전원재판부 2019헌라5, 2020. 5. 27., 기각

【판시사항】 가. 국회법 제57조의2에 근거한 안건조정위원회 위원장을 피청구인으로 한 권한쟁의심판청구의 적법 여부(소극) 나. 국회 정치개혁특별위원회(이하 ‘정개특위’라 한다) 위원장이, 정개특위 안건조정위원회 위원장(이하 ‘피청구인 조정위원장’이라 한다)이 2019. 8. 28. 가결 선포한 조정안(이하 ‘이 사건 조정안’이라 한다)을 2019. 8. 29. 위원회 심사 법률안으로 상정하여 가결을 선포한 행위가 정개특위 위원인 청구인의 법률안 심의ㆍ표결권을 침해하였는지 여부 및 그 무효 여부(소극) (1) 피청구인 조정위원장이 이 사건 조정안의 가결을 선포한 행위가 안건조정위원회의 활동기한에 관하여 규정한 국회법을 위반하였는지 여부(소극) (2) 피청구인 조정위원장이 안건에 대한 실질적 조정 심사 없이 이 사건 조정안의 가결을 선포함으로써 국회법을 위반하였는지 여부(소극) (3) 피청구인 정개특위 위원장이 이 사건 조정안을 위원회 심사 법률안으로 상정하여 가결을 선포한 행위가 정개특위 위원인 청구인의 법률안 심의ㆍ표결권을 침해하였는지 여부 및 그 무효 여부(소극) 【결정요지】 가. 안건조정위원회의 위원장은 국회법 제57조의 소위원회 위원장과 마찬가지로 헌법에 의하여 설치된 국가기관에 해당한다고 볼 수 없다. 안건조정위원회의 활동은 그 소속된 위원회 활동의 일부가 되는 것으로 그 권한이 위원회로부터 독자적인 것이라고 보기 어렵다. 소위원회 위원장과 그 위원인 국회의원 사이에 권한 분쟁이 생기는 경우 이는 상이한 권한 주체 사이의 분쟁이 아니라 위원회 내부 기관들 사이의 분쟁으로서 위원회의 심사절차 내에서 해결할 수 있고, 해결이 안 되면 위원회의 위원장과 그 위원인 국회의원 사이의 권한쟁의심판으로 해결할 수 있어, 그 쟁의를 해결할 적당한 기관이나 방법이 없다고 할 수 없다. 국회법 제57조의2에 근거한 안건조정위원회 위원장은 국회법상 소위원회의 위원장으로서 헌법 제111조 제1항 제4호 및 헌법재판소법 제62조 제1항 제1호의 ‘국가기관’에 해당한다고 볼 수 없으므로, 청구인들의 피청구인 조정위원장의 가결선포행위에 대한 청구는 권한쟁의심판의 당사자가 될 수 없는 피청구인을 대상으로 하는 청구로서 부적법하다. 나. (1) 국회법상 안건조정위원회의 활동기한은 그 활동할 수 있는 기간의 상한을 의미한다고 보는 것이 타당하고, 안건조정위원회의 활동기한이 만료되기 전이라고 하더라도 안건조정위원회가 안건에 대한 조정 심사를 마치면 조정안을 의결할 수 있다. 이 사건에서 국회법상 90일 또는 신속처리대상안건의 심사기간과 같은 안건조정위원회의 활동기한이 도래하지 않았음에도 피청구인 조정위원장이 이 사건 조정안의 가결을 선포하였다는 사정만으로 국회법을 위반하였다고 볼 수는 없다. (2) 안건조정제도의 취지상 조정안의 의결은 당연히 안건조정위원회에서 안건에 대하여 조정하는 심사를 전제로 한다. 다만, 안건조정위원회가 구성되어 개회되고, 재적 조정위원들 전원이 출석한 가운데 표결한 사실이 인정된다면, 특별한 사정이 없는 한 조정위원들의 구체적인 심사를 거쳐 조정안이 의결된 것으로 보는 것이 합리적이다. 이 사건 안건조정위원회에서 안건을 심사한 회의가 비공개로 진행된 것은 국회법 제57조의2 제10항에 의하여 준용되는 제57조 제5항 단서에 근거를 둔 안건조정위원회의 의결에 따른 것이다. 그리고 이 사건 안건조정위원회에서 조정 대상 안건을 비공개회의로 심사한 약 4시간 51분 정도의 시간이 안건에 대한 실질적 조정이 불가능할 정도로 짧은 시간이라고 단정하기는 어렵다. 위원회에서 안건을 안건조정위원회에 회부할 수 있는 것은 안건에 대한 대체토론(大體討論)이 끝난 후이며(국회법 제57조의2 제1항 본문 참조), 이 사건 안건조정위원회의 조정 대상이 된 법률안들은 이 사건 조정위원회가 구성되기 전인 2019. 6. 25.부터 8. 26.까지 정개특위에 소속된 정치개혁 제1소위원회 제17차부터 제22차까지의 회의에서 심사를 하였다는 사정도 확인할 수 있다. 이 사건 안건조정위원회의 경우 비록 조정 안건에 대한 정치세력 사이의 대립이 심했고, 그 구성이 요구된 날부터 단 이틀이 지난 후에 의결했다고 하더라도, 이러한 사정만으로 실질적인 조정 과정이 없었다고 보기는 어렵다. 피청구인 조정위원장이 이 사건 안건조정위원회에서 안건에 대한 실질적 조정 심사 없이 이 사건 조정안의 가결을 선포함으로써 국회법을 위반하였다고 볼 수는 없다. (3) 피청구인 조정위원장의 가결선포행위는 위법하지 않으므로, 이 점에서 피청구인 정개특위 위원장이 의결된 조정안을 위원회 심사 법률안으로 가결 선포한 행위도 위법하지 않고, 다른 위법사유도 인정되지 않는다. 따라서 피청구인 정개특위 위원장의 가결선포행위는 정개특위 위원인 청구인의 법률안 심의ㆍ표결권을 침해하였다고 볼 수 없고, 따라서 무효로 볼 수 없다. 【참조조문】 헌법 제62조 제1항, 제2항, 제111조 제1항 헌법재판소법(2018. 3. 20. 법률 제15495호로 개정된 것) 제62조 제1항 제1호 국회법(2019. 4. 16. 법률 제16325호로 개정된 것) 제57조, 제57조의2, 제58조 제1항, 제85조의2, 제168조 【참조판례】 가. 헌재 1997. 7. 16. 96헌라2, 판례집 9-2, 154, 162-163헌재 2010. 10. 28. 2009헌라6, 판례집 22-2하, 1, 5 【전문】 [당 사 자] 청 구 인 1. 국회의원 장제원 2. 국회의원 김재원 청구인들의 대리인 [별지 1] 청구인들의 대리인 명단과 같음 피청구인 1.국회 정치개혁특별위원회 안건조정위원회 위원장 2. 국회 정치개혁특별위원회 위원장 피청구인들의 대리인 법무법인(유한) 주원 담당변호사 이영철 [주 문] 1. 청구인들의 피청구인 국회 정치개혁특별위원회 안건조정위원회 위원장에 대한 청구를 모두 각하한다. 2. 청구인 국회의원 장제원의 피청구인 국회 정치개혁특별위원회 위원장에 대한 청구를 기각한다. [이 유] 1. 사건개요 가. 청구인들은 제20대 국회의원으로서 2019. 8. 28. 현재 국회 정치개혁특별위원회(이하 ‘정개특위’라 한다)의 자유한국당 소속 위원이자 같은 위원회의 안건조정위원회 조정위원이고, 청구인 국회의원 장제원은 2019. 8. 29. 현재 정개특위의 자유한국당 소속 위원이다. 나. 국회의장은 2019. 4. 30. ‘공직선거법 일부개정법률안’[심상정 의원 대표발의, 의안번호 제2019985호, 이하 ‘공직선거법 개정안(심상정 의원안)’이라 한다]을 국회법 제85조의2 제2항에 따라 신속처리대상안건으로 지정하였다. 다. 청구인 국회의원 장제원 등 정개특위의 자유한국당 소속 위원 7명은 2019. 8. 26. 공직선거법 개정안(심상정 의원안)을 포함한 4건의 공직선거법 일부개정법률안들(나머지 3건은 박주현 의원 대표발의 의안번호 제2002832호, 정유섭 의원 대표발의 의안번호 제2019221호, 정운천 의원 대표발의 의안번호 제2020809호)에 대하여 안건조정위원회의 구성을 요구하였다. 라. 국회 정치개혁특별위원회 안건조정위원회(이하 ‘이 사건 안건조정위원회’라 한다)는 2019. 8. 27. 청구인 국회의원 장제원을 포함한 6명의 조정위원들(국회의원 김성식, 김종민, 이철희, 장제원, 최교일, 최인호)로 구성되었는데, 정개특위의 위원장과 간사들 사이에 이 사건 안건조정위원회의 활동기한에 대한 합의는 없었다. 마. 제370회 국회(임시회) 정개특위 제1차 안건조정위원회는 2019. 8. 27. 14:20경 개회되었다. 이 회의에서 더불어민주당 소속 김종민 위원이 위원장으로 선출되었고, 회의는 14:36경 중지되어 이후 속개되지 않았다. 이후 자유한국당 소속 조정위원들 중 국회의원 최교일은 이 사건 청구인 국회의원 김재원으로 개선되었다. 바. 피청구인 국회 정치개혁특별위원회 안건조정위원회 위원장(이하 ‘피청구인 조정위원장’이라 한다)은 2019. 8. 28. 10:11경 제370회 국회(임시회ㆍ폐회중) 정개특위 제2차 안건조정위원회를 개회하였으며, 조정위원들의 이견이 없음을 확인하고 10:14경부터 16:12경까지 비공개로 회의를 진행하여 공직선거법 개정안(심상정 의원안)만을 원안 그대로 의결하는 형식으로 조정안의 가결을 선포하였다. 이 회의에는 청구인들을 포함한 6인의 조정위원들(국회의원 김성식, 김재원, 김종민, 이철희, 장제원, 최인호)이 모두 출석하였고, 위 다.항 기재 4건의 법률안들이 조정 대상 안건으로 상정되었으며, 의결은 거수표결에 의하였다. 사. 피청구인 국회 정치개혁특별위원회 위원장(이하 ‘피청구인 정개특위 위원장’이라 한다)은 2019. 8. 29. 10:09경 제370회 국회(임시회ㆍ폐회중) 정개특위 제16차 전체회의를 개회하였고, 이 사건 안건조정위원회에서 조정안으로 의결된 공직선거법 개정안(심상정 의원안)(이하 ‘이 사건 조정안’이라 한다)을 원안 그대로 위원회 심사 법률안으로 상정하여 11:03경 표결을 실시한 후, 가결을 선포하였다. 아. 청구인들은 피청구인 조정위원장이 이 사건 조정안의 가결을 선포한 행위에 대하여, 청구인 국회의원 장제원은 피청구인 정개특위 위원장이 위원회 심사 법률안의 가결을 선포한 행위에 대하여, 2019. 8. 30. 국회법상 안건조정위원회의 활동기간이 보장되지 않았다는 등의 이유로 각 피청구인의 행위가 청구인들의 각 법률안 심의ㆍ표결권을 침해하여 무효라고 주장하면서 이 사건 권한쟁의심판을 청구하였다. 2. 심판대상 가. 이 사건 심판대상은 (1) 피청구인 국회 정치개혁특별위원회 안건조정위원회 위원장이 2019. 8. 28. 공직선거법 일부개정법률안(의안번호 제2019985호)을 조정안으로 상정하여 가결을 선포한 행위(이하 ‘피청구인 조정위원장의 가결선포행위’라 한다)가 청구인들의 법률안 심의ㆍ표결권을 침해하였는지 여부 및 그 무효 여부, (2) 피청구인 국회 정치개혁특별위원회 위원장이 2019. 8. 29. (1)항의 이 사건 조정안을 위원회 심사 법률안으로 상정하여 가결을 선포한 행위(이하 ‘피청구인 정개특위 위원장의 가결선포행위’라 한다)가 청구인 국회의원 장제원의 법률안 심의ㆍ표결권을 침해하였는지 여부 및 그 무효 여부이다. 나. 이 사건 심판대상에 관련된 규정의 내용은 [별지 2] 관련 규정과 같다. 3. 청구인들의 주장과 피청구인들의 답변 가. 청구인들의 주장 요지 (1) 안건조정위원회는 국회법상 소위원회에 해당하고, 소위원회는 헌법상 위원회로부터 그 권한을 받아서 실질적으로 국회의 기능을 담당하고 있다. 대부분의 법안 심사는 법안심사소위원회에서 이루어지는데, 안건조정위원회는 법안심사소위원회의 역할을 겸하고 있다. 또 권한쟁의심판 이외에 피청구인 조정위원장의 행위로 인한 청구인들의 심의ㆍ표결권을 다툴 다른 방법도 없다. 따라서 이 사건 안건조정위원회 역시 독립적 국가기관으로서 피청구인 조정위원장은 권한쟁의심판의 피청구인이 될 수 있다. (2) 국회법 제57조의2 제2항의 안건조정위원회의 활동기한은 국회 소수파의 의사 저지 수단을 제도적으로 보장한 것으로서 90일을 초과할 수 없고, 그 축소도 조정위원회를 구성할 때 위원장과 간사가 합의한 경우에만 가능하다. 그런데 피청구인 조정위원장은 이러한 합의가 없는 상황에서 안건조정위원회 구성 이틀만인 2019. 8. 28. 공직선거법 개정안(심상정 의원안)을 안건의 내용에 대한 협의도 없이 일방적으로 조정안으로 의결하도록 하여 이 사건 안건조정위원회의 활동기간을 보장하는 국회법을 위반하였다. 이는 헌법상 의회주의와 위원회제도에 따라 청구인들에게 부여된 법률안 심의ㆍ표결권을 침해한 것으로 무효이다. (3) 피청구인 정개특위 위원장은 2019. 8. 29. 이 사건 안건조정위원회에서 위법ㆍ무효로 의결된 이 사건 조정안을 정개특위 심사 법률안으로 의결하도록 하였고, 실질적 토론 기회를 부여하지 않고 안건에 대한 가결을 선포하여 의회주의를 위반하였다. 이는 청구인 국회의원 장제원의 법률안 심의ㆍ표결권을 침해한 것으로 위법ㆍ무효이다. 나. 피청구인들의 답변 요지 (1) 소위원회 및 이와 유사한 안건조정위원회는 그 설치 및 권한 범위를 국회법에 두는 기관으로서 헌법에 의하여 설치된 국가기관이 아니므로, 피청구인 조정위원장은 권한쟁의심판의 당사자가 될 수 없어 피청구인 조정위원장에 대한 청구는 부적법하다. (2) 국회법 제57조의2는 안건조정위원회 활동기한의 상한만을 규정할 뿐, 하한을 규정한 것은 아니다. 또한, 강행규정이 아니므로 위원장이 간사와 합의하여 활동기한을 따로 정할 수 있을 뿐, 반드시 기한을 정해야 하는 것도 아니다. (3) 이 사건 조정안의 의결은 적법하고, 이에 기초한 이 사건 정개특위의 의결도 적법하다. (4) 정개특위의 심사 경과 및 표결 과정에 비추어보면, 청구인들은 공직선거법 개정안(심상정 의원안)에 대해서 심의할 의사가 없었다고 볼 수 있으므로, 청구인들의 법률안 심의ㆍ표결권이 침해되었다고 할 수 없다. 4. 피청구인 조정위원장의 가결선포행위에 대한 청구에 관한 판단 가. 권한쟁의심판의 당사자로서 ‘국가기관’의 의미 헌법은 제111조 제1항 제4호에서 헌법재판소의 관장사항의 하나로 ‘국가기관 상호간, 국가기관과 지방자치단체간 및 지방자치단체 상호간의 권한쟁의에 관한 심판’이라고 규정하고 있을 뿐 권한쟁의심판의 당사자가 될 수 있는 국가기관의 종류나 범위에 관하여는 아무런 규정을 두고 있지 않고, 이에 관하여 특별히 법률로 정하도록 위임하고 있지도 않다. 따라서 헌법재판소법 제62조 제1항 제1호가 비록 국가기관 상호간의 권한쟁의심판을 ‘국회, 정부, 법원 및 중앙선거관리위원회 상호간의 권한쟁의심판’이라고 규정하고 있다고 할지라도 이 법률조항의 문언에 얽매여 곧바로 이들 기관 외에는 권한쟁의심판의 당사자가 될 수 없다고 단정할 수는 없고, 헌법 제111조 제1항 제4호에서 말하는 국가기관의 의미와 권한쟁의심판의 당사자가 될 수 있는 국가기관의 범위는 결국 헌법해석을 통하여 확정하여야 할 문제이다. 헌법이 특별히 권한쟁의심판의 권한을 법원의 권한에 속하는 기관소송과 달리 헌법의 최고 해석ㆍ판단기관인 헌법재판소에 맡기고 있는 취지에 비추어 보면, 헌법 제111조 제1항 제4호가 규정하고 있는 ‘국가기관 상호간’의 권한쟁의심판은 헌법상의 국가기관 상호간에 권한의 존부나 범위에 관한 다툼이 있고 이를 해결할 수 있는 적당한 기관이나 방법이 없는 경우에 헌법재판소가 헌법해석을 통하여 그 분쟁을 해결함으로써 국가기능의 원활한 수행을 도모하고 국가권력 간의 균형을 유지하여 헌법질서를 수호ㆍ유지하고자 하는 제도이다. 따라서 헌법 제111조 제1항 제4호 소정의 ‘국가기관’에 해당하는지 아닌지를 판별함에 있어서는 그 국가기관이 헌법에 의하여 설치되고 헌법과 법률에 의하여 독자적인 권한을 부여받고 있는지 여부, 헌법에 의하여 설치된 국가기관 상호간의 권한쟁의를 해결할 수 있는 적당한 기관이나 방법이 있는지 여부 등을 종합적으로 고려하여야 한다(헌재 1997. 7. 16. 96헌라2; 헌재 2010. 10. 28. 2009헌라6 참조). 나. 안건조정위원회 위원장에게 당사자능력이 인정되는지 여부 (1) 헌법 제62조는 ‘국회의 위원회’(이하 ‘위원회’라 한다)를 명시하고 있으나 ‘국회의 소위원회’(이하 ‘소위원회’라 한다)를 명시하지 않고 있다. 소위원회는 국회법에 설치근거를 두고 있는데, 국회법 제57조 제1항은 위원회로 하여금 ‘소관 사항을 분담ㆍ심사하기 위하여’ 또는 ‘필요한 경우 특정한 안건의 심사를 위하여’ 소위원회를 둘 수 있도록 하고 있고, 같은 조 제4항은 소위원회의 활동을 위원회가 의결로 정하는 범위로 한정하고 있다. 이처럼 국회법 제57조를 설치근거로 하고, 또한 그 설치ㆍ폐지 및 권한이 원칙적으로 위원회의 의결에 따라 결정될 뿐인 소위원회는 위원회의 부분기관에 불과하여 헌법에 의하여 설치된 국가기관에 해당한다고 볼 수 없다. 따라서 소위원회가 설치된 뒤에야 비로소 존재할 수 있는 그 소위원회 위원장 또한 헌법에 의하여 설치된 국가기관에 해당한다고 볼 수 없다. 안건조정위원회는 국회법에 그 구성 요건 및 활동기간 등에 관한 별도의 조항을 두고 있으나, 역시 헌법이 아닌 국회법에 설치근거가 있고, 소위원회가 필요한 경우 특정한 안건의 심사를 위하여 설치될 수 있는 것과 마찬가지로 안건조정위원회도 이견을 조정할 필요가 있는 안건을 심사하기 위하여 위원회 재적위원 3분의 1의 요구에 따라 임의로 설치되는 점에 비추어 볼 때, 위원회의 부분기관인 것은 다른 소위원회와 같다(국회법 제57조의2 제1항 참조). 또한, 안건조정위원회의 위원장도 안건조정위원회가 구성된 뒤에야 비로소 조정위원 중에서 선출된다(국회법 제57조의2 제5항 참조). 따라서 안건조정위원회의 위원장은 국회법 제57조의 소위원회 위원장과 마찬가지로 헌법에 의하여 설치된 국가기관에 해당한다고 볼 수 없다. (2) 국회법 제57조에 따른 소위원회가 정부 등에 서류 등을 제출하거나, 증인 등 출석을 요구하는 경우에도 그 명의는 위원장으로 하며(국회법 제57조 제7항), 소위원회의 활동은 위원회 활동의 일부가 된다. 안건조정위원회도 안건 소관 위원회에 소속된 위원들로 구성되는 소위원회로, 그 입법절차상 기능은 국회법 제57조의 소위원회에 준한다(국회법 제57조의2 제10항 참조). 안건조정위원회에서 조정안이 의결된 안건에 대해서는 소위원회의 심사를 거친 것으로 보며(국회법 제57조의2 제7항), 안건조정위원회의 활동기한까지 안건이 조정되지 아니하거나 조정안이 부결된 것으로 보고된 경우, 위원장은 해당 안건을 소위원회에 회부하는데, 소위원회의 심사를 마친 안건은 여기서 제외된다(국회법 제57조의2 제8항). 따라서 안건조정위원회의 활동은 그 소속된 위원회 활동의 일부가 되는 것으로 그 권한이 위원회로부터 독자적인 것이라고 보기 어렵다. (3) 위와 같이 소위원회의 활동은 그 소속된 위원회 활동의 일부이므로, 소위원회 위원장과 그 위원인 국회의원 사이에 권한 분쟁이 생기는 경우 이는 상이한 권한 주체 사이의 분쟁이 아니라 위원회 내부 기관들 사이의 분쟁으로서 위원회의 심사절차 내에서 해결할 수 있고, 해결이 안 되면 위원회의 위원장과 그 위원인 국회의원 사이의 권한쟁의심판으로 해결할 수 있다. 안건조정위원회의 활동도 그 소속된 위원회 활동의 일부로서, 다른 소위원회의 경우와 마찬가지로 안건조정위원회의 위원장과 조정위원 사이의 쟁의를 해결할 적당한 기관이나 방법이 없다고 할 수 없다. (4) 이상과 같은 점들을 종합하면, 국회법 제57조의2에 근거한 안건조정위원회 위원장은 국회법상 소위원회의 위원장으로서 헌법 제111조 제1항 제4호 및 헌법재판소법 제62조 제1항 제1호의 ‘국가기관’에 해당한다고 볼 수 없으므로, 권한쟁의심판에서의 당사자능력이 인정되지 않는다. 다. 소결론 따라서 청구인들의 피청구인 조정위원장의 가결선포행위에 대한 청구는 권한쟁의심판의 당사자가 될 수 없는 피청구인을 대상으로 하는 청구로서 부적법하다. 5. 피청구인 정개특위 위원장의 가결선포행위에 대한 청구에 관한 판단 가. 이 사건 조정안을 위원회 심사 법률안으로 가결 선포한 행위의 위법 여부 (1) 안건조정위원회의 활동기한 규정 위반 여부 (가) 국회법 제57조의2 제2항은 “조정위원회의 활동기한은 그 구성일부터 90일로 한다. 다만, 위원장은 조정위원회를 구성할 때 간사와 합의하여 90일을 넘지 아니하는 범위에서 활동기한을 따로 정할 수 있다.”라고 정한다. 그리고 같은 조 제9항은 ‘신속처리대상안건을 심사하는 조정위원회’는 ‘법제사법위원회에 회부되거나 바로 본회의에 부의된 것으로 보는 경우’에는 ‘제2항에 따른 활동기한이 남았더라도 그 활동을 종료’한다고 규정한다. 이 사건의 경우 2019. 4. 30. 신속처리대상안건으로 지정된 공직선거법 개정안(심상정 의원안)의 정개특위 심사기간은, 위원회의 신속처리대상안건에 대한 심사를 신속처리대상안건 지정일로부터 180일 이내에 마치도록 하고, 그 기간 내 심사를 마치지 아니하였을 때에는 그 기간이 끝난 다음날에 소관 위원회에서 심사를 마치고 체계ㆍ자구심사를 위하여 법제사법위원회로 회부된 것으로 본다고 규정한 국회법 제85조의2 제3항 및 제4항, 그리고 기간을 계산할 때 첫날을 산입하도록 규정한 국회법 제168조 등에 따라, 그 지정일을 산입하여 그로부터 180일인 2019. 10. 26.이 지난 후의 월요일인 2019. 10. 28.까지이다. 한편, 이 사건 안건조정위원회의 구성은 2019. 8. 26. 요구되었고, 정개특위 위원장이 안건조정위원회를 구성할 때 활동기한 축소에 대한 합의를 하지 않았으므로, 국회법 제57조의2 제2항 및 제168조 등에 따라 그 구성이 요구된 날을 산입하여 그로부터 90일인 2019. 11. 23.이 지난 후의 월요일인 2019. 11. 25.까지가 이 사건 안건조정위원회의 활동기한이 된다. 따라서 이 사건 안건조정위원회에서는 조정 대상이 된 4건의 법률안들 중 공직선거법 개정안(심상정 의원안)에 대해서는 국회법 제57조의2 제9항에 따라 2019. 10. 28.까지, 나머지 3건의 법률안들에 대해서는 같은 조 제2항에 따라 2019. 11. 25.까지 조정 심사를 할 수 있었다. 그런데 피청구인 조정위원장은 이 사건 안건조정위원회의 구성이 요구된 날부터 이틀 후인 2019. 8. 28. 이 사건 조정안을 표결에 부쳐 가결을 선포한 사실이 인정된다. (나) 이에 대하여 청구인 국회의원 장제원(이하 5.항에서 ‘청구인’이라 한다)은 국회법 제57조의2 제2항이 정한 90일의 안건조정위원회 활동기한은 국회 소수 세력의 안건 처리 지연을 통한 의사저지 수단을 제도적으로 보장한 것으로, 위원장이 안건조정위원회를 구성할 때 간사와 합의한 경우에만 이를 축소할 수 있고, 예외적으로 같은 조 제9항에 따라 안건조정위원회의 심사 대상이 신속처리대상안건인 경우에만 그 심사기간까지 조정할 수 있는 것인데, 피청구인 조정위원장은 조정위원회 구성 이틀 만에 일방적으로 이 사건 조정안의 가결을 선포하였으므로, 이는 국회법상 안건조정위원회의 활동기한 규정에 위배되어 위법ㆍ무효라고 주장한다. (다) 국회법 제57조의2에 규정된 안건조정제도는, 위원회에서 직접 심사하거나 소위원회에서 심사할 경우 이견을 조정하기 어려운 안건에 대하여 위원회 재적위원 3분의 1 이상의 요구에 따라 소속 의원 수가 가장 많은 제1교섭단체 소속 조정위원과 그 밖의 조정위원을 각각 3인의 동수로 하는 안건조정위원회를 구성하여 논의하도록 함으로써, 쟁점 안건을 대화와 타협을 통해 효과적으로 처리할 수 있도록 한 제도이다. 안건조정위원회에서는 조정위원의 3분의 2인 4명 이상의 찬성으로 조정안을 의결하도록 함으로써(국회법 제57조의2 제6항) 최소한의 합의를 전제로 결론을 도출하도록 되어 있으며, 이러한 측면에서 안건조정제도는 국회 내 다수 세력의 일방적 입법 시도를 저지하는 기능도 가지고 있다. 국회법 제57조의2 제7항은 안건조정위원회에서 조정안이 의결된 안건에 대해서는 소위원회의 심사를 거친 것으로 보고, 같은 조 제8항은 안건조정위원회의 활동기한 내에 안건이 조정되지 아니하거나 조정안이 부결된 경우에는 안건조정위원장이 그 심사경과를 위원회에 보고하고, 위원장은 해당 안건이 소위원회의 심사를 마친 경우가 아닌 한 그 안건을 소위원회에 회부하는 것으로 규정하는데, 여기서 안건조정위원회의 의결 또는 부결의 시점이 국회법 제57조의2 제2항 및 제9항의 안건조정위원회 활동기한 만료일이어야 하는지에 대해서는 규정하지 않고 있다. 그런데 만약, 안건조정위원회가 반드시 그 활동기한의 만료일까지 활동해야만 한다고 해석하면, 활동기한 이내에 안건 조정이 성공적으로 이루어져 조정안이 의결된 경우에도 그 기한이 만료할 때까지는 위원회에 보고할 수 없다는 의미가 될 수 있다는 문제가 생긴다. 안건조정제도는 국회 내 다수 세력의 일방적인 입법 시도를 저지하는 기능이 있지만, 이러한 기능은 안건조정위원회를 구성할 때 제1교섭단체 소속 위원과 그 밖의 위원이 동수가 되도록 하고, 그 의결 정족수를 재적 조정위원 3분의 2 이상으로 정함으로써 보장된 것으로 보아야 할 것이다. 다른 한편, 안건조정제도를 단지 위원회의 심사를 지연시키기 위한 도구로만 이용하지 않도록 할 필요도 있다. 이러한 점들을 고려하면, 국회법상 안건조정위원회의 활동기한은 그 활동할 수 있는 기간의 상한을 의미한다고 보는 것이 타당하다. 즉, 안건조정위원회의 활동기한이 만료되기 전이라고 하더라도 안건조정위원회가 안건에 대한 조정 심사를 마치면 조정안을 의결할 수 있다. (라) 따라서 이 사건에서 국회법상 90일 또는 신속처리대상안건의 심사기간과 같은 안건조정위원회의 활동기한이 도래하지 않았음에도 피청구인 조정위원장이 이 사건 조정안의 가결을 선포하였다는 사정만으로 이를 국회법에 위배되었다고 볼 수는 없다. (2) 안건 조정 없이 조정안이 의결되었는지 여부 (가) 청구인은 이 사건 안건조정위원회에서는 안건의 내용에 대한 협의나 조정이 전혀 없이 그 구성 이틀 만에 전격적으로 조정안이 의결된 것이므로, 피청구인 조정위원장의 이 사건 조정안에 대한 가결선포행위는 위법ㆍ무효라고 주장한다. 그런데 이 사건 조정안이 국회법상 안건조정위원회의 활동기한 이내에 의결되었더라도 그 조정안 의결은 해당 안건에 대한 조정 심사를 전제로 하는 것이므로, 이 사건 안건조정위원회에서 조정안을 의결할 당시 안건에 대한 실질적인 조정 심사를 거쳤는지 여부에 관하여 살펴볼 필요가 있다. (나) 이 사건 기록과 변론 결과에 의하면, 이 사건 안건조정위원회의 구체적인 활동 내용과 관련하여 다음과 같은 사실이 인정된다. 제1차 안건조정위원회는 2019. 8. 27. 14:20경 개회되었고, 여기서 피청구인 조정위원장이 선출되었으며, 이 회의는 14:36경 정회된 이후 속개되지 않았다. 제2차 안건조정위원회는 2019. 8. 28. 10:11경 개회되었고, 청구인을 포함한 6인의 조정위원이 모두 출석하였으며, 안건조정위원회의 의결에 따라 10:14경부터 16:12경까지 비공개로 회의하였다. 이 비공개회의는 14:23경 이전에 정회된 바 있으며, 15:30 이후 속개된 회의에서 피청구인 조정위원장은 16:12경 조정 대상인 4건의 법률안들 중 공직선거법 개정안(심상정 의원안)만을 원안 그대로 의결하는 형식의 이 사건 조정안에 대하여 거수표결을 실시하였고, 재적위원 6명 중 출석 6명, 찬성 4명으로 가결을 선포하였다. (다) 안건조정제도의 취지상 조정안의 의결은 당연히 안건조정위원회에서 안건에 대하여 조정하는 심사를 전제로 한다. 다만, 안건조정위원회가 구성되어 개회되고, 재적 조정위원들 전원이 출석한 가운데 표결한 사실이 인정된다면, 특별한 사정이 없는 한 조정위원들의 구체적인 심사를 거쳐 조정안이 의결된 것으로 보는 것이 합리적이다. 특히, 안건조정위원회의 활동기한이 그 활동할 수 있는 기간의 상한을 의미한다고 보면, 그 기한 이내에 조정안 의결이 있는 경우 다른 특별한 사유가 없는 한 그 의결은 적법하다고 보아야 할 것이고, 실제로 적법한 절차로 조정이 이루어지지 않았다는 사실이 확인되어야만 조정안 의결의 위법성을 인정할 수 있다고 할 것이다. 이 사건 안건조정위원회는 2019. 8. 27. 및 28. 이틀간 개회되어 활동하였고, 이 중 조정 대상 안건을 심사한 회의는 2019. 8. 28. 제2차 회의로서 비공개로 진행되었으며, 그 회의 시간은 밝혀진 정회 시간을 제외하고 약 4시간 51분 정도이다. 이 사건 안건조정위원회에서 안건을 심사한 회의가 비공개로 진행된 것은 국회법 제57조의2 제10항에 의하여 준용되는 제57조 제5항 단서에 근거를 둔 안건조정위원회의 의결에 따른 것이다. 그리고 이 사건 안건조정위원회에서 조정 대상 안건을 비공개회의로 심사한 약 4시간 51분 정도의 시간이 안건에 대한 실질적 조정이 불가능할 정도로 짧은 시간이라고 단정하기는 어렵다. 한편, 위원회에서 안건을 안건조정위원회에 회부할 수 있는 것은 안건에 대한 대체토론(大體討論)이 끝난 후이며(국회법 제57조의2 제1항 본문 참조), 이 사건 안건조정위원회의 조정 대상이 된 법률안들은 이 사건 조정위원회가 구성되기 전인 2019. 6. 25.부터 8. 26.까지 정개특위에 소속된 정치개혁 제1소위원회 제17차부터 제22차까지의 회의에서 심사를 하였다는 사정도 공표된 회의록을 통해 확인할 수 있다. 이러한 사정들을 종합하여 보면, 이 사건 안건조정위원회의 경우 비록 조정 안건에 대한 정치세력 사이의 대립이 심했고, 그 구성이 요구된 날부터 단 이틀이 지난 후에 의결했다고 하더라도, 이러한 사정만으로 실질적인 조정 과정이 없었다고 보기는 어려우며, 이 사건 기록과 변론에서 이에 관한 다른 특별한 사정이 발견되지도 아니한다. (라) 따라서 피청구인 조정위원장이 이 사건 안건조정위원회에서 안건에 대한 실질적 조정 심사 없이 이 사건 조정안의 가결을 선포함으로써 국회법을 위반하였다고 볼 수는 없다. (3) 위원회 심사 법률안 가결 선포 행위의 위법 여부 위와 같이 피청구인 조정위원장의 가결선포행위에는 청구인이 주장하는 위법 사유가 없으므로, 이 점에서 피청구인 정개특위 위원장이 위와 같이 의결된 조정안을 위원회 심사 법률안으로 가결 선포한 것은 위법하지 아니하다. 나. 청구인의 기타 주장에 대한 판단 청구인은 2019. 8. 29. 정개특위 전체회의에서 실질적 토론 기회가 부여되지 않았다고 주장한다. 그러나 절차상 토론 기회가 부여되었지만 혼란스러운 상황에서 토론이 정상적으로 진행되지 못하였다는 점 이외에 정개특위의 심사 과정 중 어느 부분에서 어떤 위법 사유가 있는지에 대한 구체적인 주장이 없으므로, 청구인의 이 부분 주장도 받아들이지 아니한다. 다. 소결론 따라서 피청구인 정개특위 위원장의 가결선포행위는 청구인의 법률안 심의ㆍ표결권을 침해하였다고 볼 수 없고, 이에 대한 무효확인청구도 이유 없다. 6. 결 론 그렇다면, 이 사건 심판청구 중 청구인들의 피청구인 조정위원장에 대한 청구는 부적법하므로 각하하고, 청구인 국회의원 장제원의 피청구인 정개특위 위원장에 대한 청구는 이유 없으므로 기각하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판관 유남석 이선애 이석태 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선 [별지 1] 청구인들의 대리인 1. 법무법인 가우 담당변호사 이경환 2. 변호사 황성현 3. 법무법인(유한) 해송담당변호사 권오현 4. 변호사 박주현 5. 변호사 우인식 6. 변호사 배보윤 [별지 2] 관련 규정 헌법 제62조 ① 국무총리ㆍ국무위원 또는 정부위원은 국회나 그 위원회에 출석하여 국정처리상황을 보고하거나 의견을 진술하고 질문에 응답할 수 있다. ② 국회나 그 위원회의 요구가 있을 때에는 국무총리ㆍ국무위원 또는 정부위원은 출석ㆍ답변하여야 하며, 국무총리 또는 국무위원이 출석요구를 받은 때에는 국무위원 또는 정부위원으로 하여금 출석ㆍ답변하게 할 수 있다. 제111조 ① 헌법재판소는 다음 사항을 관장한다. 1. 법원의 제청에 의한 법률의 위헌여부 심판 2. 탄핵의 심판 3. 정당의 해산 심판 4.국가기관 상호간, 국가기관과 지방자치단체간 및 지방자치단체 상호간의 권한쟁의에 관한 심판 5. 법률이 정하는 헌법소원에 관한 심판 헌법재판소법(2018. 3. 20. 법률 제15495호로 개정된 것) 제62조(권한쟁의심판의 종류) ① 권한쟁의심판의 종류는 다음 각 호와 같다. 1. 국가기관 상호간의 권한쟁의심판국회, 정부, 법원 및 중앙선거관리위원회 상호간의 권한쟁의심판 (이하 생략) 국회법(2019. 4. 16. 법률 제16325호로 개정된 것) 제57조(소위원회) ① 위원회는 소관 사항을 분담ㆍ심사하기 위하여 상설소위원회를 둘 수 있고, 필요한 경우 특정한 안건의 심사를 위하여 소위원회를 둘 수 있다. 이 경우 소위원회에 대하여 국회규칙으로 정하는 바에 따라 필요한 인원 및 예산 등을 지원할 수 있다. ② 상임위원회는 소관 법률안의 심사를 분담하는 둘 이상의 소위원회를 둘 수 있다. ③ 소위원회의 위원장은 위원회에서 소위원회의 위원 중에서 선출하고 이를 본회의에 보고하며, 소위원회의 위원장이 사고가 있을 때에는 소위원회의 위원장이 소위원회의 위원 중에서 지정하는 위원이 그 직무를 대리한다. ④ 소위원회의 활동은 위원회가 의결로 정하는 범위에 한정한다. ⑤ 소위원회의 회의는 공개한다. 다만, 소위원회의 의결로 공개하지 아니할 수 있다. ⑥ 소위원회는 폐회 중에도 활동할 수 있으며, 법률안을 심사하는 소위원회는 매월 2회 이상 개회한다. ⑦ 소위원회는 그 의결로 의안 심사와 직접 관련된 보고 또는 서류 및 해당 기관이 보유한 사진ㆍ영상물의 제출을 정부ㆍ행정기관 등에 요구할 수 있고, 증인ㆍ감정인ㆍ참고인의 출석을 요구할 수 있다. 이 경우 그 요구는 위원장의 명의로 한다. ⑧ 소위원회에 관하여는 이 법에서 다르게 정하거나 성질에 반하지 아니하는 한 위원회에 관한 규정을 적용한다. 다만, 소위원회는 축조심사(逐條審査)를 생략해서는 아니 된다. ⑨ 예산결산특별위원회는 제1항의 소위원회 외에 심사를 위하여 필요한 경우에는 이를 여러 개의 분과위원회로 나눌 수 있다. 제57조의2(안건조정위원회) ① 위원회는 이견을 조정할 필요가 있는 안건(예산안, 기금운용계획안, 임대형 민자사업 한도액안 및 체계ㆍ자구 심사를 위하여 법제사법위원회에 회부된 법률안은 제외한다. 이하 이 조에서 같다)을 심사하기 위하여 재적위원 3분의 1 이상의 요구로 안건조정위원회(이하 이 조에서 “조정위원회”라 한다)를 구성하고 해당 안건을 제58조 제1항에 따른 대체토론(大體討論)이 끝난 후 조정위원회에 회부한다. 다만, 조정위원회를 거친 안건에 대해서는 그 심사를 위한 조정위원회를 구성할 수 없다. ② 조정위원회의 활동기한은 그 구성일부터 90일로 한다. 다만, 위원장은 조정위원회를 구성할 때 간사와 합의하여 90일을 넘지 아니하는 범위에서 활동기한을 따로 정할 수 있다. ③ 조정위원회는 조정위원회의 위원장(이하 이 조에서 “조정위원장”이라 한다) 1명을 포함한 6명의 조정위원회의 위원(이하 이 조에서 “조정위원”이라 한다)으로 구성한다. ④ 제3항에 따라 조정위원회를 구성하는 경우에는 소속 의원 수가 가장 많은 교섭단체(이하 이 조에서 “제1교섭단체”라 한다)에 속하는 조정위원의 수와 제1교섭단체에 속하지 아니하는 조정위원의 수를 같게 한다. 다만, 제1교섭단체가 둘 이상인 경우에는 각 교섭단체에 속하는 조정위원 및 어느 교섭단체에도 속하지 아니하는 조정위원의 수를 위원장이 간사와 합의하여 정한다. ⑤ 조정위원은 위원장이 소속 위원 중에서 간사와 협의하여 선임하고, 조정위원장은 조정위원회가 제1교섭단체 소속 조정위원 중에서 선출하여 위원장이 의장에게 보고한다. ⑥ 조정위원회는 제1항에 따라 회부된 안건에 대한 조정안을 재적 조정위원 3분의 2 이상의 찬성으로 의결한다. 이 경우 조정위원장은 의결된 조정안을 지체 없이 위원회에 보고한다. ⑦ 조정위원회에서 조정안이 의결된 안건에 대해서는 소위원회의 심사를 거친 것으로 보며, 위원회는 조정위원회의 조정안이 의결된 날부터 30일 이내에 그 안건을 표결한다. ⑧ 조정위원회의 활동기한까지 안건이 조정되지 아니하거나 조정안이 부결된 경우에는 조정위원장은 심사경과를 위원회에 보고하여야 한다. 이 경우 위원장은 해당 안건(소위원회의 심사를 마친 안건은 제외한다)을 소위원회에 회부한다. ⑨ 제85조의2 제2항에 따른 신속처리대상안건을 심사하는 조정위원회는 그 안건이 같은 조 제4항 또는 제5항에 따라 법제사법위원회에 회부되거나 바로 본회의에 부의된 것으로 보는 경우에는 제2항에 따른 활동기한이 남았더라도 그 활동을 종료한다. ⑩ 조정위원회에 관하여는 이 법에서 다르게 정하거나 성질에 반하지 아니하는 한 위원회 또는 소위원회에 관한 규정을 준용한다. 제58조(위원회의 심사) ① 위원회는 안건을 심사할 때 먼저 그 취지의 설명과 전문위원의 검토보고를 듣고 대체토론[안건 전체에 대한 문제점과 당부(當否)에 관한 일반적 토론을 말하며 제안자와의 질의ㆍ답변을 포함한다]과 축조심사 및 찬반토론을 거쳐 표결한다. (이하 생략) 제85조의2(안건의 신속 처리) ① 위원회에 회부된 안건(체계ㆍ자구 심사를 위하여 법제사법위원회에 회부된 안건을 포함한다)을 제2항에 따른 신속처리대상안건으로 지정하려는 경우 의원은 재적의원 과반수가 서명한 신속처리대상안건 지정요구 동의(動議)(이하 이 조에서 “신속처리안건 지정동의”라 한다)를 의장에게 제출하고, 안건의 소관 위원회 소속 위원은 소관 위원회 재적위원 과반수가 서명한 신속처리안건 지정동의를 소관 위원회 위원장에게 제출하여야 한다. 이 경우 의장 또는 안건의 소관 위원회 위원장은 지체 없이 신속처리안건 지정동의를 무기명투표로 표결하되, 재적의원 5분의 3 이상 또는 안건의 소관 위원회 재적위원 5분의 3 이상의 찬성으로 의결한다. ② 의장은 제1항 후단에 따라 신속처리안건 지정동의가 가결되었을 때에는 그 안건을 제3항의 기간 내에 심사를 마쳐야 하는 안건으로 지정하여야 한다. 이 경우 위원회가 전단에 따라 지정된 안건(이하 “신속처리대상안건”이라 한다)에 대한 대안을 입안한 경우 그 대안을 신속처리대상안건으로 본다. ③ 위원회는 신속처리대상안건에 대한 심사를 그 지정일부터 180일 이내에 마쳐야 한다. 다만, 법제사법위원회는 신속처리대상안건에 대한 체계ㆍ자구 심사를 그 지정일, 제4항에 따라 회부된 것으로 보는 날 또는 제86조 제1항에 따라 회부된 날부터 90일 이내에 마쳐야 한다. ④ 위원회(법제사법위원회는 제외한다)가 신속처리대상안건에 대하여 제3항 본문에 따른 기간 내에 심사를 마치지 아니하였을 때에는 그 기간이 끝난 다음 날에 소관 위원회에서 심사를 마치고 체계ㆍ자구 심사를 위하여 법제사법위원회로 회부된 것으로 본다. 다만, 법률안 및 국회규칙안이 아닌 안건은 바로 본회의에 부의된 것으로 본다. (이하 생략) 제168조(기간의 기산일) 이 법에 따른 기간을 계산할 때에는 첫날을 산입한다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2019헌라5

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

공직선거법

국회법 제57조 제85조 제168조

헌법재판소법 제62조

대한민국헌법 제62조 제111조

[ 참조판례 ]

96헌라2
2009헌라6