종합하면, 도서관법상 납본보상금을 받을 권리는 관련 법령의 규정에 의하여 직접 발생하는 것이 아니라 이를 받으려는 사람이 국립중앙도서관장에게 납본보상금을 신청하여 국립중앙도서관장이 납본보상금을 결정함으로써 구체적인 권리가 발생한다. 여기에서 국립중앙도서관장의 납본보상금 결정의 의미는 단순히 납본보상금 수령 대상자를 확인하고 결정하는 것에 그치는 것이 아니라, 시가를 기준으로 보상하는 것이 합리적이지 않은 경우에는 보상금액을 달리 산정할 수 있어서 그 구체적인 납본보상금의 액수를 결정하는 것까지 포함하므로, 국립중앙도서관장의 납본보상금 결정은 항고소송의 대상이 되는 처분에 해당한다고 볼 수 있다. 따라서 도서관법상 납본보상금을 받으려고 하는 사람은 우선 관련 법령에 따라 국립중앙도서관장에게 보상금지급을 신청하여 국립중앙도서관장이 이를 거부하거나 신청금액 중 일부 금액만 인정하는 결정을 하는 경우에는 그 결정을 대상으로 항고소송을 제기하는 등으로 구체적인 권리를 인정받은 다음 비로소 당사자소송으로 그 납본보상금의 지급을 구하여야 한다. 그럼에도 불구하고 이러한 절차를 거치지 않아 구체적인 권리가 발생하지 않은 상태에서 곧바로 대한민국을 상대로 한 당사자소송으로 납본보상금의 지급을 구하는 것은 허용되지 않는다. (4) 청구인은 국립중앙도서관장에게 납본보상금 지급을 신청하였는데, 국립중앙도서관장은 그 신청금액 중 일부 금액만 인정하거나 그 전부를 거부하는 이 사건 결정들을 하였다. 그러나 청구인이 이 사건 결정들에 대해 항고소송을 제기하는 등으로 구체적인 권리를 인정받은 사실은 기록상 나타나지 않는다. 그럼에도 불구하고 청구인이 대한민국을 상대로 한 당사자소송으로 납본보상금의 지급을 구하는 당해사건 소를 제기하였으므로, 이는 허용되지 않는 당사자소송으로서 부적법하다. 당해사건 법원과 그 항소심 법원도 같은 이유로 소를 각하하였고, 그와 같은 각하판결은 상고심에서 확정되었다(대법원 2021. 2. 25. 선고 2020두54043 판결 참조). 따라서 이 사건 도서관법조항의 위헌 여부에 따라 당해사건 재판의 주문이 달라지거나 재판의 내용과 효력에 관한 법률적 의미가 달라지는 것이 아니므로, 이 부분 심판청구는 재판의 전제성 요건을 갖추지 못하였다. (5) 나아가 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원심판의 청구는 같은 법 제41조 제1항에 의한 법률의 위헌여부심판의 제청신청을 법원이 각하 또는 기각한 경우에만 청구할 수 있고, 청구인이 당해사건 법원에 위헌 여부심판의 제청신청을 하지 않았고 따라서 법원의 각하 또는 기각결정도 없었던 부분에 대한 심판청구는 그 심판청구요건을 갖추지 못하여 부적법한데(헌재 2014. 6. 26. 2012헌바333 참조), 이 사건 도서관법조항 중 도서관법 제20조 제1항 및 제5항을 제외한 나머지 조항에 대한 심판청구는 청구인이 위헌법률심판제청을 신청하지 않아 법원의 각하 또는 기각결정도 없었던 부분에 대한 것이라는 점에서도 그 심판청구요건을 갖추지 못하였다. 나. 이 사건 시행령조항 헌법재판소법 제68조 제2항의 헌법소원심판청구는 법률이 헌법에 위반되는지 여부가 재판의 전제가 되는 때에 당사자가 위헌법률심판제청신청을 하였음에도 불구하고 법원이 이를 배척하였을 경우에 법원의 제청에 갈음하여 당사자가 직접 헌법재판소에 헌법소원의 형태로써 심판청구를 하는 것이므로, 그 심판의 대상은 재판의 전제가 되는 형식적 의미의 법률 및 그와 동일한 효력을 가진 명령이고 대통령령, 부령, 규칙 또는 조례 등을 대상으로 한 헌법재판소법 제68조 제2항의 헌법소원심판청구는 부적법하다(헌재 2017. 4. 27. 2016헌바452 참조). 따라서 이 사건 시행령조항은 헌법재판소법 제68조 제2항의 헌법소원심판의 대상이 될 수 없다. 5. 결론 그러므로 이 사건 심판청구는 부적법하므로 이를 모두 각하하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2019헌바126

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

도서관법시행령 제13조

헌법재판소법 제41조 제68조

대한민국헌법 제23조

도서관법 제20조

[ 참조판례 ]

대법원 1996. 12. 6. 선고 96누6417 판결
대법원 1999. 11. 26. 선고 97다42250 판결
대법원 2003. 9. 5. 선고 2002두3522 판결
대법원 2008. 12. 11. 선고 2008두6554 판결